我國金融監(jiān)管體制建設(shè)存在的主要問題及其對策

葉之瑤

摘要:2008年爆發(fā)了一場全球性的金融危機(jī),給世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來了巨大的沖擊。因此,建立起一種能夠有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管體制,是各國在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)時(shí)必須要考慮的問題。因此近年來,中國金融監(jiān)管體制的選擇問題再次成為政府和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。本文首先從金融監(jiān)管體制的理論基礎(chǔ)出發(fā),然后談到轉(zhuǎn)型期我國金融監(jiān)管體制發(fā)展的現(xiàn)狀,以及我國金融監(jiān)管體制中所存在的問題,最后根據(jù)問題提出一些建議。

關(guān)鍵詞:金融 監(jiān)管體制 風(fēng)險(xiǎn) 國家宏觀調(diào)控

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)“神經(jīng)中樞”,金融監(jiān)管是一個(gè)國家宏觀調(diào)控的重要內(nèi)容,加強(qiáng)金融監(jiān)管對于維護(hù)金融體系的安全文件運(yùn)行,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大意義。

一、金融監(jiān)管體制的理論基礎(chǔ)

金融監(jiān)管體制是指為實(shí)現(xiàn)特定的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而對金融活動施加影響的一整套機(jī)制和組織的總和。與之密切相關(guān)的基本要素是:1.體制參與者,即由誰監(jiān)管和對誰監(jiān)管,核心是金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)職權(quán)的依法定位;2.如何監(jiān)管,即實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管目標(biāo)而采用的各種方式、方法和手段,已完成特定的目的。

監(jiān)管是必不可少的;在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)條件下,金融業(yè)與其他經(jīng)濟(jì)部門相比,存在著多方面的特殊性,使得金融監(jiān)管尤為必要。金融業(yè)是“公共性”產(chǎn)業(yè)。金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營的是特殊商品-貨幣,資金來源于社會公眾的儲蓄,而資金的運(yùn)用又是面向社會公眾,因而金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營狀況、行為、業(yè)績對社會公眾產(chǎn)生直接的影響。與此同時(shí),金融業(yè)(尤其是銀行)是高負(fù)債行業(yè)。金融機(jī)構(gòu)在經(jīng)營過程中面臨著諸多風(fēng)險(xiǎn),其中任何一項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)都會對金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成敗產(chǎn)生重大影響,但是金融機(jī)構(gòu)為了追逐高額利潤,往往盲目擴(kuò)張資產(chǎn)導(dǎo)致資產(chǎn)狀況惡化。最重要的是,金融風(fēng)險(xiǎn)具有很強(qiáng)的傳染性。一家銀行或幾家銀行出現(xiàn)危機(jī)會迅速波及到其他銀行形成整個(gè)金融業(yè)的危機(jī),并危機(jī)社會經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

二、轉(zhuǎn)型期我國金融監(jiān)管體制發(fā)展的現(xiàn)狀

根據(jù)《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等的有關(guān)規(guī)定,我國現(xiàn)階段實(shí)行的是“一行三會”(中國人民銀行、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會、中國保監(jiān)會)的分立金融監(jiān)管格局。我國現(xiàn)行金融監(jiān)管組織機(jī)構(gòu)除財(cái)政部、審計(jì)署等政府監(jiān)管部門以外,主要由國務(wù)院派駐各金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會、中國銀監(jiān)會、中國證監(jiān)會和中國保監(jiān)會負(fù)責(zé)專門監(jiān)管,直屬國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)。其中,銀監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管商業(yè)銀行、政策性銀行、信托投資公司、資產(chǎn)管理公司、農(nóng)村信用社等存款類金融機(jī)構(gòu),證監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管證券公司,保監(jiān)會負(fù)責(zé)監(jiān)管政策性保險(xiǎn)公司和商業(yè)性保險(xiǎn)公司。中國人民銀行作為中國的中央銀行主要負(fù)責(zé)制定并保證貨幣政策的執(zhí)行,加強(qiáng)宏觀調(diào)控。

三、我國金融監(jiān)管體制中存在的問題

(一)分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ)逐漸削弱

隨著中國加入WTO,銀行、信托、證券、保險(xiǎn)等金融業(yè)務(wù)往來的日益密切以及金融機(jī)構(gòu)的融合,削弱了分業(yè)監(jiān)管的業(yè)務(wù)基礎(chǔ),增加了分業(yè)監(jiān)管的難度。市場上已經(jīng)出現(xiàn)了一些混合金融產(chǎn)品,如投資連接保險(xiǎn)產(chǎn)品,商業(yè)銀行,證券公司的委托理財(cái)業(yè)務(wù)等。此外,有的新金融業(yè)務(wù)處于不同金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)邊緣,成為交叉性業(yè)務(wù),如儲蓄保險(xiǎn)是一種既包括儲蓄功能又包括保險(xiǎn)功能的業(yè)務(wù)品種。對于這些新的業(yè)務(wù),既可能導(dǎo)致監(jiān)管重復(fù),也可能出現(xiàn)監(jiān)管缺位。從現(xiàn)實(shí)來看,我國實(shí)際上已經(jīng)在金融控股公司模式下實(shí)現(xiàn)了間接的混業(yè)經(jīng)營。分業(yè)經(jīng)營要求分業(yè)監(jiān)管,混業(yè)經(jīng)營必然呼喚混業(yè)監(jiān)管。

(二)金融監(jiān)管缺乏獨(dú)立性

從近年來的情況看,分業(yè)監(jiān)管雖然有利于監(jiān)管部門集中精力對各自所負(fù)責(zé)的金融市場進(jìn)行監(jiān)管,但同時(shí)也使各監(jiān)管部門處于各自為政、條塊分割的狀態(tài),造成一些領(lǐng)域出現(xiàn)事實(shí)上的無監(jiān)管狀況。金融監(jiān)管部門已經(jīng)實(shí)行自上而下的垂直領(lǐng)導(dǎo)體制,按理說應(yīng)具有工作上的自主權(quán),使監(jiān)管的獨(dú)立性得到保證,但實(shí)際工作中卻很難做到不受地方政府的影響。由于地方利益的驅(qū)動和政府官員政績考核的需要,當(dāng)金融監(jiān)管觸動地方利益時(shí),地方政府往往會施加壓力。在這種情況下,監(jiān)管部門常常處于兩難選擇之中。

(三)監(jiān)管內(nèi)容過于狹窄,監(jiān)管的方式和手段較為單一

金融監(jiān)管的內(nèi)容應(yīng)該涵蓋所有從業(yè)和非銀行金融機(jī)構(gòu),從市場準(zhǔn)入到市場退出的所有業(yè)務(wù)經(jīng)營活動。然而,我國目前的監(jiān)管內(nèi)容主要是市場準(zhǔn)入監(jiān)管中還存在著重傳統(tǒng)的存貸業(yè)務(wù),輕表外業(yè)務(wù)及其他創(chuàng)新業(yè)務(wù);監(jiān)管內(nèi)容的狹窄,勢必影響監(jiān)管工作的有效性,會使監(jiān)管無的放矢。雖然也有自我管理及控制,但由于銀行國有化,缺乏自主權(quán)和獨(dú)立性,缺乏自我約束、自我管理的機(jī)制,內(nèi)部控制與監(jiān)管流于形式。

市場經(jīng)濟(jì)條件下國家金融監(jiān)管的手段主要有三種:經(jīng)濟(jì)手段、行政手段和法律手段,我國主要采用的是落后的行政手段。近幾年,我國雖然陸續(xù)頒布了《人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》和《外匯管理法》等金融監(jiān)管法律,但是并不能涵蓋金融業(yè)的全部,且因規(guī)定得比較原則,在金融監(jiān)管實(shí)踐中難以具體操作。監(jiān)管應(yīng)是依法進(jìn)行,而現(xiàn)實(shí)中卻有法不依,執(zhí)法不嚴(yán),操作隨意性大,操作工具滯后,導(dǎo)致金融監(jiān)管效率低下。

(四)金融監(jiān)管人員素質(zhì)有待提高

國外金融監(jiān)管部門對其人員素質(zhì)的要求很高,一般都要求具體的業(yè)務(wù)人員具有從事審計(jì)工作或商業(yè)銀行工作經(jīng)驗(yàn),而且經(jīng)過系統(tǒng)、嚴(yán)格的專業(yè)培訓(xùn)后才能從事監(jiān)管工作。目前我國的監(jiān)管人員或是業(yè)務(wù)比較熟練的人員在從事稽核、監(jiān)察、內(nèi)控管理等工作時(shí),盡管有經(jīng)驗(yàn),業(yè)務(wù)能力強(qiáng),但缺乏系統(tǒng)的監(jiān)督知識,處理復(fù)雜的違法違紀(jì)金融業(yè)務(wù)行為往往憑主觀意識和經(jīng)驗(yàn)主義辦事,很難如實(shí)反映金融監(jiān)督的公正性。

四、改進(jìn)和完善我國金融監(jiān)管體制的建議

(一)實(shí)行功能性監(jiān)管

功能性監(jiān)管是指中央銀行同其他功能監(jiān)管者8包括證券交易委員會、商品交易委員會等9相互配合,共同識別單個(gè)金融實(shí)體的風(fēng)險(xiǎn)以及整個(gè)金融持股公司的整體風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)著力提高金融監(jiān)管的專業(yè)化水平;加強(qiáng)銀行、證券、保險(xiǎn)三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的溝通,健全協(xié)調(diào)機(jī)制;以銀監(jiān)會作為金融集團(tuán)的主要監(jiān)管機(jī)構(gòu)或監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)集團(tuán)整體的資本充足比率監(jiān)管,并確保信息在各監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的及時(shí)交流和有效溝通。金融機(jī)構(gòu)的混業(yè)經(jīng)營現(xiàn)象已經(jīng)越來越普遍、甚至成為一種趨勢,在這種背景下,建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠全面覆蓋各類金融機(jī)構(gòu),堵住金融監(jiān)管漏洞。

(二)不斷創(chuàng)新金融監(jiān)管手段

一是量化金融市場的準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn),實(shí)現(xiàn)動態(tài)監(jiān)管和現(xiàn)場監(jiān)管的有機(jī)結(jié)合。結(jié)合我國當(dāng)前金融監(jiān)管的實(shí)際,應(yīng)對金融機(jī)構(gòu)從市場進(jìn)入到退出進(jìn)行持續(xù)實(shí)時(shí)的、全方位的動態(tài)監(jiān)管。要依據(jù)有關(guān)規(guī)定規(guī)范現(xiàn)場金融監(jiān)管的實(shí)施程序,提高現(xiàn)場監(jiān)管的廣度、深度,增加現(xiàn)場監(jiān)管的透明度,避免各種因素對監(jiān)管工作的干擾。二是建立金融監(jiān)測、預(yù)警機(jī)制及金融風(fēng)險(xiǎn)的防范和化解機(jī)制。同時(shí),可以考慮建立相對獨(dú)立的金融綜合風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測機(jī)構(gòu),對各大監(jiān)管部門提供建設(shè)性意見和數(shù)據(jù)支持,并逐步賦予其信息溝通、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控、法制完善的功能。三是加快金融監(jiān)管手段的創(chuàng)新。適應(yīng)金融電子化、業(yè)務(wù)創(chuàng)新和加入世貿(mào)組織的需要,加快金融監(jiān)管手段的現(xiàn)代化步伐,提高金融監(jiān)管工作的科技含量。

(三)加強(qiáng)金融監(jiān)管法制建設(shè)

建議全國人大加強(qiáng)調(diào)研,盡快制定《金融監(jiān)管法》《存款保護(hù)法》《合作金融法》《外資金融法》等新的法律,建立健全金融監(jiān)管法規(guī)、監(jiān)管指標(biāo)體系及評價(jià)標(biāo)準(zhǔn),頒布實(shí)施金融監(jiān)管操作規(guī)程或辦法和監(jiān)管人員守則,真正解決當(dāng)前金融監(jiān)管過程中無法可依、無章可循的問題。同時(shí),按照國際慣例和WTO的需要,對《商業(yè)銀行法》《證券法》和《保險(xiǎn)法》等不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融發(fā)展的法律法規(guī)和操作規(guī)程進(jìn)行修訂和完善,進(jìn)一步增強(qiáng)法律和制度的可操作性,真正解決金融監(jiān)管過程中有法難依、有章難循的問題。

(四)提高金融監(jiān)管人員業(yè)務(wù)水平,做公平、公正的裁判員

入世后對金融監(jiān)管工作提出了更高的要求,從事金融監(jiān)管的工作人員,必須加強(qiáng)學(xué)習(xí),更新知識,提高金融監(jiān)管水平和監(jiān)管能力。為了盡快提高金融監(jiān)管人員的業(yè)務(wù)素質(zhì),央行及各金融企業(yè)都應(yīng)通過多種形式,對現(xiàn)有金融監(jiān)管人員進(jìn)行金融監(jiān)管知識培訓(xùn),提高其專業(yè)學(xué)識水平、政治業(yè)務(wù)水平。應(yīng)按照國際金融業(yè)的監(jiān)管要求,造就一批作風(fēng)嚴(yán)謹(jǐn)、技術(shù)精良、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的金融監(jiān)管人才使我國能夠盡快按國際慣例實(shí)施金融監(jiān)管,從而加快我國金融企業(yè)國際化的進(jìn)程。

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