“省管縣”改革：不可“一刀切”

董　彥　何　晶　王　磊

編者按：

《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》和2009年中央一號(hào)文件中確立的“省管縣(市)”體制改革的路徑，是一個(gè)引人注目的亮點(diǎn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1992年至今，全國(guó)已有20余個(gè)省份試行了省管縣。現(xiàn)在，“省管縣”的改革再次被推到幕前，這項(xiàng)觸及中國(guó)大多數(shù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政體制、行政管理體制等諸多內(nèi)容的改革路徑在逐漸變得清晰起來(lái)。

目前，“省管縣(市)”的改革路徑包括了兩個(gè)互相銜接的部分：一是在財(cái)政體制上推進(jìn)“省管縣(市)”改革。財(cái)政體制上的改革突破，是向“省管縣”模式轉(zhuǎn)變最直接也最便捷的切入口；二是在有條件的省份，依法探索財(cái)政體制和行政體制統(tǒng)一的“省管縣(市)”改革，在逐漸摸索配合政治體制改革。

歸根到底，“省管縣”的改革涉及到利益的重新調(diào)整和權(quán)力的重新分配。從“市管縣”走向“省管縣”，能否實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)縣城經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距的改革初衷?政府部門是否能夠承擔(dān)和面對(duì)所面臨的地區(qū)差異、利益分配和權(quán)力格局等帶來(lái)的一系列壓力和阻力?被脫去了一層權(quán)力的地級(jí)市又是否做好了準(zhǔn)備?對(duì)此，本刊采訪了幾位專家和官員，將他們的看法一一集納陳列，供讀者參考。

在市管縣的體制下，市級(jí)機(jī)構(gòu)實(shí)際上多起著上傳下達(dá)的功能?？h里要解決實(shí)際問(wèn)題往往還要直接找省廳才能真正解決。而相應(yīng)的省里的一些決定要經(jīng)過(guò)市級(jí)才能落實(shí)到縣里，這里面就多了一個(gè)環(huán)節(jié)，不利于政令的順暢。

但省直管縣這種體制上的大手術(shù)，會(huì)牽涉到數(shù)以萬(wàn)計(jì)官員的利益，其影響之巨是可想而知的。因此，省直管縣的改革應(yīng)當(dāng)是在具備條件的地方先進(jìn)行改革嘗試，條件暫不具備的可以等條件具備后再試，不可一哄而上。同時(shí)，由于各省的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地域面積、人口數(shù)量、社會(huì)關(guān)系等方面差別很大，面臨的問(wèn)題也十分復(fù)雜，因此改革也不能“一刃切”。

我認(rèn)為，“省管縣”的改革總體上分為三步：第一，日前各省的改革試點(diǎn)，即省主要對(duì)試點(diǎn)縣的財(cái)政進(jìn)行直管，同時(shí)適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位。第二，市和縣分治，相互不再是上下級(jí)關(guān)系，各自均由省直管，重新定位市和縣的功能，市的職能有增有減，縣的職能合理擴(kuò)充。第三，市進(jìn)行改革。合理擴(kuò)大市轄區(qū)，調(diào)整精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員。總方向應(yīng)當(dāng)是撤銷傳統(tǒng)意義上的管縣的地級(jí)市(其級(jí)別可保留，但只負(fù)責(zé)管理城市本身)，省直管鼠

如果說(shuō)，我們以往的所有改革都要考慮群眾的承受度，那么，“省管縣”這項(xiàng)改革所要進(jìn)行的機(jī)構(gòu)和人員的調(diào)整，將主要考驗(yàn)地級(jí)市及官員的承受度。從改革試點(diǎn)的情況來(lái)看，這_層級(jí)還有不少疑問(wèn)和困惑需要解決，在表面上不好對(duì)改革提出反對(duì)的意見(jiàn)，但心里可能還有些抵觸和失落感，在這方面還應(yīng)做大量艱苦的工作。因此，“省管縣”要考慮比較穩(wěn)妥的漸進(jìn)式改革方案。

以前我們國(guó)家是通過(guò)中心城市的建設(shè)來(lái)加快城市化的進(jìn)程，這對(duì)推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要作用。但是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立健全及政府職能的逐步轉(zhuǎn)變，原有的財(cái)政體制的一些不適應(yīng)開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。對(duì)于“省管其而言，其主要內(nèi)容是財(cái)政管理體制的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)階段地方政府間的財(cái)權(quán)與事權(quán)并不完全相匹配，地方多級(jí)財(cái)政層級(jí)也相應(yīng)地增加了財(cái)政成本，降低了財(cái)政管理的效率。從各方面來(lái)說(shuō)，“省管縣”改革都是勢(shì)在必行。

在“省管縣”改革中，對(duì)于利益分配關(guān)系的變化而帶來(lái)的市與縣之間新的利益聯(lián)結(jié)關(guān)系，應(yīng)該通過(guò)體制創(chuàng)新給省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)地方財(cái)政一種合理的利益導(dǎo)向，使市對(duì)縣原有的帶動(dòng)效應(yīng)不會(huì)因?yàn)楦母锒趸２灰驗(yàn)槿鄙儆行У谋O(jiān)督約束機(jī)制而產(chǎn)生“一放就亂，一亂就收，一收就死”的惡性循環(huán)。

在改革中應(yīng)該主要把握幾個(gè)方面的政策取向：一是財(cái)政體制的扁平化需要漸進(jìn)地帶動(dòng)行政體制的扁平化，貫徹分稅分級(jí)財(cái)政體制，這樣有利于政府精簡(jiǎn)和政府職能的合理定位；二是在改革的初始起步階段，“省管縣”的試點(diǎn)工作往往都是在一些經(jīng)濟(jì)條件比較好的縣中進(jìn)行，給這些縣“松綁”來(lái)刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；而在另一方面，對(duì)那些相對(duì)較貧困的縣也應(yīng)給予關(guān)注，通過(guò)省級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付來(lái)滿足貧困縣的基本公共服務(wù)；三是在改革中應(yīng)建立有效的約束機(jī)制。在由“市管縣”到“省管縣”的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，必然對(duì)省級(jí)政府提出更高的要求，其中包括省對(duì)縣轉(zhuǎn)移支付的要求，合理指導(dǎo)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及監(jiān)管的要求，避免地方政府在擴(kuò)權(quán)或財(cái)政體制的變革過(guò)程中缺少合理的激勵(lì)機(jī)制而導(dǎo)致行為扭曲。