從論政到變政

摘 要:戊戌變法以變官制開始,又以變官制失敗而告終,所以與其說是變法,還不如說是行政改革。這場(chǎng)改革由康有為倡言設(shè)計(jì)、光緒帝付諸實(shí)踐,不僅在精簡(jiǎn)國家機(jī)構(gòu)、變革人事制度、修訂行政法規(guī)等除舊方面有切實(shí)可行的改革舉措;而且在新式行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、簡(jiǎn)化行政手續(xù)等布新方面也有別開生面的具體辦法,可以說是一場(chǎng)實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)代意義上的行政改革。然而,改革是外力催逼的結(jié)果,急迫、張皇而失去了從容,最終以悲劇性結(jié)局收?qǐng)?。透視這場(chǎng)超前、激進(jìn)的改革,則不能不引起反思,并從中得到一些啟示和教訓(xùn)。如今行政改革是一個(gè)世界性的現(xiàn)象,探討戊戌時(shí)期的行政改革具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和借鑒價(jià)值。

關(guān)鍵詞:戊戌時(shí)期;康有為;光緒帝;行政改革

中圖分類號(hào):K252;K256.5 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):0257-5833(2009)05-0148-08

作者簡(jiǎn)介:李志茗,上海社會(huì)科學(xué)院歷史研究所副研究員 (上海 200235)

變法是晚清時(shí)期的一個(gè)關(guān)鍵詞,但唯一以變法冠名的“戊戌變法”其實(shí)不是一場(chǎng)真正的變法。誠如梁?jiǎn)⒊赋龅哪菢?“變法之本,在育人才,人才之興,在開學(xué)校,學(xué)校之立,在廢科舉,而一切要其大成,在變官制” ①。而戊戌變法正是從變官制開始的,在短短的3個(gè)月時(shí)間里,也主要是圍繞官制展開變革。康有為當(dāng)時(shí)即指出,“改官制,變選舉,可謂之變政矣,未可謂之變法”,因?yàn)椤八^變法者,須自制度法律先為改定,乃謂之變法”②。 戊戌變法尚未改定制度法律便失敗了,所以“未可謂之變法”,“可謂之變政”,即行政改革。戊戌時(shí)期的行政改革是在甲午喪師之恥、戊戌割讓之禍的背景下,從康有為的倡言論政到光緒帝的變政實(shí)踐逐步展開的。

一、 論政:康有為的行政改革主張

甲午慘敗的消息傳來,清廷朝野震驚,視為國恥?！敖?jīng)此創(chuàng)巨痛深之禍,必當(dāng)為臥薪嘗膽之謀?！雹壑袊怨啪陀形娜苏撜膫鹘y(tǒng),在激越的民族主義情緒的驅(qū)使下,維新人士紛紛尋求救亡圖存道路,提出改革現(xiàn)有行政體制、挽救危局的主張。其中尤以康有為反應(yīng)最激烈、態(tài)度最積極、意志最堅(jiān)定。實(shí)際上,早從光緒十四年(1888)起,他就“以布衣伏闕上書”,“請(qǐng)厘革積弊,修明內(nèi)政,取法泰西,實(shí)行改革”(注:梁?jiǎn)⒊?《戊戌政變記》,載《戊戌變法》(一),第249頁。)

。此后,更不斷上書,呼吁變革,其行政改革主張也在這個(gè)過程中日趨成熟完善、全面具體,富有可行性,成為光緒皇帝推行戊戌時(shí)期行政改革的樣本。

1、整頓中央行政機(jī)構(gòu)。

康有為明確指出君主專制制度是中國積貧積弱的根源,“吾國行專制政體,一君與大臣數(shù)人共治其國,國安得不弱”(注:康有為:《請(qǐng)定立憲開國會(huì)折》,載《戊戌變法》(二),第236頁。)。要改變這種狀況,根本的辦法就是進(jìn)行行政體制改革,把腐敗的君主專制政體轉(zhuǎn)變?yōu)榱椪w。而要進(jìn)行行政體制改革,就首先必須大力整頓中央行政機(jī)構(gòu),因?yàn)橹醒霗C(jī)構(gòu)臃腫重疊,“弊極矣”,京官“自樞垣臺(tái)諫以外,皆為閑散;各部則自主稿掌印以外,徒糜廩祿”⑤ 康有為:《上清帝第二書》,載《戊戌變法》(二),第150、151頁。)。而且“卿貳多而無所責(zé)成,司員繁而不分任委,每日到堂,拱立畫諾,文書數(shù)尺,高可隱身”(注:康有為:《上清帝第一書》,載《戊戌變法》(二),第128頁。)。如此之多的冗官冗員,給政府帶來沉重的負(fù)擔(dān)自不必說,更嚴(yán)重的是容易導(dǎo)致吏治腐敗和行政效率低下,甚而至于成為改革的絆腳石。針對(duì)這種“官制太冗,俸祿太薄”,“鬻及監(jiān)司,而吏治濫極矣”的情況,康有為主張精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu),裁汰冗吏,建議“其京官則太常、光祿,鴻臚可統(tǒng)于禮部,大理可并于刑部,太仆可并于兵部,通政可并于察院,其余額外冗官皆可裁汰,各營一職,不得兼官”⑤。這樣,達(dá)官可望以任其身,小吏可責(zé)以守廉,從而“駢枝既去,宦途甚清”,為行政體制改革的順利推行掃除障礙,提供基礎(chǔ)。另外,整頓中央行政機(jī)構(gòu),也是為了適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展和對(duì)外學(xué)習(xí)的需要。康有為指出,在“大地忽通,強(qiáng)敵環(huán)逼”的今天,若堅(jiān)持采取“一職而有數(shù)人,一人而兼數(shù)職”的分權(quán)掣肘辦法,勢(shì)必造成

民窮而為盜、官冗而無恥的百弊叢生后果

康有為:《上清帝第四書》,載《戊戌變法》(二),第177頁。)。因此,為應(yīng)付與西方列強(qiáng)接觸后產(chǎn)生的各種問題,須改變過時(shí)的行政體制,使行政的基本原則不再為皇帝一人的專權(quán)獨(dú)裁所支使,而應(yīng)該是講求效率,模仿西方的“尊賢”、“尚功”做法,為整個(gè)國家的繁榮富強(qiáng)服務(wù)。

2、開設(shè)制度局。

康有為認(rèn)為清朝現(xiàn)存政體和官制不如泰西之強(qiáng),是因?yàn)槿龣?quán)不分,弊端叢生,所以主張實(shí)行三權(quán)分立,將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)分離開來。他形象地比喻道,“夫國之政體,猶人之身體也,議政者譬若心思,行政者譬如手足,司法者譬如耳目”,只有這三者“各守其官”,才能夠做到“體立事成”(注:《戊戌變法檔案史料》,中華書局1958年版,第4頁。)。但在當(dāng)時(shí)清朝的行政體制中,雖然“百官皆備,而獨(dú)無左右謀議之人,專任論思之寄”,因?yàn)榛实蹫樵?百體所從,所以軍機(jī)處號(hào)稱政府,但只是喉舌之司,“未當(dāng)論思之寄”;部寺督撫乃行政之官,可僅供奔持,不預(yù)謀議(注:康有為:《上清帝第六書》,載《戊戌變法》(二),第199-200頁。),也就是說缺少“議政者”,即“論思之官”來改制立法,行使統(tǒng)籌全局、議政決策職能。為了彌補(bǔ)這個(gè)制度缺陷,康有為主張“開制度局于宮中,將一切政事重新商定”。但這個(gè)制度局并非論者所謂的西方議會(huì)雛形或過渡機(jī)構(gòu),康有為的真正目的是將之作為議行“舊制新政”特別是出臺(tái)新法的中樞機(jī)構(gòu)。鑒于現(xiàn)有的中央行政機(jī)關(guān)充斥著守舊之官,不懂西學(xué),只知道按舊例辦事,而推行新法無例可循,他們根本無法勝任,所以康有為提出舉行新政,應(yīng)在制度局下,“立專局以任其事”,這些專局共有十二個(gè),分別是法律局、稅計(jì)局、學(xué)校局、農(nóng)商局、工務(wù)局、礦政局、鐵路局、郵政局、造幣局、游歷局、社會(huì)局和武備局,凡制度局“議定新政,皆交十二局施行”(注:黃彰健編:《康有為戊戌真奏議》,第1頁。)。然而,該政治設(shè)計(jì)方案一經(jīng)傳出,即引起輿論大嘩,“京朝議論洶洶,皆談制度局一事,謂將去各衙門及于臺(tái)官詞館”。有報(bào)紙馬上介入,指出這其實(shí)是“造謠聽聞”,“有故意造此流言以動(dòng)眾耶”,“頃查康工部原折并無此言,……制度局者,不過如重修會(huì)典則例,開一會(huì)典館,但稍加刪改云耳”(注:《國聞報(bào)》,光緒二十四年六月初四日。)。由此可見,說“制度局明顯帶有西方資產(chǎn)階級(jí)國家議會(huì)的色彩”(注:孔祥吉:《康有為變法奏議研究》,遼寧教育出版社1988年版,第314頁。)實(shí)際上是過度拔高了,其實(shí)它不過是康有為為預(yù)先設(shè)計(jì)并企圖在參與變法過程中一手操控的新政決策機(jī)構(gòu)而已,目的是將守舊之官排除在外,而使變法“上下之指歸以定”,“庶天下之耳目一新”(注:《國聞報(bào)》,光緒二十四年五月二十九日。)。

3、變革官吏任用制度。

清仿明制,采用八股取士方法銓選官吏。

康有為認(rèn)為在一統(tǒng)閉關(guān)之世,以八股官吏愚民尚可,但在“萬國交通,以文學(xué)政藝相競(jìng),少不若人,敗亡隨之”的今天,要推行行政體制改革,并使改革后的行政體制得以有效運(yùn)行,那就必須考選專門的任官之才來取代他們。途經(jīng)有三:其一,變通科舉制度,廢除八股試帖,改試策論,俾使舉國數(shù)百萬人士,內(nèi)講中國文學(xué),以研經(jīng)義、國聞、掌故、名物,為有用之才;外求各國科學(xué),以研工藝、物理、政教、法律,為通方之學(xué),達(dá)到“救空疏之宿弊,專有用之學(xué)問”的目的

(注:康有為:《請(qǐng)廢八股試帖楷法試士改用策論折》,載《戊戌變法》(二),第211頁。)。其二,破除常規(guī),改變論資排輩的官吏選拔制度。康有為批評(píng)論年資升遷的用官制度,不符合儒家“尊賢任能”的原則,指出“循資格者,可以得庸謹(jǐn),不可以得異才;用耆老者,可以得守常,不可以得應(yīng)變”(注:康有為:《上清帝第三書》,載《戊戌變法》(二),第172頁。)。因此,只有“破除常格,不次擢用”,才可能有出濟(jì)艱難的豪杰出現(xiàn),去替換那些畏言興革、以安靜為良圖的循常守舊官員,為政府的強(qiáng)國富民大業(yè)服務(wù)。其三,設(shè)立新式學(xué)校,培養(yǎng)人才。廢除八股取士后,康有為提倡模仿歐美的教育制度,設(shè)立新式學(xué)校,推行學(xué)校教育選才制度。具體做法是鄉(xiāng)立小學(xué),縣立中學(xué),省設(shè)專門高等大學(xué),京師應(yīng)盡早成立大學(xué)堂,以“建首善而觀萬國”。為了盡快興學(xué),可將各直省現(xiàn)有之書院、社學(xué)、學(xué)塾改為兼習(xí)中西之學(xué)校,省會(huì)大書院為高等學(xué),府州縣之書院為中等學(xué),義學(xué)、社學(xué)為小學(xué),鄉(xiāng)邑淫祠為學(xué)堂(注:康有為:《請(qǐng)飭各省改書院淫祠為學(xué)堂折》,載《戊戌變法》(二),第220頁。)。至于教學(xué)內(nèi)容則以西方自然科學(xué)和社會(huì)科學(xué)為主。這樣,為時(shí)不多,就能夠培養(yǎng)出一批訓(xùn)練有素的人才,更新官僚隊(duì)伍,提高行政效率,保證清政府行政體制的有效高速運(yùn)轉(zhuǎn)。

4、改革地方行政體制。

清朝的行政體制中,不僅中央行政存在一系列問題,地方行政也同樣弊病叢生,老朽失效。1895年,在《上清帝帝二書》中,康有為嚴(yán)厲指出地方行政的缺陷所在:“知縣選之既不擇人望,任之兼責(zé)以六曹,下則巡檢典吏一二人,皆出雜流,豈任民牧?上則藩臬道府,徒增冗員,何關(guān)吏治?”那么如何改變這一狀況呢?康有為認(rèn)為應(yīng)該重新劃分行政區(qū)域,實(shí)行道、縣兩級(jí)制,將原來單位面積很大的省縮小到道的規(guī)模,然后仿照漢代太守領(lǐng)令長(zhǎng)之制和唐代節(jié)度使兼觀察的方法,每道設(shè)巡撫,由四五品京堂及藩臬中有才望者充任,并在其下增設(shè)參議、參軍、支判三職由先前道府的同知、通判改授;知縣官四品,從給御編檢郎員及原來道府官員中選拔,下分設(shè)置公、決、賊、金諸曹,以州縣進(jìn)士分補(bǔ)其缺,其余諸吏,聽任諸生考充;最基層的鄉(xiāng)官,均由百姓自行推舉(注:康有為:《上清帝第二書》,載《戊戌變法》(二),第150—151頁。)。這樣,上下有序,各有專任,就可以有效地行政、治理。

1898年,在《上清帝第六書》中,康有為針對(duì)地方行政體制依然如故的狀況,認(rèn)為若中央設(shè)立制度局和十二個(gè)專局施行新政,那么地方也要設(shè)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)配套,因?yàn)椤案髦笔》栏?皆為冗員。州縣守令,選舉既輕,習(xí)氣極壞,與民無關(guān)”,所以他們是不可能講求新政而舉行之。地方上推行新政的機(jī)構(gòu)分為兩級(jí):每道設(shè)一新政局,照主考學(xué)政及洋差體例,不拘官階,隨帶京銜,準(zhǔn)其專折奏事。其下每縣則各設(shè)民政局,會(huì)同地方紳士,公議新政,以厘金與之(注:黃彰健編:《康有為戊戌真奏議》,第1頁。)。由此可見,康有為關(guān)于地方行政體制的改革思路是一以貫之的,即減少中間層次,實(shí)行道、縣兩級(jí)制;而原有地方行政機(jī)構(gòu)難以承擔(dān)辦理新政重任,那么也與其上的中央一樣,應(yīng)該排除在外。雖然康有為這一地方行政體制改革設(shè)想沒有像設(shè)制度局那樣引來流言蜚語,但總理衙門在遵旨妥議后,上奏指出“道府有表率之責(zé),牧令為親民之官,大小相維,各專責(zé)成,不得謂屬冗員”;康有為的主張盡管“別開生面”,但“全紊定章,亦未必有實(shí)效,應(yīng)請(qǐng)毋庸置議”(注:《戊戌變法檔案史料》,第8頁。)。

二、 除舊布新:光緒帝的行政改革實(shí)踐

甲午慘敗之后,雖然維新人士憤于國恥強(qiáng)烈要求變法改制,但清廷上下在短暫的震驚悲憤后,文恬武嬉,雨過忘雷,直到光緒二十三年(1897)底德國派兵侵占膠州灣,英法俄等國掀起強(qiáng)占租界、劃分勢(shì)力范圍的狂潮后,才意識(shí)到亡國的危機(jī)?！拔一噬虾杖话l(fā)憤,排群議,冒疑難,以實(shí)行變法自強(qiáng)之策,實(shí)自失膠州、旅順、大連灣、威海衛(wèi)以后始也?！?注:梁?jiǎn)⒊?《戊戌政變記》,載《戊戌變法》(一),第249頁。)于是,自光緒帝于戊戌年四月二十三日(1898年6月11日)頒布明定國是詔書起,“變法之事,遂如春雷之啟蜇”(注:羅振玉:《貞松老人遺稿》,載《戊戌變法》(四),第249頁。),正式拉開了大幕。時(shí)康有為等維新人士指出變法先后有序,應(yīng)先從變革現(xiàn)行的行政體制著手。光緒帝深以為然,乃參照康有為提出的方案,屢頒詔書,積極地開展行政體制改革活動(dòng)。

1、增設(shè)推行新政機(jī)構(gòu)。

光緒帝在國是詔書中指出“京師大學(xué)堂為各行省之倡,尤應(yīng)首先舉辦”。于是京師大學(xué)堂成為戊戌維新時(shí)期最先成立的新式行政機(jī)構(gòu),五月十五日(7月3日),光緒帝批準(zhǔn)大學(xué)堂章程,派孫家鼐管理大學(xué)堂事務(wù),并宣布原設(shè)官書局和新設(shè)譯書局歸大學(xué)堂管理。六月十五日(8月2日),于京師設(shè)礦務(wù)鐵路總局,派王文韶、張蔭桓專理其事,所有各省開礦、筑路一切公司事宜,俱歸統(tǒng)轄,以專責(zé)成。七月初五日(8月21日),于京師設(shè)立農(nóng)工商總局,派直隸霸昌道端方及候補(bǔ)道徐建寅、吳懋鼎為督理。上述中央機(jī)構(gòu)設(shè)立后,光緒帝也下令地方設(shè)立相應(yīng)的分支機(jī)構(gòu),以便于新政的推行。如他多次下令各省整頓商務(wù),在省會(huì)籌辦商務(wù)局,特別在沿江、沿海商賈輻輳之區(qū),應(yīng)先行試辦;還要求各省設(shè)農(nóng)工商分局,“其各省府州縣,皆立農(nóng)務(wù)學(xué)堂,廣開農(nóng)會(huì),刊農(nóng)報(bào),購農(nóng)器,由紳富之有田業(yè)者試辦,以為之率”(注:《上諭一四一條》,載《戊戌變法》(二),第57頁。)。雖然大部分省份對(duì)新政的推行不是很積極,但在光緒帝的命令下,還是設(shè)立了一些與新政相關(guān)的機(jī)構(gòu),如學(xué)堂、學(xué)會(huì)、農(nóng)工商局、礦務(wù)局等,尤以學(xué)堂為多(注:胡思敬在《戊戌履霜錄》(載《戊戌變法》(一))中列有各省新政表,對(duì)各省設(shè)立機(jī)構(gòu)及辦理新政的情況作了較為詳細(xì)的統(tǒng)計(jì),可參見。),這些應(yīng)該說都有利于各省新政事業(yè)的開展,特別能對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、經(jīng)濟(jì)、文化的發(fā)展起到一定的促進(jìn)、推動(dòng)作用。

2、裁汰閑衙冗員。

七月十四日(8月30日),光緒帝下諭裁并閑散衙門,汰除冗員。他指出,國家設(shè)官分職,各有專司,但長(zhǎng)期以來,京外大小各官,舊制相沿,不無冗濫,許多機(jī)構(gòu)有的久成閑曹,無事可干;有的公務(wù)甚簡(jiǎn),半屬有名無實(shí)。“現(xiàn)當(dāng)開創(chuàng)百度,事務(wù)繁多,度支歲入有常,豈能徒供無用之冗費(fèi),致礙當(dāng)務(wù)之急需?！?⑦

朱壽朋:《光緒朝東華錄》(四),中華書局1984年版,第4170、4182頁。)因此,那些可有可無的冗余行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該加以裁并。在中央,詹事府、通政司、光祿寺、鴻臚寺、太仆寺、大理寺等閑散衙門的一切事宜,并歸內(nèi)閣六部分辦。具體說來,詹事府掌文學(xué)侍從或經(jīng)史文章之事,歸并翰林院;通政司掌收納各省題本,歸并內(nèi)閣;光祿寺掌朝會(huì)燕饗,鴻臚寺掌贊導(dǎo)之禮,歸并禮部;太仆寺掌牧馬事務(wù)歸并兵部;大理寺掌平天下之刑名,歸并刑部⑦。地方上,裁撤督撫同城的湖北、廣東、云南3省巡撫,其所管事務(wù)分別由湖廣、云貴、兩廣總督兼管;裁撤東河總督,應(yīng)辦事宜歸山東巡撫兼辦;裁撤各省不辦運(yùn)務(wù)之糧道,向無鹽場(chǎng)僅管疏銷之鹽道,該歸藩司、巡守道兼理。此外,各省同通佐貳等官,有但兼水利鹽、捕并無地方之責(zé)者,均查明裁汰;所設(shè)立辦公局、所中的冗員及候補(bǔ)、分發(fā)、捐納、勞績(jī)等項(xiàng)人員,也一律裁撤盡凈。七月二十五日(9月10日),光緒帝更進(jìn)一步要求非閑散衙門也要精簡(jiǎn)人員,命大學(xué)士、六部尚書侍郎、各省督撫將中央和地方“各衙門閑冗員缺,何者應(yīng)裁,何者應(yīng)并,速即切實(shí)籌議”,“將籌辦情形具奏”

《上諭二〇三條》,載《戊戌變法》(二),第81頁。)?？梢?光緒帝裁汰冗員及閑衙的決心很大,也很急迫。

3、施行新人事制度。

光緒帝在裁并閑散衙門、增設(shè)行政機(jī)構(gòu)的同時(shí),也大力施行順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的新的人事管理制度,給清王朝的行政體制注入了新鮮血液,帶來了濃郁的時(shí)代氣息。首先,變通科舉制度,改革官員的選拔錄用標(biāo)準(zhǔn),廢棄廣大士子賴以走上仕途的八股取士這塊敲門磚?！盎噬箱J意維新,力排群意,以為非得人才不足以圖富強(qiáng),而非改科目不足以得人才,遂于初五日(指6月23日)特渙綸音,明告天下”(注:《國聞報(bào)》,光緒二十四年五月初九日。):自下科為始,鄉(xiāng)會(huì)試及生童歲科各試,向用四書文者,一律改試策論,并開經(jīng)濟(jì)特科,以后一切考試,均毋庸用五言八韻詩。不久,光緒帝公布科舉章程,規(guī)定鄉(xiāng)會(huì)試仍為三場(chǎng),一試歷史政治,二試時(shí)務(wù),三試四書五經(jīng),歲科亦以此例推之。諭令嗣后一切考試,均以講求實(shí)學(xué)實(shí)教為主,不得憑楷法之優(yōu)劣為高下;舉人一經(jīng)殿試,即可量為授職,停止朝考。上述科考制度的變革,為選拔錄用近代新型官吏創(chuàng)造前提、奠定基礎(chǔ)。其次,開辦學(xué)校,擴(kuò)大新型官員來源,提高舊式官員素質(zhì)?！翱婆e一變,則守舊之命脈已斷”(注:梁?jiǎn)⒊?《致汪康年夏曾佑等書》,載《戊戌變法》(二),第543頁。),需要廣開學(xué)校,教以科學(xué)培養(yǎng)各種人才。光緒帝允準(zhǔn)成立京師大學(xué)堂后,又命全國各地設(shè)立兼學(xué)中學(xué)、西學(xué)之學(xué)校,并開辦礦務(wù)、鐵路、農(nóng)學(xué)等新式專門學(xué)堂,與大學(xué)堂相輔而行,用副培養(yǎng)人才之至意,“于時(shí)各直省蒸蒸爭(zhēng)言開學(xué)矣”(注:康有為:《康南海自編年譜》,中華書局1990年版,第47頁。)。其中,京師大學(xué)堂不僅培養(yǎng)各種專門技術(shù)人才,而且還培養(yǎng)官僚隊(duì)伍。大學(xué)堂畢業(yè)生按進(jìn)士授職,“學(xué)政治者,歸吏部;學(xué)商務(wù)、礦務(wù)者,歸戶部;學(xué)法律者,歸工部及各制造局;學(xué)語言文字公法者,歸總理衙門及使館參隨”(注:朱壽朋:《光緒朝東華錄》(四),第4156頁。)。他們一經(jīng)分配到對(duì)口衙門后,便終身遷轉(zhuǎn)不出原衙門,“俾所學(xué)與所用相符,冀收實(shí)效”。另外,鑒于在職行政官吏多系八股出身,京師大學(xué)堂還設(shè)立仕學(xué)院,專門培訓(xùn)這些“進(jìn)士、舉人出身之京官”學(xué)習(xí)西學(xué),期望他們經(jīng)濟(jì)博通,各就所長(zhǎng),成為擁有西學(xué)知識(shí)的新型官吏。再次,改革舊的用人機(jī)制,破格用人,唯才是用。四月二十八日(6月16日),光緒帝打破清朝非四品以上官員不得召見的祖訓(xùn),召見工部主事康有為,垂問天下大計(jì),并任命康有為為總理衙門章京上行走,“隨時(shí)自具條陳,專折奏事”(注:梁?jiǎn)⒊?《戊戌政變紀(jì)事本末》,載《戊戌變法》(一)第315頁。)。五月十五日(7月3日),賞舉人梁?jiǎn)⒊枫?全面負(fù)責(zé)譯書局事務(wù)。七月二十日(9月5日),擢內(nèi)閣候補(bǔ)侍讀楊銳、刑部候補(bǔ)主事劉光弟、內(nèi)閣中書林旭、江蘇候補(bǔ)知府譚嗣同,以四品卿銜,在軍機(jī)章京上行走,參預(yù)新政事宜。此外,王照不畏強(qiáng)暴,以禮部主事擢四品卿;黃遵憲官湖南有聲,晉升三品卿,出使日本;徐致靖保人才得力,超授禮部侍郎;等等。確實(shí),光緒帝摒棄論資排輩傳統(tǒng),采取重用異才的做法,“令士氣聳動(dòng),人人有柄用之望”,無疑能夠提高官員積極性,是打破舊的人事制度、貫徹新的用人原則的一個(gè)有力體現(xiàn)。除上述外,光緒帝在施行新人事制度方面,還有一些舉措,如命出使大臣選擇僑民中之著名可用者征送回國,以備任使;諭令各督撫不得濫保州、縣等官;等等。凡此種種,都切中了原有人事管理制度的要害,對(duì)于戊戌時(shí)期的行政改革均起了積極的推動(dòng)作用。

4、命令修改則例。

則例是清朝行政法典——《大清會(huì)典》的新例補(bǔ)充匯集,是有清行政法律的重要組成部分,帶有法規(guī)性質(zhì),因而成為各部院辦事的準(zhǔn)例?！扒逡岳翁煜?一歲匯所治事為四季條例,采條例而為各部署則例。”(注:鄧之誠:《中華兩千年史》卷五下冊(cè),中華書局1958年版,第531頁。)各部院則例始訂于康熙中期,經(jīng)過歷朝的不斷纂修,到光緒年間,已不下百余種。由于“閱時(shí)既久,各衙門例案太繁,堂司各官不能盡記,吏胥因緣為奸,舞文弄法,無所不至,尤多牽混附會(huì),侍例案為藏身之固”

朱壽朋:《光緒朝東華錄》(四),第4148頁。),嚴(yán)重危及政府行政體制的運(yùn)行。因此,六月十一日(7月29日),光緒帝命各部院刪去舊例,另定簡(jiǎn)明則例,一切舊例,不得再行牽涉。并于七月初八日(8月24日)復(fù)命各衙門將辦理刪訂則例情況,先行具奏。根據(jù)吏部、戶部的奏復(fù),光緒帝指出吏部銓選、處分二項(xiàng),頭緒紛紜;戶部收支款項(xiàng),名目繁多,一切章程,難免歧異。要求各衙門應(yīng)當(dāng)悉心刪定,務(wù)極簡(jiǎn)明,同時(shí)諭令將核定例章分門別類,列為一表,“俾樂者一目了然,吏胥無從舞文弄法”(注:朱壽朋:《光緒朝東華錄》(四),第4173頁。)。刪訂則例,不僅使吏胥無從上下其手,舞文弄法,而且能夠提高行政效率,完善行政體制,有利于政府加強(qiáng)行政管理。

5、鼓勵(lì)上書言事。

清代,君臣遠(yuǎn)隔,“天澤極嚴(yán)”,除中央六部堂官和地方督撫百數(shù)十人外,其余官員皆不許向皇帝直接上奏,造成了“庶僚士民既不上書,堂官、察院亦不肯代遞”的層層塞隔、壅閉成風(fēng)局面,使得敵患民隱,無由達(dá)于上聽;良言嘉謨,亦無由入告于后。鑒于此,光緒帝廣開言路,令大小臣工各抒讜論,以備采擇,又諭令各官民一律得應(yīng)詔言事,凡遇有士民上書言事,督察院毋庸折閱,亦不得稽壓,應(yīng)該隨到隨呈,不必拘定值日期限。并且對(duì)于隨手寫折,不諳奏折格式,“或奏或呈或上書,或跪或不跪,或上款或下款”以及“言及皇上,亦不抬頭”等上書犯忌、雜沓可笑的現(xiàn)象一概不予追究(注:《上諭一六八條》梁?jiǎn)⒊凑Z,載《戊戌變法》(二),第69頁。)。應(yīng)該說通過這種簡(jiǎn)化行政手續(xù)的方式來傾聽民意、了解民情是光緒帝的一個(gè)創(chuàng)新之舉,的確是中國傳統(tǒng)社會(huì)所未曾有過的。光緒帝不僅鼓勵(lì)群僚士民上書,而且準(zhǔn)許民間辦報(bào)館、開學(xué)會(huì),使庶民百姓獲得了一定的言論、結(jié)社、集會(huì)自由,多少改變了以往一般臣民無權(quán)過問政治的格局,對(duì)拓寬民意表達(dá)渠道、擴(kuò)大政治參與無疑大有裨益。

公共行政學(xué)研究表明,行政改革“是有意識(shí)地改變行政組織的結(jié)構(gòu)、功能和行政人員的行為方式,增強(qiáng)行政效能,以適應(yīng)環(huán)境變化和要求的活動(dòng)”(注:任曉:《中國行政改革》,浙江人民出版社1998年版,第16頁。)。戊戌時(shí)期的行政改革大體上做到了這些,具有就中學(xué)西、除舊布新的特點(diǎn),無論在行政系統(tǒng)的功能再設(shè)計(jì),還是結(jié)構(gòu)再設(shè)計(jì)等方面都有相當(dāng)?shù)耐黄坪蛣?chuàng)新,可以說是一場(chǎng)實(shí)實(shí)在在的現(xiàn)代意義上的行政改革。

三、變政難局:啟示和教訓(xùn)

戊戌時(shí)期的行政改革超越了洋務(wù)時(shí)期的行政改革(注:詳見李志茗《論詳務(wù)時(shí)期的行政機(jī)構(gòu)變革》,《社會(huì)科學(xué)》2000年第8期。),取得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展,不僅在精簡(jiǎn)國家機(jī)構(gòu)、變革人事制度、修訂行政法規(guī)等除舊方面有切實(shí)可行的改革舉措;而且在新式行政機(jī)構(gòu)設(shè)置、簡(jiǎn)化行政手續(xù)等布新方面也有別開生面的具體辦法,應(yīng)該說是一場(chǎng)既有形式、又有內(nèi)容的可圈可點(diǎn)的改革?？墒?這樣的改革僅進(jìn)行了3個(gè)月,尚未完全展開,便宣告失敗,原有的行政體制又恢復(fù)起來,改革成果幾乎蕩然無存。為什么會(huì)出現(xiàn)這種悲劇性的結(jié)局呢?透視這次改革的方方面面及諸種表象,則不難發(fā)現(xiàn)其中存在著許多應(yīng)該深思的問題和值得借鑒的教訓(xùn)。

首先,行政改革是社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的現(xiàn)實(shí)要求,必須在一定的社會(huì)歷史條件下進(jìn)行。戊戌時(shí)期的行政改革是在嚴(yán)峻的民族危機(jī)刺激下作為變法自強(qiáng)的先導(dǎo)而進(jìn)行的,這種外力催逼的結(jié)果導(dǎo)致變革急迫、超前,而其實(shí)當(dāng)時(shí)各方面的條件尚不成熟。就經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)而論,準(zhǔn)備力量還不充分。因?yàn)樾姓w制屬于上層建筑范疇,必須隨著經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的變革而變革,一旦經(jīng)濟(jì)體制甚至經(jīng)濟(jì)政策發(fā)生變化,行政體制就必須作出相應(yīng)的調(diào)整來適應(yīng)。但清朝的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是小農(nóng)經(jīng)濟(jì),雖然鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)之后在西方列強(qiáng)的沖擊下,開始出現(xiàn)資本主義因素,可是力量微弱,根本無法撼動(dòng)既有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),并且清廷對(duì)資本主義創(chuàng)造財(cái)富的能力毫無認(rèn)識(shí),表現(xiàn)在甲午戰(zhàn)后還以為自強(qiáng)之道是“練兵籌餉兩大端”,要求群臣“實(shí)力研求,亟籌興革”(注:沈桐生輯:《光緒政要》第21卷,江蘇廣陵古籍刻印社1991年影印本,第1100頁。)。后來在大臣振興工商、發(fā)展實(shí)業(yè)的大力呼吁下,才采取了一些發(fā)展工商業(yè)的措施,但顯然對(duì)促進(jìn)中國資本主義發(fā)展的作用有限,所以不是推動(dòng)戊戌時(shí)期行政改革的主要?jiǎng)恿ΑＵ驗(yàn)榇?改革的措施不僅不能滿足工商業(yè)者的要求,而且也不能為發(fā)展工商業(yè)保駕護(hù)航,從而削弱了改革自身的存在基礎(chǔ)。就社會(huì)環(huán)境而言,時(shí)機(jī)也尚未成熟。除了維新人士以外,絕大多數(shù)的官僚士大夫?qū)Ω母锱d趣不大,或根本不愿改革,甚至他們的思想觀念依然陳舊落后,較之30年前的早期維新人物還很有些差距。1898年8月1日(陰歷六月二十四日),光緒帝曾對(duì)官僚士大夫進(jìn)行一次“思想測(cè)試”,諭令中央和地方的各級(jí)官員簽注《校邠廬抗議》,藉此了解他們的思想狀態(tài)及政治識(shí)見,結(jié)果表明“清朝中央政府多數(shù)的大小官僚思想極其腐敗和落后”,“甚至連馮桂芬的水平也沒有達(dá)到”

(注:李侃、龔書鐸:《戊戌維新時(shí)期對(duì)校邠廬抗議的一次評(píng)論》,《文物》1978年第7期,第58頁。)。因此,推廣就中學(xué)西的行政體制改革,難度極大

(注:蘇繼祖《戊戌朝變紀(jì)聞》言光緒帝“每以維新宗旨商詢于樞臣,輒以祖宗成法不可改,夷法不足效,屢言而駁之。上憤極,往往痛苦而罷”(參見《戊戌變法》(一),第330頁),也可以證明這一點(diǎn)。)。再就政治條件來看,政治領(lǐng)導(dǎo)人的支持是決定行政改革能否成功的關(guān)鍵。但戊戌年間,清朝有兩個(gè)政治領(lǐng)導(dǎo)人——光緒帝和慈禧太后。光緒帝已經(jīng)親政9年,但“懾于積威,見太后輒戰(zhàn)栗,雖親政不敢自主”

(注:金梁:《四朝佚聞》,載《戊戌變法》(四),第221頁。),真正掌握大權(quán)的還是慈禧太后。慈禧太后不反對(duì)光緒搞改革,可是也不希望光緒改革取得成功。她不僅沒有指導(dǎo)光緒,而且也不與光緒溝通交流。她對(duì)光緒改革的扭曲心態(tài)正如其私下對(duì)親信所言:“由他去辦,俟辦不出模樣再說?！睉?yīng)該說,慈禧太后這種袖手旁觀的態(tài)度,對(duì)改革的推行是十分不利的,所以當(dāng)時(shí)就有人一針見血地指出“后帝不睦,變法非其時(shí)也”(注:蘇繼祖:《清廷戊戌朝變記》,載《戊戌變法》(一),第331頁;費(fèi)行簡(jiǎn):《慈禧傳信錄》,載《戊戌變法》(一),第464頁。)。可見,無論是從經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)環(huán)境,還是政治條件來說,改革的時(shí)機(jī)都不成熟,這種先天不足制約了改革的深入進(jìn)行,其失敗有情可原。

其次,行政改革過程中會(huì)面臨各種阻力和困難,因此改革者應(yīng)該有尊嚴(yán),有權(quán)威,為人擁戴,具備非凡的組織協(xié)調(diào)和掌控全局的能力,但是戊戌時(shí)期的改革者則不具備這樣的個(gè)人素質(zhì)。就光緒而言,他是個(gè)有思想、有抱負(fù)的青年皇帝,面對(duì)“甲午以后,強(qiáng)鄰環(huán)逼,國勢(shì)日危,岌岌乎不能自?！钡木硾r⑦ 蘇繼祖:《清廷戊戌朝變記》,載《戊戌變法》(一),第329、332頁。),很想有所作為,以湔國恥。然而,一方面,他權(quán)力有限,“雖有親裁大政之名,而無其實(shí),一切用人行政,皆仍出西后之手”(注:梁?jiǎn)⒊?《戊戌政變記》,載《戊戌變法》(一),第256頁。);另一方面他任性沖動(dòng),意氣用事,缺乏政治家應(yīng)有的冷靜和沉著,也難以承擔(dān)改革重任。戊戌時(shí)期,慈禧曾召見大臣,對(duì)他們說:“皇上近日任性亂為,要緊處汝等當(dāng)阻之?！边@些大臣回答說:“皇上天性,無人敢攔?！雹哒?yàn)檫@樣,光緒后來的一些改革措施和自主決斷激化了新舊矛盾,加快了政變的到來。再就改革方案的主要設(shè)計(jì)者康有為來說,也不具備改革領(lǐng)導(dǎo)者的人品、素質(zhì)和能力。他自號(hào)“長(zhǎng)素”,意思是要超過孔子,因此人們“爭(zhēng)呼圣人揶揄之”

胡思敬:《戊戌履霜錄》,載《戊戌變法》(一),第372頁。);撰著《新學(xué)偽經(jīng)考》和《孔子改制考》等,被人疏劾非圣無法,世所不容;不斷上書言事,鋒芒畢露,京師之人都以他為病狂,與他誓不兩立,總之,在協(xié)助光緒帝改革之前,康有為就已經(jīng)謗滿天下,飽受非議。更何況他沒有任何行政經(jīng)驗(yàn),為人又專橫霸道。他的弟子梁?jiǎn)⒊f他是“最富于自信力之人也。其所執(zhí)主義,無論何人,不能搖動(dòng)之。于學(xué)術(shù)亦然,于治事亦然,不肯遷就主義以徇事物,而每熔其事物以佐其主義,常有六經(jīng)皆我注腳、群山皆其仆從之概”(注:《梁?jiǎn)⒊返谝粌?cè),北京出版社1999年版,第497頁。)。由這樣一個(gè)既缺乏感召力、也沒有凝聚力、同時(shí)又很自我的書生主持戊戌時(shí)期的行政改革,自然很難被廷臣們接受,所以“自四月二十三日以后,凡遇新政詔下,樞臣俱模棱不奉,或言看不懂,或言未辦過”,想方設(shè)法加以抵制,不奉維新之令。這樣,戊戌時(shí)期的行政改革方案缺少大臣們的支持和執(zhí)行,也只能流于形式,成為空文。

第三,行政改革就其本質(zhì)而言是調(diào)整利益,勢(shì)必激化矛盾,因此必須做好預(yù)案,先改什么、后改什么、如何統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等都要全盤規(guī)劃、整體設(shè)計(jì),做出合理的部署。顯然,戊戌時(shí)期的行政改革沒有做到這一點(diǎn)。其最突出的表現(xiàn)就是改革方案的推出毫無章法,也沒有規(guī)劃,帶有很大的隨意性。據(jù)中國史學(xué)會(huì)主編的《戊戌變法》第二冊(cè)輯錄,戊戌時(shí)期的上諭共有205條(從第45條到第249條),其中既有日常政務(wù)處理的諭令,又有對(duì)于各種上疏的批復(fù)、指示等,而事關(guān)改革的詔書,也混跡其間,與前兩者很難區(qū)分開來。從這些按時(shí)間順序排列的上諭來看,改革的措施是今天一條,明天另外一條,毫無關(guān)聯(lián),更談不上連續(xù)性;有些改革很受關(guān)注,諭令自始至終都有,比如設(shè)學(xué)堂,有些只有一條就沒有了下文,比如改革法律、設(shè)立郵政局等;而不少改革舉措的出臺(tái)很突然,有些甚至就是直接采用某個(gè)官員的奏折,如最具亮點(diǎn)的裁汰閑衙冗員方案就是取自岑春煊的奏折。結(jié)果猶如引發(fā)了一場(chǎng)政治地震。據(jù)陳夔龍《夢(mèng)蕉亭雜記》記載:

“京師閑散衙門被裁者,不下十余處,連帶關(guān)系因之失業(yè)者將及萬人,朝野震駭,頗有民不聊生之戚。太仆寺……自奉旨后,群焉如鳥獸散,闃其無人,匪特印信文件,一無所有,即廳事戶牖均已折毀無存?！?注:陳夔龍:《夢(mèng)蕉亭雜記》卷2,上海古籍書店1983年版,第15-16頁。)

為什么會(huì)這樣呢?是因?yàn)檫@項(xiàng)改革決策事出突然,又沒有配套措施安排被裁人員,所以奉旨后,“堂司等官一哄而散”,甩手不管,導(dǎo)致了極大的混亂。而這些人“失其所恃,人心皇皇,更有與維新諸臣不兩立之勢(shì)”(注:梁?jiǎn)⒊?《戊戌政變記》,載《戊戌變法》(一),第272頁。)。除此之外,還有其他一些利益集團(tuán)因既得利益受到損害,也走到改革的對(duì)立面,如廢棄八股文,使數(shù)百萬之老舉人老秀才盡失其登進(jìn)之路;將天下淫祠悉改為學(xué)堂,僧人咸懷咨怨。凡此種種,都使社會(huì)動(dòng)蕩,人心惶惶,于是“上自王公,下及士庶”的各個(gè)利益集團(tuán)糾集在一起,群聚謗議,“眾口嘩然,謠言四起”⑤ 蘇繼祖:《清廷戊戌朝變記》,載《戊戌變法》(一),第335、337頁。),以致于忌者、謗者盈衢塞巷,改革頓時(shí)千夫所指,為各種流言蜚語所籠罩,其悲劇性結(jié)局自不難預(yù)見。

第四,行政改革是一種政治過程,需要講究技巧,采取必要的手段和策略,以確保其順利實(shí)施,但戊戌時(shí)期參與改革的維新黨人不僅并未注意及此,反而肆意談?wù)摳母?甚至夸大其辭,制造政治恐慌,使改革一開始就處在不良的社會(huì)氛圍中。據(jù)記載,裁汰閑衙的“詔書既下,主持新政者,先提議六部,或云:‘有尚書則侍郎為冗,有郎中則員外為冗,凡額外主事員外郎中,無兼差而食俸尚淺者,皆可回籍候資。……又提議翰林院,或曰:‘定編檢額四十,新授職者皆罷,或曰:‘改議院”(注:胡思敬:《戊戌履霜錄》,載《戊戌變法》(一),第368頁。)。其實(shí),詔書中要求裁撤的閑衙是詹事府、通政司、光祿寺、太仆寺、大理寺等,根本與六部、翰林院無關(guān),但主持新政者無中生有,散布謠言,使很多本來不在改革之列的官僚們也“一夕數(shù)驚,皆惴惴不自?！?這無疑加劇了官場(chǎng)的緊張氣氛,使改革的環(huán)境趨于惡化。而新黨中的少年則推波助瀾,把改革引進(jìn)死胡同。他們“到處議論某官可裁,某人宜去,現(xiàn)已如何奏請(qǐng)皇上飭辦,而皇上發(fā)下何旨,肆意矜張,為守舊中有心相仇者聽去遍傳也”,因此有人就此評(píng)論說:“辦大事者,慎言語,慎用人,幾事不密則害成,于人乎何尤?”⑤言下之意,維新黨人根本就不是辦大事的人。的確,他們本是草茅布衣,毫無政治經(jīng)驗(yàn),可一被光緒帝進(jìn)用,便對(duì)最敏感、最復(fù)雜的行政體制開刀,對(duì)他們來說,實(shí)在是生命中不能承受之重,因而他們不僅為他們的不謹(jǐn)慎和輕狂付出了血的代價(jià),而且最終葬送了改革。

20世紀(jì)末以來,行政改革已成為一個(gè)世界性的現(xiàn)象,是各國政府為適應(yīng)國內(nèi)外形勢(shì)變化而采取的一項(xiàng)有目的、有意識(shí)的自我創(chuàng)新舉措。然而,戊戌時(shí)期的行政改革則不是純粹的清政府的自發(fā)行為,而是由朝野中少數(shù)無實(shí)權(quán)人士發(fā)起、促成的,所以引發(fā)了政治認(rèn)同危機(jī),陷入了有一倡而無群和的困境。改革雖然沒有成功,但從康有為的論政到光緒帝的變政都是針對(duì)清朝行政體制的弊端而展開的,順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展和社會(huì)變化的要求。改革不同于以往中國歷史上圍繞王權(quán)和集權(quán)為目的的任何一次行政體制改革,不僅為隨即而來的清末新政時(shí)期的行政改革提供了藍(lán)本,而且更重要的是給后來者提供了一些啟示和教訓(xùn),即行政改革既需要英明的設(shè)計(jì)者,也需要強(qiáng)大的推動(dòng)者,但最需要的是全社會(huì)的認(rèn)同;改革必須審時(shí)度勢(shì),全盤考慮,采取合適的策略,并細(xì)致、穩(wěn)妥地付諸實(shí)施。

(責(zé)任編輯:陳煒祺)