我國保稅港區(qū)發(fā)展及其功能創(chuàng)新和整合研究

卞　彬

摘要：保稅港區(qū)是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在國家對外開放的口岸港區(qū)和與之相連的特定區(qū)域內(nèi)，具有口岸、物流、加工等功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。探索保稅港區(qū)這一特殊監(jiān)管區(qū)域的功能和效應(yīng)，及其在分析我國設(shè)5立發(fā)展背景的基礎(chǔ)上，分析我國保稅港區(qū)與國外自由港的功能比較，明確保稅港區(qū)是我國具有多重戰(zhàn)略意義的制度創(chuàng)新，要以國際性、前瞻性與全局性的創(chuàng)新理念，提出發(fā)展建設(shè)中國保稅港區(qū)的政策建議，以充分挖掘和整合保稅港區(qū)的功能潛力。

關(guān)鍵詞：保稅區(qū)；功能創(chuàng)新；政策整合

中圖分類號：F127.9文獻(xiàn)標(biāo)識號：A文章編號：1007-5194(2009)02-0097-05

保稅港區(qū)是我國在對外開放新進(jìn)程中的一種海關(guān)特殊監(jiān)管模式，是自由港的雛形。胡錦濤總書記在十七大報告中首次提出“實施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，加強(qiáng)雙邊多邊經(jīng)貿(mào)合作?！蹦壳?，保稅港區(qū)作為新型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，它的地域特殊性、稅收優(yōu)越性、監(jiān)管獨立性等，在許多方面還并不為廣大的出口企業(yè)所了解和熟知。理清思路、落實保稅港區(qū)的功能定位；拓展保稅港區(qū)功能領(lǐng)域，找準(zhǔn)切入點，真正實現(xiàn)港區(qū)聯(lián)動和“功能的整合和政策的疊加”是亟須研究的新課題和重大戰(zhàn)略問題。

一、保稅港區(qū)基本功能的探析

保稅港區(qū)“港(口)區(qū)(保稅區(qū))合一”的區(qū)域特征是對傳統(tǒng)港口和保稅區(qū)分離運作管理的一大突破。保稅港區(qū)作為一種新型監(jiān)管模式，既不同于“港”也不同于“區(qū)”，而是兼有“港”和“區(qū)”的雙重特性。

(一)口岸的功能

從保稅區(qū)到保稅港區(qū)：一字之差“差”在哪里?與保稅區(qū)相比，保稅港區(qū)的內(nèi)涵更為豐富，功能更為齊全。從字面上很容易看出，設(shè)立的保稅港區(qū)，一般都是依港而建，保稅港區(qū)比保稅區(qū)多了碼頭和港口的功能?？诎豆δ鼙憩F(xiàn)在：一是港口作業(yè)功能：即存儲通過港口進(jìn)出境的貨物以及其他未辦結(jié)海關(guān)手續(xù)的貨物，開展貨物裝卸、拖運等基本的港口作業(yè)功能，貨物在港區(qū)內(nèi)的停留不設(shè)時間限制。二是國際中轉(zhuǎn)功能：即進(jìn)入保稅港區(qū)的國際中轉(zhuǎn)貨物和國內(nèi)貨物，可進(jìn)行分拆、集拼，再運至境內(nèi)外目的港，保稅港區(qū)還將提供進(jìn)口保稅貨物整箱堆存的服務(wù)，貨物可以根據(jù)貨主需要在保稅港區(qū)內(nèi)進(jìn)行綜合處理或國際中轉(zhuǎn)。保稅港區(qū)作為國際物流和航運中心，可以通過推動區(qū)港聯(lián)動，實現(xiàn)一體化運作。其作用在于保稅港區(qū)有利于海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)的政策和管理延伸到港區(qū)，提高港口的開放度和自由度，帶動港區(qū)集裝箱吞吐量的增長，提高港口參與國際競爭的能力。

(二)物流的功能

保稅區(qū)的形式已經(jīng)滿足不了企業(yè)更好地參與全球經(jīng)濟(jì)的需要，越來越多的跨國公司的投資，其產(chǎn)品在研制、生產(chǎn)、銷售等環(huán)節(jié)需要高度的國際化，迫切需要一個具備國際配送、國際采購、國際中轉(zhuǎn)等功能，且貨物能自由、高效流通的區(qū)域。保稅港區(qū)的物流功能克服了這種狀況，保稅港區(qū)不僅能使國外產(chǎn)品快速進(jìn)入國內(nèi)市場，又可以方便地轉(zhuǎn)口去其他國家，降低經(jīng)營成本。表現(xiàn)在：一是國際配送功能：即在保稅港區(qū)陸上特定區(qū)域設(shè)立倉儲物流區(qū)，進(jìn)境保稅貨物進(jìn)入該庫場后可進(jìn)行商業(yè)性簡單加工、批量轉(zhuǎn)換后，向境內(nèi)、外分撥配送。二是國際采購功能：即國內(nèi)貨物進(jìn)入保稅港區(qū)港口或港區(qū)卡口即可享受出口退稅政策，對采購進(jìn)區(qū)的國內(nèi)貨物和保稅貨物進(jìn)行出口集運的綜合處理或商業(yè)性的簡單加工后向國內(nèi)外分銷、返銷。三是轉(zhuǎn)口貿(mào)易功能：即保稅港區(qū)內(nèi)的企業(yè)可從事轉(zhuǎn)口貿(mào)易、交易、展示、出樣、訂貨等經(jīng)營活動。其作用在于全面、高效地發(fā)揮港區(qū)的國際轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口貿(mào)易功能，降低物流企業(yè)的商務(wù)運作成本，擴(kuò)大出口。

(三)出口加工的功能

保稅港區(qū)內(nèi)作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“增長極”和“發(fā)動機(jī)”。保稅港區(qū)作為對外開放和參與國際分工的平臺，通過與區(qū)內(nèi)區(qū)外進(jìn)行的垂直專業(yè)化或水平專業(yè)化，形成產(chǎn)業(yè)間的前后相聯(lián)系，積極融入全球供應(yīng)鏈中，并在區(qū)內(nèi)區(qū)外形成特定的產(chǎn)業(yè)集群、產(chǎn)品鏈或是產(chǎn)業(yè)鏈，通過乘數(shù)作用，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的增長極或發(fā)動機(jī)。表現(xiàn)在：一是出口加工功能：即在保稅港區(qū)特定區(qū)域設(shè)立出口加工區(qū)，開展加工貿(mào)易。工貿(mào)結(jié)合型或單純貿(mào)易型的企業(yè)都可以利用保稅港區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢和物流設(shè)施開展進(jìn)出口貿(mào)易和轉(zhuǎn)口貿(mào)易等業(yè)務(wù)。在保稅港區(qū)可發(fā)展外向型加工工業(yè)，主要包括原料零部件在海外及銷售市場在海外的產(chǎn)品的加工、依托境外先進(jìn)技術(shù)的高科技新型產(chǎn)品的制造等。二是商品展示功能：在保稅港區(qū)的特定場所展示供看樣訂貨的展覽品、樣品，拓展國內(nèi)外市場，以交易量擴(kuò)大國際物流量。因為在保稅港區(qū)可建立大型的商品展示場館，使國內(nèi)客戶不出國門就可以在區(qū)內(nèi)直接就地觀摩世界各國的商品，并可以在看樣后當(dāng)即簽訂合同，辦理進(jìn)口手續(xù)；境外客戶也可以在區(qū)內(nèi)看樣后與國內(nèi)企業(yè)簽訂出口合同。其作用在于保稅港區(qū)在形態(tài)上呈“前港后區(qū)”格局，在功能上互相延伸，相互滲透，解決了多年來海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)與鄰近的港口相互割裂，完全依賴自身的政策優(yōu)勢發(fā)展的格局。

(四)產(chǎn)業(yè)聚集的功能

保稅港區(qū)作為貿(mào)易自由化與便利化的先行區(qū)，與其他區(qū)域相比，保稅港區(qū)具有更大的開放度，在免關(guān)稅上更加完善，在實施貿(mào)易與投資自由化方面更能率先與WTO的規(guī)則全面接軌。保稅港區(qū)通過集聚和擴(kuò)散效應(yīng)，打造試驗區(qū)的“區(qū)位品牌”。表現(xiàn)在保稅港區(qū)的一系列功能，通過資金、人員、商品和信息的自由流動和集聚擴(kuò)散，可以創(chuàng)造或提升“區(qū)位品牌”效應(yīng)。使多個跨國公司的物流中心集結(jié)在同一保稅港區(qū)內(nèi)，帶動區(qū)內(nèi)倉儲業(yè)、運輸業(yè)、貿(mào)易業(yè)、金融業(yè)、信息業(yè)等多種服務(wù)業(yè)發(fā)展。保稅港區(qū)將從最初的“政策飛地”逐漸形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長極，通過國際商務(wù)活動的拓展，服務(wù)和輻射周邊區(qū)域，創(chuàng)立綜合性功能區(qū)的“區(qū)域品牌”，并通過以對外開放為主的各項制度創(chuàng)新，成為綜合改革配套的前沿。其作用在于保稅港區(qū)模式對提高海關(guān)通關(guān)效率、監(jiān)管效能并按照國際慣例運營的工作機(jī)制將發(fā)揮積極作用。

(五)拓延的功能

保稅港區(qū)與傳統(tǒng)保稅區(qū)相比，不僅是真正的“境內(nèi)關(guān)外”，還享受稅收、監(jiān)管等各項更為優(yōu)惠的政策。一是關(guān)稅減讓將影響保稅區(qū)現(xiàn)時的“保稅效應(yīng)”。主要稅收政策：國外貨物入港區(qū)保稅；貨物出港區(qū)進(jìn)入國內(nèi)銷售按貨物進(jìn)口的有關(guān)規(guī)定辦理報關(guān)手續(xù)，并按貨物實際狀態(tài)征稅；國內(nèi)貨物入港區(qū)視同出口，實行退稅；港區(qū)內(nèi)企業(yè)之間的貨物交易不征增值稅和消費稅。表現(xiàn)在對于從境外輸入保稅區(qū)的貨物，在一定時間內(nèi)，海關(guān)暫時保留征稅權(quán)，視其最終流向而確定關(guān)稅的征收或免收。對于從境外進(jìn)入保稅區(qū)內(nèi)的貨物或進(jìn)入以后復(fù)出境的貨物，不視作進(jìn)出口，免辦進(jìn)出口手續(xù)，免征關(guān)稅。二是取消以配額為主要形式等非關(guān)稅壁壘將削弱保稅區(qū)現(xiàn)有的貿(mào)易自由度優(yōu)勢；取消對區(qū)內(nèi)企業(yè)在貨代、船代和外貿(mào)經(jīng)營權(quán)等多領(lǐng)域的限制。允許外商從事轉(zhuǎn)口貿(mào)易、過境貿(mào)易和進(jìn)出口貿(mào)易。三是在市場準(zhǔn)入方面的國民待遇。保稅港區(qū)作為試驗區(qū)金融開放和資本運籌的中心，表現(xiàn)在保稅區(qū)內(nèi)適度放寬了外匯管理

政策，開設(shè)外資金融機(jī)構(gòu)：保險機(jī)構(gòu)等，開展物流金融、離岸金融、外匯改革等金融開放的試點。

二、我國保稅港區(qū)與國外自由港的功能比較

保稅港區(qū)的名稱是我們國家的一個獨創(chuàng)。我們在英文中將保稅區(qū)稱為Free Trade Zone，將保稅港區(qū)稱為Free Trade Port Area，在對外的形象還是自由貿(mào)易區(qū)和自由貿(mào)易港區(qū)。我國目前的保稅港區(qū)，并不是國際上公認(rèn)的自由港，而是國家海關(guān)政策的完善和試點。就目前而言，我國保稅港區(qū)與國際自由港有相同之處，也存在一些差異。如何定位我國的保稅港區(qū)發(fā)展模式和功能創(chuàng)新，有必要分析和借鑒國外自由貿(mào)易區(qū)功能的發(fā)展經(jīng)驗。

(一)國外自由港功能的發(fā)展趨勢

國際貿(mào)易需要各國之間有自由的、便利的貿(mào)易環(huán)境，而各國在進(jìn)行國際貿(mào)易的同時又要保護(hù)本國本地區(qū)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不能受到過多影響。這是一對矛盾，解決的辦法是，各國除了執(zhí)行各自的海關(guān)政策外，還設(shè)立自由貿(mào)易_區(qū)等為國際貿(mào)易提供自由化、便利化的條件。保稅港區(qū)的發(fā)展是國際貿(mào)易自由化、便利化的產(chǎn)物，是對海關(guān)政策的突破，海關(guān)政策在一個國家、一個地區(qū)內(nèi)普遍發(fā)生作用，具有普遍性；自由港政策只是在一個特定的有限的區(qū)域內(nèi)發(fā)生作用，具有特殊性。

歐共體在法律文件中規(guī)定：“自由港是港口的一部分，自由港有嚴(yán)格明確的界線，該界線受海關(guān)監(jiān)督。自由港劃在海關(guān)管制區(qū)以外，準(zhǔn)許外國商品免稅出入。在該區(qū)內(nèi)商品可以儲存、重新包裝、展覽等，或在遵守有關(guān)條例的前提下轉(zhuǎn)運、銷售或作加工，海關(guān)一般不予監(jiān)督或限制。”其成為國家利用自己港口區(qū)位優(yōu)勢而做出的促進(jìn)國際轉(zhuǎn)運業(yè)務(wù)，發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的一種選擇。從1547年意大利的熱亞那灣建立的第一個自由港為標(biāo)志，迄今已有450多年的歷史。從國際看，分布在近百個國家和地區(qū)，據(jù)不完全統(tǒng)計，目前全球已有1，200多個自由貿(mào)易區(qū)，其中15個發(fā)達(dá)國家設(shè)立了425個，占35.4％；67個發(fā)展中國家共設(shè)立775個，占65.6％。另一方面。自由貿(mào)易區(qū)的功能不斷趨向綜合擴(kuò)展。從70年代開始，以轉(zhuǎn)口和進(jìn)出口貿(mào)易為主的自由貿(mào)易區(qū)和以出口加工為主的自由貿(mào)易區(qū)就已經(jīng)開始相互融合，自由貿(mào)易區(qū)的功能趨向綜合化。通常都具有進(jìn)出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、倉儲、加工、商品展示、金融等多種功能，這些功能綜合起來就會大大提高自由貿(mào)易區(qū)的運行效率和抗風(fēng)險能力。

(二)我國保稅港區(qū)的功能發(fā)展現(xiàn)狀

2000年國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立出口加工區(qū)，實行加工貿(mào)易封閉管理，改“漫山放羊式”為“圈羊式”管理。隨后陸續(xù)審批設(shè)立了跨境工業(yè)園區(qū)、保稅物流園區(qū)、保稅區(qū)和出口加工區(qū)等海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。然而，按照WTO協(xié)議，我國關(guān)稅水平大幅度削減，保稅區(qū)的非關(guān)稅壁壘將逐步解除。保稅區(qū)面臨的挑戰(zhàn)主要是三個“優(yōu)勢弱化”，即外貿(mào)經(jīng)營權(quán)的放開，保稅區(qū)的政策優(yōu)勢弱化；關(guān)稅的逐步下調(diào)，保稅區(qū)的“保稅”優(yōu)勢弱化；出口加工區(qū)發(fā)展很快，保稅區(qū)的出口加工優(yōu)勢弱化。特別是與國際普遍認(rèn)同自由貿(mào)易區(qū)或自由港區(qū)在功能、體制和監(jiān)管方式上的不對等，已日益成為制約中國企業(yè)以及來華投資外資企業(yè)擴(kuò)大國際合作的桎梏。我國保稅區(qū)對投資者尤其是外商投資企業(yè)的吸引力逐漸下降。并且改革開放三十年，我國對外貿(mào)易總量已排名全球第四位，已經(jīng)成為世界上新興的經(jīng)濟(jì)體之一，成為國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要承接地區(qū)和“世界工廠”。2007年全國港口集裝箱吞吐量達(dá)到了1.147億標(biāo)準(zhǔn)箱，實現(xiàn)了歷史性的跨越；港口貨物吞吐量達(dá)到了64.1億噸，均繼續(xù)居于世界首位。我國對外貿(mào)易的90％由海上運輸，港口是我國進(jìn)出口貿(mào)易的“橋頭堡”，-是水陸運輸?shù)臉屑~，是國內(nèi)市場和國際市場的結(jié)合點，我國的保稅區(qū)轉(zhuǎn)型迫在眉睫。

保稅是對外開放的產(chǎn)物，港口是實施保稅政策的重要依托。2005年6月國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了第一家保稅港區(qū)一上海洋山保稅港區(qū)，目前正逐步形成區(qū)域性格局，南有以廣州、深圳為主的珠江三角洲區(qū)域，中有以上海、寧波為主的長江三角洲區(qū)域，北有以天津、大連、青島為主的渤海灣區(qū)域。加上西部內(nèi)陸唯一的重慶保稅港區(qū)，并開創(chuàng)了“水港+空港”的“一區(qū)雙功能”新模式。保稅港區(qū)把港口與保稅區(qū)成功地整合在一起，并進(jìn)行封閉操作，在我國的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域中，是目前我國國情下政策最開放、層次最高級的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)，是目前國內(nèi)與國際慣例最接近、政策功能最完備、貨物跨國境流動障礙最少、享有經(jīng)濟(jì)性與便利性最大的特殊功能區(qū)域。保稅港區(qū)疊加了保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)乃至港口碼頭通關(guān)的所有政策和功能。就本質(zhì)而言，它是根據(jù)我國國情，在真正意義上實行“港口和保稅特殊監(jiān)管區(qū)合一”運作，探索逐步實現(xiàn)自由港區(qū)功能的創(chuàng)新性嘗試。保稅港區(qū)是實現(xiàn)保稅區(qū)政策優(yōu)勢與港口功能優(yōu)勢協(xié)調(diào)發(fā)展的選擇，其內(nèi)涵為“政策疊加、優(yōu)勢互補(bǔ)、資源整合、功能集成”，體現(xiàn)了保稅區(qū)與港區(qū)在區(qū)域、資產(chǎn)、信息、業(yè)務(wù)等方面的聯(lián)動發(fā)展。

(三)我國保稅港區(qū)與國外自由港的相同點和差異點

首先，我國保稅港區(qū)與國外自由港的相同點：在地理位置方面，均選擇在交通條件優(yōu)越的對外運輸港口的港區(qū)或港區(qū)附近，并與港區(qū)實現(xiàn)一體化；在區(qū)域管理方面，均實行封閉管理，港區(qū)與境內(nèi)一般區(qū)域之間設(shè)有必要的隔離設(shè)施；在區(qū)域性質(zhì)方面，均為特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)域，而非一個社區(qū)概念，區(qū)內(nèi)不允許居民居住；在進(jìn)出口稅收方面，均被視為處于關(guān)外；在優(yōu)惠政策方面，均享有一些優(yōu)惠的政策；在區(qū)域功能方面，也是基本相似的。

其次，我國保稅港區(qū)與國外自由港的差異點：在設(shè)區(qū)目的方面：國外經(jīng)濟(jì)自由區(qū)設(shè)立的目的，是在不影響對國內(nèi)市場保護(hù)的前提下，最大限度地獲取國際自由貿(mào)易給國家經(jīng)濟(jì)帶來的好處。而我國仍側(cè)重于使保稅區(qū)成為開放型經(jīng)濟(jì)新的增長點，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在區(qū)域性質(zhì)方面：國外經(jīng)濟(jì)自由區(qū)是屬于海關(guān)管轄區(qū)之外的特殊區(qū)域，是真正實現(xiàn)了“境內(nèi)關(guān)外”。而我國保稅港區(qū)雖然就進(jìn)出口稅收而言處于關(guān)外，但在海關(guān)管理等許多方面仍未真正實現(xiàn)“境內(nèi)關(guān)外”，而只是具有口岸功能的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。在自由度方面：提供“自由”和“便捷”的管理措施，貫穿于從貨物卸船到運輸再到轉(zhuǎn)運的整個過程中。而我國對一線貨物仍然實行備案管理，對保稅物流園區(qū)的管理實際上仍是一線、二線、區(qū)內(nèi)三重管理。在管理體制方面：自由港的設(shè)立國一般都設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對自由港實行宏觀經(jīng)濟(jì)管理與協(xié)調(diào)，管理較具權(quán)威性。而我國保稅區(qū)的管理更多地體現(xiàn)為地方政府的管理。在信任度方面：國際自由港區(qū)海關(guān)對區(qū)內(nèi)企業(yè)充分信任或者以充分信任為前提，一般實行單證管理。而我國海關(guān)對園區(qū)貨物實行單證與貨物監(jiān)管同步，仍然追求事前管住。

三、創(chuàng)新和拓延我國保稅區(qū)的功能的政策建議

保稅區(qū)是創(chuàng)新的產(chǎn)物，制度創(chuàng)新是根本。保稅港區(qū)其所具有的開發(fā)開放價值，除了保稅區(qū)原來所能發(fā)揮的各項功能外，更強(qiáng)調(diào)其開放的質(zhì)量、效益、

外部效應(yīng)、示范性和制度創(chuàng)新價值。中國特色的保稅港區(qū)畢竟是一個新的事物，如何實現(xiàn)保稅港區(qū)價值，其關(guān)鍵在于保稅港區(qū)是否能夠進(jìn)行功能創(chuàng)新。2006年溫家寶總理視察海關(guān)時，進(jìn)一步明確指示“推進(jìn)海關(guān)特殊區(qū)域整合，充分發(fā)揮特殊監(jiān)管區(qū)域的示范、導(dǎo)向和輻射作用，延長加工貿(mào)易價值鏈”。

(一)推動區(qū)港有效合一的問題

我國建設(shè)和發(fā)展保稅區(qū)的根本目標(biāo)是為了改善我國投資的軟環(huán)境，特別是利用海關(guān)保稅的獨特條件，最大限度地利用國外資金、技術(shù)，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，使保稅區(qū)真正成為開放型經(jīng)濟(jì)的新的增長點，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但目前保稅區(qū)與港口分離，口岸功能受到限制，實踐中并未實現(xiàn)深層次的整合。保稅港區(qū)在物理形式上合一后，在業(yè)務(wù)流程、管理制度上依舊沒有完全的“合一”。目前最為突出的問題是單純適用現(xiàn)有“港”或“區(qū)”的管理辦法，將港口作業(yè)、保稅加工和保稅物流相互隔離。必將影響保稅港區(qū)“區(qū)港一體”優(yōu)勢的有效發(fā)揮。從而港口功能優(yōu)勢未能得到發(fā)揮，口岸功能受到限制，在政策疊加的優(yōu)勢以及管理的高效難以真正形成，削弱其整體的競爭力。因為建設(shè)國際樞紐港不僅是為了進(jìn)行貨物裝卸，不僅是為了吞吐量，而是要促使貨物在港口地區(qū)留下來進(jìn)行加工服務(wù)，保證貨物增值，促進(jìn)所在國家和地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。這就是大家所說“第三代港口”的概念，正是保稅港區(qū)發(fā)展初期我們應(yīng)該高度關(guān)注和大力培植的。建議將保稅港區(qū)“三合一”政策加以具體化和規(guī)范化，將現(xiàn)在政策優(yōu)勢和口岸優(yōu)勢有機(jī)結(jié)合，形成共同優(yōu)勢，打造和推動保稅港區(qū)的“功能整合、政策疊加”的整體優(yōu)勢。改變我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域(場所)有多種形態(tài)，在功能、政策、監(jiān)管模式上既有區(qū)別又相互交叉，過于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化的結(jié)果，就導(dǎo)致了功能和資源利用的單一化、分散化的現(xiàn)象。

(二)促進(jìn)出口加工和轉(zhuǎn)口貿(mào)易的問題

保稅港區(qū)是溝通國際、國內(nèi)兩個市場的重要橋梁，其物流功能和優(yōu)惠政策既可為外商進(jìn)入中國市場創(chuàng)造條件，也為國內(nèi)企業(yè)參與國際市場競爭架起便捷的橋梁，促進(jìn)進(jìn)出口貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工業(yè)等的發(fā)展。從保稅港區(qū)的實際運作情況來看，除物流功能得到比較充分的發(fā)展外，出口加工和貿(mào)易功能在保稅港區(qū)的集聚速度都比較緩慢。我國保稅港區(qū)發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易的初衷未能實現(xiàn)，保稅區(qū)的口岸貿(mào)易、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口倉儲等產(chǎn)業(yè)的功能未能發(fā)揮出來。區(qū)港之間不能相互延伸和結(jié)合，港口集裝箱吞吐量實現(xiàn)了超高速增長，但是保稅港區(qū)項目入駐和業(yè)務(wù)發(fā)展的速度相對卻緩慢的多。致使港口的整體通關(guān)環(huán)境和物流程序無法滿足現(xiàn)代物流尤其是國際中轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展。究其原因，一方面是因為我國近階段正處于出口加工政策的持續(xù)調(diào)整期，未來政策的不確定性延緩了出口加工企業(yè)在特殊監(jiān)管區(qū)投資的熱情；另一方面是因為隨著我國對外開放的步伐加快，進(jìn)出口經(jīng)營權(quán)和分銷權(quán)的逐漸放開，貿(mào)易公司在特殊監(jiān)管區(qū)集聚的獨特政策優(yōu)勢已經(jīng)不復(fù)存在，導(dǎo)致了保稅港區(qū)在發(fā)展初期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)相對單一的現(xiàn)狀。要借鑒國外自由港港區(qū)一體化的運作方式與先進(jìn)經(jīng)驗，依托港口優(yōu)勢和保稅優(yōu)勢，參與國際物流經(jīng)營商合作，發(fā)展流通加工和國際配送等業(yè)務(wù)。促使我國保稅港區(qū)由開發(fā)建設(shè)階段逐步過渡到產(chǎn)業(yè)集聚和功能拓展階段，促進(jìn)保稅產(chǎn)業(yè)集群形成。力爭使我國保稅港區(qū)在外貿(mào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中真正起到降低物流成本、業(yè)務(wù)靈活性和通關(guān)效率等方面諸多的比較優(yōu)勢是我們保稅港區(qū)建設(shè)的主要任務(wù)。

(三)創(chuàng)新保稅港區(qū)的監(jiān)管流程

我國設(shè)立保稅區(qū)并不只是看它可以創(chuàng)造多少經(jīng)濟(jì)效益，重要的是發(fā)揮在對外貿(mào)易中的特殊功能和作用。但是現(xiàn)行的我國國際海運法規(guī)、外貿(mào)結(jié)匯、退稅政策、轉(zhuǎn)關(guān)管理還不利于保稅港區(qū)建設(shè)。在我國保稅區(qū)內(nèi)，目前還不允許開辦離岸金融業(yè)務(wù)，而倉儲、展示、分撥、配送、運輸?shù)任锪鞴δ軇t還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有得到發(fā)揮。保稅港區(qū)在海關(guān)管理上能否真正做到“一線放開、二線管住”是實現(xiàn)“貨物進(jìn)出自由”的關(guān)鍵。建議海關(guān)進(jìn)行海關(guān)監(jiān)管制度創(chuàng)新，將監(jiān)管重點放在“二線”(即自由區(qū)與非自由區(qū)之間的隔離線)卡口上，海關(guān)設(shè)在區(qū)外辦公，加強(qiáng)巡察，一般不入?yún)^(qū)查驗貨物；貨物人區(qū)向計算機(jī)備案，出區(qū)核銷，真正做到了貨物入?yún)^(qū)自由，生產(chǎn)經(jīng)營自由。創(chuàng)建效率高、成本低、寬松便捷的快速通關(guān)監(jiān)管環(huán)境。其次，強(qiáng)化保稅港區(qū)帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。保稅港區(qū)作為高度開放的自由貿(mào)易區(qū)域，其發(fā)展有著重要的區(qū)域。建議有關(guān)政府部門尤其是地方政府，既要重視保稅港區(qū)在招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、國際中轉(zhuǎn)等方面的經(jīng)濟(jì)績效，也要關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動作用。各保稅港區(qū)管理當(dāng)局應(yīng)積極配合中央和地方政府，主動為腹地利用保稅港區(qū)創(chuàng)造有利條件。再次，借鑒國際通行做法，積極探索海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域管理制度創(chuàng)新，以點帶面，推進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合和政策疊加工作。實行與國際通行的金融政策，開辦離岸金融業(yè)務(wù)，逐步實行人民幣自由兌換、外匯自由進(jìn)出，實行經(jīng)常項目下貨幣自由兌換和支付。最后，政策落地和規(guī)范監(jiān)管方面，體現(xiàn)保稅港區(qū)優(yōu)勢和特色的國內(nèi)貨物“入?yún)^(qū)退稅”、“先報關(guān)、后進(jìn)港”、“屬地報關(guān)，口岸放行”、進(jìn)出境貨物試行電子備案、“分批出區(qū)，集中報關(guān)”等報關(guān)流程以及入港區(qū)貨物“一次移箱”查驗流程等創(chuàng)新性監(jiān)管模式。建設(shè)功能完善、政策寬松、運行高效、具有國際競爭力的高度開放的，逐步實現(xiàn)與國際慣例接軌的綜合貿(mào)易港區(qū)。

(五)保稅港區(qū)的法律定位的問題

中國要融入世界經(jīng)濟(jì)體系，在保稅港區(qū)方面就要借鑒“國際慣例”來實施，隨著保稅港區(qū)發(fā)展，一些因法律政策不健全而造成的弊端顯現(xiàn)了出來。首先，我國關(guān)于保稅港區(qū)的全國統(tǒng)一的立法缺失，尚沒有出臺全國統(tǒng)一的保稅港區(qū)法律、法規(guī)。因此，迫切需要在國家立法層面給予保稅港區(qū)一個統(tǒng)一的定位，在此定位基礎(chǔ)上才能有效協(xié)調(diào)各監(jiān)管單位之間的政策和監(jiān)管流程。其次，保稅港區(qū)的監(jiān)管涉及海關(guān)、外匯、檢驗檢疫、稅務(wù)、工商等多個部門，且很多屬于國家直屬機(jī)關(guān)。由于國家對保稅港區(qū)的定位還沒有得到全國性的法律認(rèn)可，各監(jiān)管部門對保稅港區(qū)地位的認(rèn)知還存在不小的分歧。致使我國保稅港區(qū)在現(xiàn)實管理中存在著體制不順，多頭管理的現(xiàn)象，與自由貿(mào)易區(qū)的規(guī)范管理存在著相當(dāng)差距。由于政策之間的協(xié)調(diào)性不夠，企業(yè)在保稅港區(qū)開展業(yè)務(wù)時仍面臨一些不確定性風(fēng)險，一定程度上影響了保稅港區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚和功能發(fā)揮。再次，對保稅港區(qū)有關(guān)基本定義上的不明確，造成了認(rèn)識上的不統(tǒng)一。容易造成保稅港區(qū)的各部門在認(rèn)識上的不統(tǒng)一，有的部門理解是“境內(nèi)關(guān)外”自由區(qū)，有的理解是“新型開發(fā)區(qū)”這樣認(rèn)識上的差異就帶來了思想上的混亂、導(dǎo)致各部門對一些具體問題的處理上作法的不統(tǒng)一。最后，保稅港區(qū)建設(shè)是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它不同于傳統(tǒng)的保稅區(qū)或出口加工區(qū)，涉及立法、關(guān)境、稅收、金融、外匯、投資、人員進(jìn)出、土地、消費等多方面的內(nèi)容。建議在國務(wù)院層次設(shè)立保稅港區(qū)的管理委員會，對全國保稅港區(qū)進(jìn)行布局規(guī)劃；研究制訂全國的保稅港區(qū)法律法規(guī)和實施辦法；同時成立全國保稅港區(qū)協(xié)會，推動各保稅港區(qū)的管理制度和模式健康發(fā)展。如何讓各項功能發(fā)揮最大作用需要突破的困難還很多，還需要研究和實踐。

責(zé)任編輯王駿