農(nóng)村改革紀(jì)事

陳錫文

中國的改革是從農(nóng)村開始的，農(nóng)村的改革是從破除人民公社的經(jīng)營體制開始。

改革開放30年來，農(nóng)村改革一直沒有止步，從最初確立以家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，至今已在若干環(huán)節(jié)取得了巨大進(jìn)展。認(rèn)清楚當(dāng)前農(nóng)村改革發(fā)展的形勢，對于安排好下一步的農(nóng)村工作，認(rèn)真貫徹落實(shí)十七屆三中全會會議精神，意義非常重大。

確立家庭承包經(jīng)營制度

上世紀(jì)70年代末，農(nóng)村改革從突破人民公社高度集中統(tǒng)一的管理體制人手，開始實(shí)行包產(chǎn)到戶和包干到戶。實(shí)行包產(chǎn)到戶的時間很短，政策覆蓋面也很小，后來迅速被包干到戶所取代。這二者之間的差別非常明顯。包產(chǎn)到戶，是農(nóng)民承包土地產(chǎn)出的產(chǎn)量，到了年底，生產(chǎn)隊(duì)按照完成任務(wù)情況給農(nóng)民分口糧和勞動報酬，生產(chǎn)隊(duì)承擔(dān)著統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配的功能。包干到戶則不同，生產(chǎn)隊(duì)不規(guī)定農(nóng)戶必須產(chǎn)出多少糧食，農(nóng)戶只需在年底上交每畝地的征購糧食任務(wù)額，以及生產(chǎn)隊(duì)交提留(也即生產(chǎn)隊(duì)收取的少量管理費(fèi))的錢款，至于農(nóng)戶具體生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少，生產(chǎn)隊(duì)不管，余額都?xì)w農(nóng)戶所有。包干到戶使得生產(chǎn)隊(duì)不再是統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一核算、統(tǒng)一分配的主體，農(nóng)民對土地的經(jīng)營自主權(quán)大大提高，市場配置資源的機(jī)制在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中開始發(fā)揮作用。

實(shí)行雙包到戶，理論爭論很激烈，直到1982年底，思想認(rèn)識才趨于統(tǒng)一。1983年，中共中央一號文件明確指出：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實(shí)踐中的新發(fā)展”。這就解決了包產(chǎn)到戶“姓社還是姓資”的問題。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)意義講，實(shí)行包干到戶的深層意義在于，最終破除了農(nóng)民生產(chǎn)高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制。所以，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，確立發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，對于改革意義重大。其后30年間，無論中國農(nóng)村還是城市，一系列改革都是在此基礎(chǔ)上展開的。正如小平同志所說，中國的改革是從農(nóng)村開始的，農(nóng)村的改革是從破除人民公社的經(jīng)營體制開始。

改革農(nóng)產(chǎn)品流通和價格機(jī)制

家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營確立之后，農(nóng)產(chǎn)品流通機(jī)制成為改革的第二個目標(biāo)。建國初期的農(nóng)產(chǎn)品流通體制，建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和短缺經(jīng)濟(jì)體制之上，主要農(nóng)產(chǎn)品供給明顯不足，所以國家不得不采取統(tǒng)購統(tǒng)銷政策。而隨著生活水平提高，大眾需求對農(nóng)業(yè)提出了越來越高的要求，供不應(yīng)求狀況越來越明顯，國家統(tǒng)派購的農(nóng)產(chǎn)品范圍也不斷擴(kuò)大。直到1978年改革之前，列入統(tǒng)派購的品種還有174種。

統(tǒng)購和派購政策還有一定差別。統(tǒng)購政策明確規(guī)定，分配后的農(nóng)產(chǎn)品如果還有剩余，只能賣給國家的糧食部門，不論生產(chǎn)隊(duì)還是農(nóng)民家庭都不能到市場上自由銷售；而派購產(chǎn)品，如果在分配之后還有結(jié)余，則允許農(nóng)民到集市銷售。到上世紀(jì)80年代初，隨著包干到戶極大調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增大，購銷倒掛的體制和機(jī)制也使得國家財政收入越來越少，取消農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷的機(jī)會逐步到來。

1978年12月，十一屆三中全會通過關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展的決定，其中有關(guān)制度方面的一個重要改革，是啟動了價格機(jī)制。中央當(dāng)時規(guī)定，從1979年夏糧收購開始，糧食價格提高20％。而且，完成國家統(tǒng)購任務(wù)之后，政府要收購剩余糧食，這部分超購的糧食價格比統(tǒng)購價格高出50％。政府開始很高興，因?yàn)檫@個政策使得政府可以收購的糧食增多，但隨后，補(bǔ)貼越來越多，到1984年，財政補(bǔ)貼有些支撐不住了。因此，到1985年底，中央召開農(nóng)村工作會議，研究決定，從1986年開始，取消糧食統(tǒng)購制度，改為“合同訂購”，按照糧食分級，政府采用70％的計(jì)劃價格和30％的超購價格收購合同定制的糧食，其余農(nóng)產(chǎn)品允許進(jìn)入市場。

上世紀(jì)80年代中期，在中國的經(jīng)濟(jì)體制改革中，“雙軌制”是被廣泛關(guān)注的概念，而價格和調(diào)配的雙軌制，最初就是從糧食開始，逐步推廣到其他多種農(nóng)產(chǎn)品價格，并最終走出雙軌，基本實(shí)現(xiàn)由市場自主流通和供求決定產(chǎn)品價格。

取消農(nóng)業(yè)稅

農(nóng)村第三步大的改革，就是稅費(fèi)改革。中國的農(nóng)業(yè)文明歷史悠久，農(nóng)業(yè)稅延續(xù)幾千年，是極其古老的稅種。取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)際上是理順黨和政府同農(nóng)民利益關(guān)系的一個非常重要的環(huán)節(jié)。

上世紀(jì)90年代，農(nóng)村最尖銳的問題就是稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重，由此引發(fā)的矛盾沖突甚至惡性事件層出不窮。為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，中央采取了良多措施，但收效甚微。1999年下半年開始，中央啟動農(nóng)村稅費(fèi)改革方案設(shè)計(jì)工作，時任國務(wù)院總理朱镕基親自主持，明確要求農(nóng)村稅費(fèi)改革起碼要做到六個字：減輕——改革方案必須減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，設(shè)計(jì)的基本方案是取消基層“五統(tǒng)籌”，按正稅的20％收取村級的“三提留”，也就是說，農(nóng)民一共要繳納相當(dāng)于生產(chǎn)總值的8.4％的農(nóng)業(yè)稅，其余不需要交任何費(fèi)用；規(guī)范——8.4％的稅收之后，不允許再向農(nóng)民收任何費(fèi)用；穩(wěn)定——稅費(fèi)改革之后，要能真正得到農(nóng)民認(rèn)可，減輕負(fù)擔(dān)，遏制部分不規(guī)范收款和攤派。

到2003年，第一步稅費(fèi)改革在全國范圍基本實(shí)行后，中央審時度勢，把農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步推向深入，提出全面取消農(nóng)業(yè)稅。經(jīng)人大審議通過后，從2006年1月1日起，全國范圍開始取消農(nóng)業(yè)稅。

啟動農(nóng)村“直補(bǔ)”

農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的第四個步驟，是為了調(diào)動農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，對種糧農(nóng)民進(jìn)行直接補(bǔ)貼。上世紀(jì)90年代末，國家設(shè)立了糧食風(fēng)險基金，由中央和地方共同出資，用于平抑糧食市場價格，維護(hù)糧食正常流通秩序，實(shí)施經(jīng)濟(jì)調(diào)控。2004年開始，中央第一次實(shí)行對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，由糧食風(fēng)險基金提供資金。隨后，逐年加大對農(nóng)民的補(bǔ)貼。

加入世貿(mào)組織時，關(guān)于對農(nóng)民補(bǔ)貼額度的談判是最為艱難的環(huán)節(jié)之一。世貿(mào)組織對于農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有明確規(guī)定。為了貿(mào)易公平，對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼大致分為兩類，一類是指政府對農(nóng)業(yè)發(fā)展的投入，比如在農(nóng)村修建道路和水利設(shè)施，增加電網(wǎng)，培訓(xùn)農(nóng)民等，這部分投入不直接計(jì)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，對此世貿(mào)組織沒有限制。二類是“微量許可補(bǔ)貼”，這類補(bǔ)貼會影響農(nóng)產(chǎn)品成本，扭曲貿(mào)易關(guān)系。按照規(guī)定，發(fā)展中國家的此類補(bǔ)貼可以補(bǔ)到10％，發(fā)達(dá)國家可以到5％。中國入世時，為了爭取到能夠按照發(fā)展中國家10％的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)貼，進(jìn)行了艱苦的談判，最后爭取到8.5％。但目前，經(jīng)部分專家測算，實(shí)際只補(bǔ)貼到3％左右，說明補(bǔ)貼空間還很大。

推動集體林權(quán)改革及農(nóng)村專業(yè)合作社發(fā)展

改革開放30年中，在農(nóng)業(yè)發(fā)展方面的改革環(huán)節(jié)，主要是以上四個方面。此外，關(guān)于集體林權(quán)制度和農(nóng)村專、止合作社發(fā)展的改革，也劇非常重要的改革環(huán)節(jié)。

早在上世紀(jì)80年代初，南方集體林區(qū)就推行過林權(quán)制度改革，做法和目前基本一樣，但因?yàn)榉值搅值睾?，多?shù)林農(nóng)立刻開始砍伐出賣，改革沒能持續(xù)下去。而當(dāng)前，中央再次推出林改政策的大背景已經(jīng)發(fā)生變化：整個農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和生活水平大幅提升，林農(nóng)不需要砍伐樹林以賺錢買糧，而是希望把林地作為綠色銀行保存起來。2008年4月下旬，國家部署啟動集體林權(quán)制度改革之際，中共中央總書記胡錦濤指出，集體林權(quán)改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后，農(nóng)村的又一大改革。和集體耕地比起來，集體林地只多不少，有近25億畝。如果真正能夠把集體林地搞活，對于發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)和維護(hù)生態(tài)環(huán)境都有非常重大的意義。

發(fā)展專業(yè)的農(nóng)民專業(yè)合作社也非常需要關(guān)注。世界范圍內(nèi)，任何國家的農(nóng)民(特別是小農(nóng)多的國家)不可能是一家一戶直接面對市場，因?yàn)閭€體農(nóng)民了解市場信息和進(jìn)人市場的成本太高，所以國家會引導(dǎo)農(nóng)民走合作發(fā)展道路，這是普遍的規(guī)律。

舉例來說，日本農(nóng)民生產(chǎn)的稻谷中，有95％是通過合作社銷售；生產(chǎn)的水產(chǎn)品中，有90％是通過合作社銷售。歐洲有1400多萬農(nóng)民，有60％多生產(chǎn)資料是從合作社買來，55％的農(nóng)產(chǎn)品是通過合作社銷售。即使在美國，主要農(nóng)產(chǎn)品也大約有50％到60％是通過合作社銷售的。

中國農(nóng)民的組織化程度非常高，任何農(nóng)民都在村委會的組織里，但中國的村委會和經(jīng)典意義上的合作社相比，有很大差別。村委會承擔(dān)著社會管理和功能服務(wù)的職能，屬于內(nèi)向管理型的組織。而農(nóng)民要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，要進(jìn)入市場，需要外向型、經(jīng)營型的組織。

2007年7月1日，《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》正式開始實(shí)施。但坦率地說，這個法對農(nóng)民的吸引力還不夠，一定要有能夠吸引農(nóng)民凝聚起來的機(jī)制，才能真正的發(fā)育外向型和經(jīng)營型的組織。綜觀世界各國，對合作社都有很多優(yōu)惠政策，包括減免稅收、提供貸款，或者啟動無息的政府投資項(xiàng)目，由合作者直接實(shí)施操作。而中國在這方面做得還不夠，所以農(nóng)民進(jìn)入市場化組織的程度不夠。