中國改革的新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)

盧周來

回顧改革的歷史,我們可以看到看似矛盾的兩種現(xiàn)象：一方面，幾乎所有人都承認(rèn)，改革極大地促進(jìn)了中國生產(chǎn)力的發(fā)展，促進(jìn)了中國更快地融入世界現(xiàn)代化潮流之中。但另一方面，我們也不能不承認(rèn)，改革的全過程幾乎都伴隨著各種爭論。特別是新的一輪改革爭議中，卷入的不僅僅限入知識(shí)界，公眾也通過互聯(lián)網(wǎng)廣泛地參與進(jìn)來。盡管后來有關(guān)方面有意識(shí)地通過媒體及高層宣示進(jìn)行引導(dǎo)，但并沒有能像以往那樣能平息爭論。所以，我們必須認(rèn)真思考的一個(gè)問題是：為什么一個(gè)極大地促進(jìn)了中國經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)進(jìn)步的改革，在歷經(jīng)了三十年后，卻面臨不少爭論與質(zhì)疑？可以用什么樣的方法化解中國改革當(dāng)前面臨的困境？

包括張維迎先生在內(nèi)的許多學(xué)者都曾提出，只要是符合“卡爾多—?？怂箻?biāo)準(zhǔn)”的改革，就是政府應(yīng)當(dāng)推進(jìn)的改革。

關(guān)于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)中“卡—希標(biāo)準(zhǔn)”，美國著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家鮑莫爾曾這樣理解：無論是卡爾多提出的所謂“合意的革新”還是?？怂固岢龅摹翱扇菰S的改革”， 其實(shí)就是指這樣一種狀態(tài)：這種革新或改革給全體社會(huì)成員帶來的總收益，在補(bǔ)償改革給全體社會(huì)成員帶來的總成本后，還有凈收益。但也正如鮑莫爾分析指出的那樣，這種“合意的、可容許的”改革標(biāo)準(zhǔn)，說到底是一個(gè)“集體效率的目標(biāo)”，簡單地說，是“總成本與總收益相抵后還有凈收益”，而顯然沒有考慮“凈收益在不同成員之間的分配問題”。

而不同成員是否支持改革，又恰與改革凈收益的分配狀態(tài)相關(guān)。這方面，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)提供了一個(gè)更為實(shí)用的標(biāo)準(zhǔn)即“戴維斯—諾斯標(biāo)準(zhǔn)”：只有支持改革給他的預(yù)期收益超過他為支持改革可能付出的預(yù)期成本，此成員才會(huì)支持改革。但是，戴維斯與諾斯引入了不確定性后分析又認(rèn)為，由于制度變遷過程中不確定性太大，而社會(huì)各階層中成員有著相對于制度“現(xiàn)期消費(fèi)”而言不同的貼現(xiàn)率，因此，社會(huì)中各階層成員對于制度的“預(yù)期凈收益”中“預(yù)期”的時(shí)間期限也不相同?；窘Y(jié)論是，低收入者貼現(xiàn)率較高，更選擇傾向于當(dāng)前報(bào)酬流量的安排，這就好比一個(gè)行將餓斃的乞討者討到兩元錢首先考慮的是填肚子，而不可能拿兩元錢買一本《致富指南》，成為百萬富翁再到五星級(jí)飯店吃燕窩魚翅一樣；社會(huì)高收入者貼現(xiàn)率低，更看中時(shí)滯相對較長的預(yù)期。

真實(shí)世界的改革，可能是符合“卡—希標(biāo)準(zhǔn)”，即能夠增進(jìn)生產(chǎn)力與全社會(huì)的財(cái)富；但同時(shí)卻往往是使得一部分人福利得到增進(jìn)，一部分人福利受到相對損失——這種使一部分人福利得到增進(jìn)而另一部分人福利受損的狀態(tài)，在新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)中稱為“利益不一致（Heterogeneity）”——即不可能同時(shí)符合每個(gè)成員的“戴—諾標(biāo)準(zhǔn)”。這個(gè)時(shí)候改革能否繼續(xù)順利推進(jìn)，就取決于支持改革的利益階層與反對改革的利益階層之間的博弈結(jié)果。假定是在民主制度下，以簡單多數(shù)票決制(majority rule)決定一項(xiàng)改革決策是否被采納，即使是符合“卡爾多—希克斯改進(jìn)”的改革，仍然可能將因不符合多數(shù)人的“戴維斯—諾斯標(biāo)準(zhǔn)”而遭杯葛。而改革最難處理的恰就是這樣的問題：可以極大增進(jìn)生產(chǎn)力與社會(huì)財(cái)富的方案，卻可能因?yàn)榉峙鋵?dǎo)致的利益不一致而無法順利采納與實(shí)施。反過來說，改革能否得到順利推進(jìn)的關(guān)鍵，并不在于改革能否極大增進(jìn)生產(chǎn)力與社會(huì)財(cái)富，而在于能否處理好改革過程中的利益問題。

一九八五年三月，中國改革開放總設(shè)計(jì)師鄧小平在首次談到“改革是中國第二次革命”時(shí)，同時(shí)指出了“改革面臨著很大的風(fēng)險(xiǎn)”，而原因就在于，“因?yàn)楦母锷婕叭嗣竦那猩砝栴}，每一步都會(huì)影響成億的人”（《鄧小平文選》第三卷，113頁）。這表明，在改革之初，鄧小平就將處理改革中“利益不一致”問題放在關(guān)鍵性環(huán)節(jié)予以考慮。現(xiàn)在回過頭來看，這場“偉大的革命”之所以能在過去三十年間得以順利推進(jìn)，原因也恰在于較好地處理了“利益不一致”問題。

一九八四年以前的農(nóng)村改革以土地承包責(zé)任制為主要舉措。幾乎所有社會(huì)階層都能直接從改革中得到好處，農(nóng)民階層自不必說，城鎮(zhèn)居民不僅從做大的蛋糕中得到好處，而且最直接的實(shí)感是自一九四九年以來農(nóng)副產(chǎn)品的供應(yīng)從來沒有如此豐富過。這種改革既符合“卡—希標(biāo)準(zhǔn)”，因而也是合意的改革；同時(shí)也符合“戴—諾標(biāo)準(zhǔn)”，改革也因此受到幾乎所有的社會(huì)成員的支持。那也是中國改革的黃金年代。其最突出的效果就是：它是一項(xiàng)全面改革的總動(dòng)員，它空前地激發(fā)了全國上下每個(gè)階層對改革收益的良好預(yù)期，這種良好預(yù)期又在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)使人們忽視或能夠忍受改革進(jìn)一步擴(kuò)展到其他領(lǐng)域后、由于分配性沖突導(dǎo)致的“利益不一致”問題。這種效應(yīng)一直延續(xù)到九十年代中后期。

八十年代中期開始的改革進(jìn)一步擴(kuò)散，基本上采取的是漸進(jìn)式策略：即“先易后難”。而所謂“先易后難”的實(shí)質(zhì)，其實(shí)就是將改革領(lǐng)域以“利益不一致”按小到大進(jìn)行排序，利益沖突越大的改革，越往后押；同時(shí)對涉及重大利益格局調(diào)整的改革方案采取各種過渡性安排。比如，改革是在存量不動(dòng)時(shí)對增量的改革，即我們常說的“老人老辦法，新人新辦法”。所以，國家首先并沒有急于改革傳統(tǒng)的公有制經(jīng)濟(jì)，而是在公有部門之外發(fā)展起鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、“三資企業(yè)”與私營企業(yè)；即使是改革已經(jīng)推進(jìn)到不得不對“存量”動(dòng)手術(shù)的時(shí)候，改革仍然安排了大量過渡性策略：如用了整整十年時(shí)間逐漸消化“下崗職工”。再比如，分稅制改革中為了最大限度減少由于中央與地方“利益不一致”可能造成的影響，國家確定了“中央稅按比例返還地方”的過渡方案。

也就是說，中國漸進(jìn)式改革在處理“利益不一致”問題上，能夠繞開就繞開，如果的確繞不開，就通過各種過渡性方案，最大限度降低利益沖突的程度?！笆垢母锏牧Χ扰c社會(huì)可承受程度統(tǒng)一起來”，這是中國三十年改革最可寶貴的經(jīng)驗(yàn)之一。

然而，也正因?yàn)橹袊母镌谔幚怼袄娌灰恢隆眴栴}時(shí)采取了上述策略，不可避免地導(dǎo)致了“利益不一致”的累積。

以“存量不動(dòng)先對增量進(jìn)行改革”而言，為了使改革有動(dòng)力，同時(shí)具備“示范效應(yīng)”，策略上也必須使改革先入者受到激勵(lì)，得到更多的好處，否則誰還愿意改革？改革之初，由于增量一塊當(dāng)時(shí)很小，存量較大，所以，分配上的差異并不明顯。但隨著改革的推進(jìn)，增量不斷變大，存量一塊相對較小了，增量改革的參與者、有權(quán)參與增量改革者，無論合法與否，其從改革中得到的收益越來越大；無論合法與否，其利益越來越大；而增量改革的成本基本由存量一塊承擔(dān)，比如，東北地區(qū)當(dāng)年承擔(dān)改革成本的一個(gè)基本方式，就是承擔(dān)了中央財(cái)政因?qū)ρ睾５貐^(qū)稅收減免后的虧空。大概很少有人知道，在整個(gè)八十年代，國家對東南各省的優(yōu)惠政策一個(gè)連一個(gè)，但此時(shí)東北卻承擔(dān)了全國最重的稅收負(fù)擔(dān)。在九十年代初期，鞍鋼流動(dòng)資金困難到連買煤的錢都要職工捐資,可是上繳給國家的利稅仍然高于上海寶鋼若干倍。但此時(shí)由于類似“撥改貸”等各種政策的出臺(tái)，支持存量的財(cái)政支撐基本斷流，對于作為依附在存量上的那些為國家在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下進(jìn)行原始資本積累、現(xiàn)在又在為改革支付成本的國企職工以及農(nóng)民，政府不僅沒有進(jìn)行足夠的補(bǔ)償，且沒有兌現(xiàn)以前有過的“老有所養(yǎng)、病有所醫(yī)、少有所學(xué)”的事實(shí)承諾。這使得其與增量一塊之間的利益差別更大。還有一塊，增量改革市場化進(jìn)程，這是一種借助于政治框架推進(jìn)市場化的進(jìn)程。由于缺乏必要的制度上的規(guī)范，發(fā)生了較為普遍的權(quán)力資本化現(xiàn)象，特別是有權(quán)者非法侵吞或轉(zhuǎn)移國有資產(chǎn)以及部分官員的腐敗——民間稱之為“掌勺者多吃多占”——實(shí)際上也是在侵害存量一塊的利益，使本來相對利益已經(jīng)受損的存量與增量一塊之間在利益上的矛盾更加突出。

也正因此，改革三十年后，即使是涉及存量的改革，其導(dǎo)致的損益分布也呈現(xiàn)出這樣的規(guī)律性：此前與增量改革相關(guān)的“國家與社會(huì)管理者階層”以及“新興的資本階層與知識(shí)階層”，仍然是受益最大的群體。

正因?yàn)闈u進(jìn)式改革導(dǎo)致的“利益不一致性”也由小往大積累，加之由于補(bǔ)償?shù)牟患皶r(shí)，隨著制度轉(zhuǎn)型的不斷深入，矛盾也將不斷累積，中國社會(huì)公平狀況也不斷惡化。這與俄羅斯的爆炸式改革形成了鮮明的對比。因此，我們常用這樣一個(gè)隱喻比較兩種不同改革的進(jìn)程與后果：蘇聯(lián)與俄羅斯的大爆炸式改革，是從存量開始，相當(dāng)于先用推土機(jī)將所有的舊房子都推倒，在空地上蓋新房子。因而，在新房子蓋起來之前，全體俄羅斯人都有一個(gè)無房子住的艱難時(shí)期，但隨著新房子不斷蓋，被轉(zhuǎn)移進(jìn)新房子的人越來越多，俄羅斯社會(huì)矛盾越來越小。而中國漸進(jìn)式改革是不動(dòng)舊房子，在舊房子旁邊先蓋新房子，蓋新房子的成本是由居住在舊房子里的人承擔(dān)的。但新房子不斷蓋起來的同時(shí)，舊房子卻失去了維修的經(jīng)費(fèi)來源。更有甚者，有人為了蓋自己的新房子，甚至干起了偷拆舊房子磚瓦的勾當(dāng)，而且這種現(xiàn)象還相當(dāng)普遍。如果新房子足以使所有住舊房子的人遷出來住進(jìn)去倒也可以，但問題在于，承擔(dān)了建房成本的原來住在舊房子里的人至今也很少有能夠住進(jìn)新房子的，他們中的許多人仍住在已經(jīng)不堪風(fēng)雨的舊房子里。

以“戴—諾標(biāo)準(zhǔn)”衡量，正是由于自覺處于利益相對受損者的位置，所以，附著在存量上的社會(huì)階層成員——主要由國有企業(yè)職工與農(nóng)民組成——支持改革的積極性不高，甚至對于改革有一種抵觸的情緒；盡管政府常常對他們進(jìn)行這樣的教育：“改革符合工人階級(jí)的長遠(yuǎn)利益”，而且的確可以預(yù)計(jì)改革繼續(xù)推進(jìn)將有利于這些階層成員，但正如上文所述，收入相對較低階層貼現(xiàn)率太高，使得他們更看重眼前的利益，并以此確定自己對于改革的態(tài)度，所以，以一種遠(yuǎn)期的預(yù)期凈收益來試圖說服收入本來就低的階層成員支持改革，效果肯定不明顯。

也因此，一些學(xué)者看到了在當(dāng)下中國社會(huì)中低收入者中間彌漫著一種氣氛，學(xué)者們稱之為“民粹主義”，認(rèn)為這構(gòu)成了“改革的最大障礙”。

但由此得出結(jié)論認(rèn)為中低收入者是下一階段改革的主要障礙并不客觀。

實(shí)際上，早在上世紀(jì)八十年代后期，中國改革就已經(jīng)越過由“自發(fā)秩序”而進(jìn)入“建構(gòu)秩序”階段。即制度的變遷不再是由下而上并最終得到“上”的確認(rèn)和保護(hù)的過程，而是一個(gè)由政府強(qiáng)力推動(dòng)，得到經(jīng)濟(jì)精英以及知識(shí)精英協(xié)助的過程。所以，一定程度上，精英階層對于改革的前途具有更關(guān)鍵性作用。那么作為改革中相對利益上升的精英階層對改革的態(tài)度又如何呢？作為增量改革的獲益者，精英階層在成為社會(huì)較富裕階層后，又比較看重繼續(xù)改革的預(yù)期，也就是說，他們考慮得更長遠(yuǎn)。而在當(dāng)初的設(shè)計(jì)中，當(dāng)改革進(jìn)入由增量帶動(dòng)存量的階段時(shí)，將輪到增量改革的既得利益者更多地分擔(dān)改革成本，因而，在后續(xù)的改革中，對精英階層來說，預(yù)期收益未必會(huì)超過預(yù)期成本，也就是說未必有凈收益，因而他們害怕進(jìn)一步的改革會(huì)觸動(dòng)他們的既得利益，也因此變得保守起來。于是，此前的改革中堅(jiān)力量完全有可能實(shí)現(xiàn)由改革者到保守者角色的轉(zhuǎn)換。盡管這時(shí)“改革”仍然掛在他們口頭，但更多時(shí)候他們在以“改革”的名義在行反改革之實(shí)，當(dāng)然他們自己甚至也不自知。這些既得利益者才是后續(xù)改革的最大障礙。而且，更復(fù)雜的情況在于：從既得利益者口中吐出的“改革”字眼越多，下層民眾中對“改革”的失望也可能越多。

于是，在中國，出現(xiàn)了一個(gè)非常有意思的“復(fù)雜的共謀”：不僅前一階段改革的利益相對受損者支持改革的熱情下降，而且前一階段改革的既得利益者也不太愿意推動(dòng)后續(xù)改革。在社會(huì)各階層對改革熱情的急劇下降的情況下，中國改革的確走到了一個(gè)十字路口！

在經(jīng)濟(jì)思想史上，鮑莫爾曾經(jīng)設(shè)想過，一個(gè)符合“卡爾多—?？怂箻?biāo)準(zhǔn)”的方案，在因“利益不一致性”而無法被采納時(shí)，可以通過將補(bǔ)償轉(zhuǎn)化為符合“帕累托改進(jìn)”的方案，從而可以被通過。

我們給出以下一個(gè)典型案例說明這一過程：

假設(shè)某單位有一百個(gè)人?，F(xiàn)在有一項(xiàng)改革決策，如果被采納，可以為這一百個(gè)人中的某一特定的人帶來三百元的收益，而給另外九十九個(gè)人每人帶來一元錢損失。如果這個(gè)決策用民主投票的方法付諸表決，結(jié)果一定是以九十九票反對一票贊成而無法通過。但從總福利改進(jìn)的角度看，決策通過后會(huì)給單位增加三百元的福利，帶來九十九元損失，兩相抵消，仍有二百零一元的凈福利。而決策不被通過，凈福利改進(jìn)為零。如果以“?？怂埂睒?biāo)準(zhǔn)衡量，上述改革是“可容許的改革”，因?yàn)槌杀九c收益相抵，凈收益為二百零一元。因此，應(yīng)該推進(jìn)這樣的改革。但這樣改革卻因“利益不一致性”而無法被采納。這時(shí)，可以用做實(shí)的“卡爾多補(bǔ)償”來協(xié)調(diào)利益上的沖突，即由改革受益者對改革受損者進(jìn)行補(bǔ)償。如果在民主投票前，受益者做出承諾：改革如果繼續(xù)進(jìn)行下去，他將從增加的三百元錢收益中拿出一百九十八元錢， 給其他九十九個(gè)人每人補(bǔ)償兩元錢，那么，這項(xiàng)本來只有一個(gè)人受益而九十九個(gè)人受損的改革，就變成了每個(gè)人都能改善其狀況的一種典型的“帕累托改進(jìn)”。其中九十九人每人增加一元錢收入，而另一個(gè)人增加一百零二元的收入。也因此， 改革一定會(huì)受到百分之百的支持。

但是，我們同時(shí)要看到，由于既得利益者并不愿意放棄既得利益，補(bǔ)償過程不會(huì)自覺地在改革的損益雙方之間進(jìn)行，這個(gè)時(shí)候，必須借助于國家承諾： 即政府可以通過自己的強(qiáng)制力量來保證事前承諾是可置信的，并且可以借助于再分配制度保證事后補(bǔ)償能真正進(jìn)行。

而實(shí)際上，鄧小平一開始也是這種思路。他說，要讓一部分地區(qū)一部分人先富起來，再以先富帶后富。他還特別講到所謂“兩個(gè)大局”：內(nèi)地先要支持沿海，無條件富的人要支持有條件富的人；稱“這是一個(gè)事關(guān)大局的問題”；“沿海地區(qū)發(fā)展到一定的時(shí)候，又要求沿海地區(qū)拿出更多力量來幫助內(nèi)地發(fā)展”，“對一部分先富裕起來的個(gè)人，也要有一定的限制，例如，征收所得稅”。并稱“這也是個(gè)大局，那時(shí)沿海也要服從這個(gè)大局”。這里顯然隱含了一種政治策略：讓改革即時(shí)受益者與即時(shí)受損者都進(jìn)行相互的承諾——受損者先投票支持改革，受益者在受益后對受損者進(jìn)行補(bǔ)償。

因此，要化解中國改革當(dāng)下所出現(xiàn)的困境，要繼續(xù)推進(jìn)這種“合意的可容許的改革”，當(dāng)務(wù)之急是將符合“卡爾多—?？怂箻?biāo)準(zhǔn)”的改革，同時(shí)轉(zhuǎn)變?yōu)椤俺晒蚕硎健备母?；手段則是大膽實(shí)施收入再分配政策，使改革中感到相對利益受損者能得到應(yīng)有的補(bǔ)償，使改革重新獲得民眾尤其是底層民眾的支持。

最后，政府必須轉(zhuǎn)換思路,改革的重點(diǎn)，由注意力集中于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，轉(zhuǎn)向于“社會(huì)管理”與“公共服務(wù)”，即協(xié)調(diào)好各階層利益關(guān)系，提供社會(huì)保障與社會(huì)福利體系建設(shè)。