大陸60年榮軍政策嬗變

鐘堅

編者按

由古至今，軍隊是國家的保衛(wèi)者，往往也是一個國家、一個政權(quán)的奠基石。而對傷殘軍人的優(yōu)撫，則為一國軍隊士氣之所系。

因此，現(xiàn)代傷殘軍人的優(yōu)撫政策和體系，不僅與世界上第一批現(xiàn)代民族國家的誕生同步，亦與現(xiàn)代軍隊的誕生同步。自近現(xiàn)代國家軍隊誕生之日起，傷病殘、退伍軍人便有了一個新名稱——榮軍（榮譽軍人）。

在西方社會，第一批榮軍院幾乎與第一批軍校同時誕生。一支擁有持久榮譽的軍隊，必有著名的軍校和著名的榮軍院。始建于法王路易十四的巴黎榮軍院是世界上最早的榮軍院之一，這里安寢著天才統(tǒng)帥拿破侖：生，與子同袍;死，與子偕行。

西風(fēng)東漸，始于中國向列強學(xué)習(xí)軍事技術(shù)和軍事制度，但在引進西式軍隊組織形式時，中國人似乎只注意到軍校，卻未注意到榮軍院。

中共建政的歷程，是毛澤東“槍桿子里面出政權(quán)”這一論斷的最好注腳。不過打下紅色江山的，并非一支西式的現(xiàn)代正規(guī)軍，而是中國特色的人民子弟兵。

新政權(quán)建立后，—方面人民解放軍在大陸長期享有崇隆的社會地位，—方面又留下了數(shù)量龐大的傷病殘和退役人群，需要社會優(yōu)撫。

由于革命戰(zhàn)爭理論長期占統(tǒng)治地位，中共建政后，軍隊現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)一直未能緊跟時代步伐，直至改革開放后，才得根本改觀;而中共榮軍體系的建設(shè)則較軍隊的建設(shè)更顯落后。

限于財力，大陸在計劃體制時代，榮軍政策長期采取中央與地方、國家與群眾共同分擔(dān)，實物補貼與政治榮譽并重的原則。其特征是輕物質(zhì)，重精神;輕系統(tǒng)保障，重社會消化。這種體制歷經(jīng)30年不變。

其遺留問題是，優(yōu)撫對象的涵蓋范圍有限，優(yōu)撫補償力度不足，制度性、系統(tǒng)性保障極不完備。在改革開放前，個人為國家和集體作出犧牲光榮的觀念，以及當時全社會政治氛圍濃厚的特殊背景，多少掩蓋了榮軍群體優(yōu)撫不足的問題。

1979年中越戰(zhàn)爭爆發(fā)后，大陸榮軍政策明顯落后于時代的弊端開始集中顯現(xiàn)。自此，大陸進入一個榮軍政策不斷調(diào)整的時期。但整體而言，依然有偏重于解決當下緊迫問題，而不追溯既往的“補丁式”意味。

今年是中共建政60周年大慶，據(jù)2007年數(shù)據(jù)，大陸榮軍總數(shù)約600余萬人，其中，為打江山出生入死的在鄉(xiāng)復(fù)員軍人，2005年統(tǒng)計約220余萬人，正以每年30萬以上速度凋零。

在舉世矚目的60年慶典前夕，8月初，國家民政部、財政部和解放軍總參謀部、總政治部、總后勤部等聯(lián)合頒發(fā)了《傷病殘軍人退役安置規(guī)定》，因戰(zhàn)因公致殘軍人，終于可作退休安置或由國家供養(yǎng)。

這是榮軍們期盼已久的一個良好開端。

2009年5月1日，游覽天安門廣場的解放軍老戰(zhàn)士。

“我看，有總比沒有好?！?月18日中午，駐浙江解放軍某部師醫(yī)院門診辦，48歲的特等傷殘軍人、正團職上校楊春明（化名）高聲發(fā)表評論。上世紀80年代初的中越戰(zhàn)場上，24歲的解放軍偵察排長楊春明失去雙腿和手掌部分功能，步入榮軍序列。

楊上校與人熱烈探討的是眼下北京頒發(fā)的一紙榮軍新政（榮軍，在大陸是“榮譽軍人”的簡稱，一般是對傷病殘軍人的尊稱，但因為許多退役軍人對軍隊有特殊感情，不認為只有傷殘才有資格被納入“榮譽”之列，“榮軍”概念常被擴大至包括其他退役軍人）。

以民政部、財政部和解放軍三總部聯(lián)署下發(fā)的該項規(guī)定，據(jù)稱是中國政府和軍方首次以軍事行政規(guī)章形式，對傷病殘軍人的退役方式、安置辦法、住房和醫(yī)療保障等問題作出全面系統(tǒng)的規(guī)范，是軍地各級做好傷病殘軍人退役安置工作的基本遵循和依據(jù)。

新政策面臨的老問題

軍方人士透露，以往每年落實傷病殘軍人安置計劃，都是軍方單方?jīng)Q定，地方消極被動應(yīng)對——有的拒絕接收，有的即使接收也不妥善安置，其后果之一是：各種時期的大量傷病殘軍人長期滯留部隊，不愿回歸地方。

按照中國大陸民政部門2007年的數(shù)據(jù)，中國大陸有617萬優(yōu)撫對象，傷病殘軍人占約六分之一，其中包括迄今仍滯留部隊的現(xiàn)役傷病殘人員。

新頒榮軍政策中，對因公、因戰(zhàn)、因病的義務(wù)兵、士官、文職干部的安置去向都作了詳細規(guī)劃。如規(guī)定因戰(zhàn)、因公致殘，被評定為一級至六級殘疾，或因病醫(yī)療期滿后經(jīng)醫(yī)學(xué)鑒定為基本喪失工作能力的軍官、文職干部，以及因戰(zhàn)、因公致殘被評定為一級至四級殘疾，或因病醫(yī)療期滿后經(jīng)醫(yī)學(xué)鑒定為基本喪失工作能力的士官，可作退休安置。

“對符合條件的傷病殘軍官和士宮允許其退休安置，實際上等于以中央財政包養(yǎng)的方式，一次性解決傷病殘滯留部隊的老大難問題。”軍事經(jīng)濟學(xué)院某學(xué)者告訴本刊記者。

然而，由于這個最新政策的適用對象是該政策出臺后轉(zhuǎn)業(yè)的傷殘人員，許多已退役的傷殘軍人認為，該項行政規(guī)章“有欠公平”，只能使滯留軍內(nèi)的傷殘軍人“享受到組織的光輝”，而早早“聽話”回歸到地方的傷殘軍人被忽略掉，最終會引發(fā)新的不滿。

今年的傷殘優(yōu)撫新政，只是大陸60年來推出的諸多優(yōu)撫榮軍政策中的一例。在不同的歷史時期，大陸先后制定了不同的榮軍優(yōu)撫政策，稱得上紛繁復(fù)雜。不過，這些優(yōu)撫政策的出臺，多數(shù)是著眼當下矛盾，不追溯既往問題的，因此被許多榮軍私下稱為“補丁式”政策，其結(jié)果是不同時期遺留的榮軍問題周期性發(fā)酵，成為大陸社會維穩(wěn)的不確定因素。

1950-1979：一項政策用了30年

本次優(yōu)撫新規(guī)據(jù)稱是中國政府和軍方首次以軍事行政規(guī)章形式，對傷病殘軍人的退役方式、安置辦法、住房和醫(yī)療保障等問題做出全面系統(tǒng)的規(guī)范。

中共建政前后，數(shù)年戰(zhàn)爭留下了一支龐大的榮軍隊伍，數(shù)十萬烈士、傷病殘軍人等待安置，上百萬經(jīng)歷炮火的現(xiàn)役軍人要復(fù)員到地方。這些榮軍群體產(chǎn)生于抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭等不同時期，其從軍背景、年齡、學(xué)識、資質(zhì)和級別各不相同。

為應(yīng)對這一情況，中央政府短時期內(nèi)編制了多項撫恤政策。在上世紀50年代初，《革命烈士家屬革命軍人家屬優(yōu)待暫行條例》、《革命殘廢軍人優(yōu)待撫恤暫行條例》和《革命軍人犧牲、病故褒恤暫行條例》等5個暫行條例撫恤政策相繼出臺。

對戰(zhàn)爭中犧牲的軍人，政府給其家屬的撫恤以發(fā)一次性撫恤糧的方式進行。在江西興國、湖北紅安等中央蘇區(qū)根據(jù)地，一個烈屬家庭會得到政府釘在門框上的一塊“革命烈屬”金屬小牌和幾十斤口糧，立戰(zhàn)功者另外增發(fā)撫恤糧。1950年《革命軍人犧牲、病故褒恤暫行條例》規(guī)定，犧牲病故革命軍人，曾立大功一次以上者，其家屬分別按規(guī)定領(lǐng)一次性撫恤糧外，另外增發(fā)撫恤糧的四分之一。

從1955年開始，原先增發(fā)的糧食撫恤改為增發(fā)撫恤金。

大陸50年代初期制定的優(yōu)撫暫行條例，構(gòu)成了大陸政府榮軍政策的基礎(chǔ)，此后一用近30年。

這期間，優(yōu)撫的工作對象主要是“三屬”（烈屬、因公犧牲軍人遺屬、病故軍人遺屬）、普通軍屬、傷殘軍人和離退休軍官。1979年開始，中央政府開始把“三紅”人員（在鄉(xiāng)退伍紅軍老戰(zhàn)士、在鄉(xiāng)西路紅軍老戰(zhàn)士、紅軍失散人員）也納入優(yōu)撫范圍。

可以看到，當初大批返鄉(xiāng)復(fù)員士兵并不在此中，也沒有得到太多政策保障。對他們，建政后至“文化大革命”前的17年內(nèi)，在“服從國家經(jīng)濟建設(shè)和國防建設(shè)的需要，并使兩者結(jié)合起來”、“國家撫恤和群眾優(yōu)待相結(jié)合”、“集體優(yōu)待和國家補助相結(jié)合，優(yōu)待烈軍屬與保障五保戶相結(jié)合”的政策口號下，政府的榮軍撫恤方式主要包括優(yōu)先照顧就業(yè)、傷殘軍人乘坐交通工具費用減半以及為軍烈屬代耕代種、獎勵工分等。當年，大陸的一個軍屬家庭，每年可以獲得生產(chǎn)隊100～200個工分獎勵，相當于10元人民幣。

1980年代前后，中央政府終于對這批人定出新的補助政策：對在1954年10月31日實行義務(wù)兵役制前入伍的在鄉(xiāng)復(fù)員軍人（下文皆稱為老復(fù)員軍人）和紅軍失散人員等特殊群體進行定向生活補助救濟。

因為財政資源有限，老復(fù)員軍人群體與前述重點優(yōu)撫對象的待遇不同：對前者，中國政府實行的是有限責(zé)任，國家給予一定數(shù)量的定補，主要依靠子女或?qū)⑵渫葡蛏鐣疹?對后者，則實行政府無限責(zé)任幫助。

時至今日，這批老復(fù)員軍人多數(shù)年過80，即將成為逝去的歷史。

越戰(zhàn)后，榮軍新政頻出

軍地的各項榮軍政策、法規(guī)，常常會因循國家政治、軍事和經(jīng)濟形勢的變化而變化。

1980年代前后，中越邊界戰(zhàn)爭的爆發(fā)，推動了大陸民政事業(yè)的發(fā)展，大批優(yōu)待撫恤條規(guī)相繼推出，中國榮軍政策進入新的歷史時期。

“剛打完仗，人還躺在醫(yī)院，部隊各個科室的人拿著一大摞各種編號、國家各個部門簽發(fā)的政策文件跑到病房，許以物質(zhì)寬慰。”楊春明回憶說，越戰(zhàn)結(jié)束后評殘，他所在的一個野戰(zhàn)師有上千人傷亡，失去一條腿的人有80個，失去雙腿的人有10個。

早在中國紅軍初創(chuàng)時期制定的《紅軍撫恤條例》中，就把傷殘榮軍劃分為全殘廢和半殘廢兩種，抗日時期殘廢等級的評定被改為四等殘廢等級撫恤，但建政前制定的這些條款顯然無法適應(yīng)戰(zhàn)后復(fù)雜得多的榮軍現(xiàn)狀。

戰(zhàn)事仍在進行中，在后方，民政部、總參謀部、公安部、人事部等中央部委局辦即緊急制定了《關(guān)于安置特等、一等革命殘廢軍人有關(guān)問題的通知》等幾十項撫恤規(guī)章條例，地方政府也迅速制定出完善詳細的戰(zhàn)傷評殘規(guī)定，把原來的傷殘等級分為特等、一等、二甲、二乙、三甲、三乙四等六級傷殘等級。1980年國務(wù)院發(fā)布施行《革命烈士褒揚條例》，統(tǒng)—了烈士條件、范圍和審批手續(xù)，規(guī)定了6項批準革命烈士的條件——不過，與此同時也取消了對抗日戰(zhàn)爭中陣亡的國民黨官兵追認革命烈士的規(guī)定。

楊春明記憶中，1985年的一天，他回家療傷，縣里的書記、縣長和民政局長幾個笑臉上門，稱如果他傷好返鄉(xiāng)，不僅在縣殘聯(lián)安排工作，且參照撫恤規(guī)定，由政府出資建造一幢大套的住房。

當時，地方財政不僅負責(zé)支付被評為特等、一等傷殘的軍人的住房經(jīng)費，傷殘軍人的配偶家屬還由政府妥善安置，16周歲以下的子女轉(zhuǎn)為安置地的城鎮(zhèn)戶口。

大陸民政系統(tǒng)人士說，越戰(zhàn)對之后中國榮軍政策的完善起到顯著的推動作用，1980年代前后至1990年代初是一個標志性階段，大陸有關(guān)傷殘軍人撫恤規(guī)定在這期間密集推出。如首次規(guī)定，傷病殘軍人中符合條件的可以由國家集中供養(yǎng)，不符的實行分散供養(yǎng)，戰(zhàn)傷復(fù)發(fā)的還可進當?shù)氐臉s譽軍人康復(fù)醫(yī)院等優(yōu)撫醫(yī)院進行休養(yǎng)、康復(fù)和醫(yī)療。

傷殘軍人滯留問題

然而，進入1990年代后期。隨著大陸市場經(jīng)濟的發(fā)展和醫(yī)療體制改革的演進，計劃經(jīng)濟時期遺留的軍隊退役人員的醫(yī)療保障、住房安置、下崗再就業(yè)等難題凸顯，部分人員滯留軍營和集中周期性上訪問題擺上大陸執(zhí)政者的桌面。

2005年，南京江寧區(qū)民政局優(yōu)撫科作的一項調(diào)查表明，該轄區(qū)內(nèi)很多一至六級企業(yè)在職革命傷殘軍人的醫(yī)療待遇無處落實：對重點優(yōu)撫對象的醫(yī)療問題，國家和地方多年來一直都有明文規(guī)定，對經(jīng)費來源、支付辦法、就醫(yī)地點等都有明確要求，傷殘軍人的醫(yī)療問題應(yīng)該得到保障。但據(jù)該調(diào)研統(tǒng)計，有的企業(yè)倒閉破產(chǎn)，根本無處支付醫(yī)療費。有的企業(yè)以效益不好等為由拖欠代繳費用，從而影響傷殘軍人的醫(yī)藥費報銷。

“傷殘軍人的醫(yī)療待遇落實程度完全取決于企業(yè)的經(jīng)濟效益和法人的政策觀念?！痹搩?yōu)撫科表示。

于是，中國軍營開始出現(xiàn)一道“獨特的風(fēng)景線”：黃昏斜陽里，在喊得山響的口號聲和青春臉龐的背景下，總有踽踽獨行的幾位傷殘老兵的身影。長期以來，中國軍隊的傷病殘軍人移交安置，成為大陸軍地各級部門最為難的問題之～，即便是軍方在宣傳口徑里也不避諱這點

“雖然按政策他們該復(fù)員回地方了，但他們都不想走，滯留軍中，因為他們擔(dān)心轉(zhuǎn)交地方后，住房、醫(yī)療各類社會福利救助跟不上”南京軍區(qū)后勤部衛(wèi)生部某人士向記者抱怨稱，因為軍隊是個“暴力政治”集團，傷病殘軍人滯留后，部隊必須全力保障，否則可能導(dǎo)致軍心不穩(wěn)。但諸如衛(wèi)生事業(yè)費等軍內(nèi)的各類經(jīng)費開支實在有限，無奈之下，后勤部門只能透支和占用其他人的經(jīng)費，用在這部分人身上

全國政協(xié)常委、原濟南軍區(qū)副司令員李良輝曾在2005年的全國“兩會”上呼吁，傷殘軍人滯留部隊得不到移交，牽扯了部隊領(lǐng)導(dǎo)精力，影響了中心工作落實的質(zhì)量。據(jù)他透露，至2005年，僅濟南軍區(qū)就有1829名傷殘軍人不能及時移交。各種不同時期的傷病殘現(xiàn)役軍人滯留人數(shù)全軍估計在數(shù)萬人以上。

據(jù)了解，為妥善移交安置傷病殘人員，某集團軍在3年內(nèi)先后派出1000多人次到地方協(xié)調(diào)移交工作，對重癥病人還要安排人員護理、管理。

此次新頒規(guī)章的亮點正在于“一攬子提出重傷病殘軍人的住房、醫(yī)療補貼等疑難問題，以解他們的后顧之憂”，浙江省民政廳優(yōu)撫處剛接到民政部寄來的這份文件，在該處負責(zé)人的理解中，這份文件主要就是為了解決因地方無力落實政策而導(dǎo)致的傷病殘軍人滯留軍營問題。

事實上，2000年后，軍方和政府—直在不斷出臺政策，試圖逐個解決不同時期的遺留問題。

2004年，1988年制定的《軍人撫恤優(yōu)待條例》在實行16年后，被認為嚴重不符市場經(jīng)濟現(xiàn)實，終于得以改變。一改以往只有國務(wù)院單方發(fā)布，2004年新修訂的《軍人撫恤優(yōu)待條例》由國務(wù)院、中央軍委聯(lián)合頒發(fā)。許多內(nèi)容依據(jù)新的形勢作出修改，比如：原先傷殘分等級是只有四個等級，修訂后細分為一至十個等級;1988年的條例中“革命殘廢軍人”的稱呼，一律修訂為“革命傷殘軍人”;原條例中國家、社會、群眾三結(jié)合的優(yōu)撫方式，改為國家和社會共養(yǎng);原先的傷殘軍人護理費發(fā)放對象是企事業(yè)單位，被統(tǒng)一為民政部門;而群眾性代耕代種的優(yōu)撫方式被優(yōu)撫現(xiàn)金所代替……

除了傷殘榮軍，在計劃經(jīng)濟時代，有“精神疾病”的退役軍人也是部隊最頭疼的難題。沒有一個企業(yè)愿意接收“不正?！钡耐宋楸瑸榱吮阌诎仓?，這類軍人退役時的健康狀況常被寫為“健康”，結(jié)果導(dǎo)致當事者最后被用人單位遺棄。從2005年開始，大陸榮軍規(guī)章中把這批特殊人士也列入評殘人員，可享受國家供養(yǎng)。

而參加數(shù)次核試驗的軍人，也開始得到關(guān)注。在參與核試驗后，幾十年過去了，當年無保護措施下的核試軍人因受到核輻射，其自身身體損害和子女致畸等問題顯現(xiàn)出來。2007年8月大陸政府對這批榮軍進行核對登記后，給予每月100元左右的生活補助。

不過，在這些解決“歷史遺留問題”的政策不斷出臺的同時，在軍隊的多次退役軍官安置政策市場化改革的探索中，企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、復(fù)員軍官、志愿兵轉(zhuǎn)業(yè)安置等一系列新的問題又不斷出現(xiàn)。2005年以來，大陸各地爆發(fā)的多批次榮軍上訪問題，無不與此有關(guān)。

而漸進式如打補丁一般不斷出臺的撫恤政策，成為現(xiàn)時上訪榮軍的精神動力，他們相信只要不斷反映自己的問題，中央政府總會出臺政策加以解決。

經(jīng)費和法律保障

在軍事經(jīng)濟學(xué)院該學(xué)者看來，軍地情況總在不斷地發(fā)生變化，因軍人退役安置等利益調(diào)整出現(xiàn)的歷史和現(xiàn)實的社會不公平很正常，“國防建設(shè)方面倘有大的力度，每年財政撥款10個億或許才能解決優(yōu)撫對象中某幾類人的問題”。

但事實上，這樣的構(gòu)想目前在大陸不可能實施，軍地權(quán)力的制約、社會各方利益的均衡等因素使得國家每年用于國防的資源有限。而有限的財政資源，將優(yōu)先保障軍內(nèi)大批離退休干部等特殊群體，然后是社會的各類重點優(yōu)撫對象。

除了財政支付能力之外，現(xiàn)有的行政體系運作緩慢也應(yīng)是原因之一。

總后勤部一位人士透露，軍方每上一個投資項目——包括增加全軍軍人工資，都須做好完整的預(yù)算計劃，然后跟財政部預(yù)算司下面幾個處長談判，“比如我們預(yù)算3000億的項目，他們會砍成2000個億。預(yù)算通不過，又要重新做方案”。重做方案后，以上程序照走一遍。預(yù)算一旦通過財政部的批準，便可移交中央軍委審批，經(jīng)軍事最高領(lǐng)導(dǎo)人簽字后，再交至國務(wù)院，等待總理審批簽字。所有程序通過后，打回財政部，正式生效撥款。前后時間少則2、3年，多則10來年，有一關(guān)卡住，預(yù)算計劃就此擱淺。

“這就是中國特色，需要有足夠的耐心?！痹撊耸啃ΨQ，軍隊財務(wù)系統(tǒng)的很多精力用于與地方的各類審批機構(gòu)打交道。相比西方，如美國在二戰(zhàn)后，軍費支出和撫恤費用保障體系比較成形，軍方做好一系列預(yù)算協(xié)議，交由國會立法，國會審議通過后即可付諸實施。

對越自衛(wèi)反擊戰(zhàn)中的戰(zhàn)地醫(yī)院。這場戰(zhàn)爭推動了大批優(yōu)待撫恤條規(guī)的出臺，讓中國榮軍政策進入一個新的歷史時期。

軍事項目開支審批尚且如此，榮軍各項優(yōu)撫費用的支出更不用說。

而比國防預(yù)算審批更艱難的，是涉軍保障的法律建設(shè)。第十屆全國人大代表、前總參辦公廳副主任曾海生曾建議，制定軍人撫恤優(yōu)待法和軍人社會救助法，將軍人的合法權(quán)益置于國家法律的保護之下。她認為，軍人社會保障制度理應(yīng)包括軍人應(yīng)當享有的各種社會福利，如多險種的軍人保險、合理的退役安置、至少不低于當?shù)厣钏降膬?yōu)撫標準，以及公共設(shè)施的優(yōu)先享用、軍屬就業(yè)等。

但前述軍事經(jīng)濟學(xué)院學(xué)者表示，立法如果要覆蓋各類優(yōu)撫對象和家屬利益的保障，將涉及中央政府、地方政府及多個部門，非常復(fù)雜?！白钋泻宪娙藢嶋H利益的是軍人保險法，作為軍人工資法的有益補充，可在軍人退役后，與社會的社會福利體系相對接，保障軍人退役后的基本生活?！钡趪疑鐣ｋU法還沒出臺前，軍地保險費率、險種養(yǎng)老體系無法與地方對接，不具可操作性。

“一部國防動員法，歷經(jīng)十幾年，現(xiàn)在才進入人大審議階段，軍人社會保障法律體系的建立，也不會是一蹴而就的吧?！彼硎?。