淺析當前中國證券監(jiān)管體制的問題與對策

肖冬華

一、中國現(xiàn)行的證券監(jiān)管體制

改革開放以來，中國的證券監(jiān)管體制經歷了無實體監(jiān)管部門階段(1981-1985年)、監(jiān)管體系形成階段(1986-1992年)、監(jiān)管體制的發(fā)展階段(1992-1998年)、集中統(tǒng)一型監(jiān)管體制階段(1998年至今)。通過多年來證券監(jiān)管法律制度的建設、監(jiān)管組織體系的調整、證券行業(yè)自律組織的發(fā)展，中國證券監(jiān)管的能力得到了很大提高，具體表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一)法律制度

1998年12月29日，全國人大審議通過《證券法》，確立了我國集中統(tǒng)一的證券監(jiān)管體制。2000年，為規(guī)范上市公司股份類別變更涉及的有關證券登記業(yè)務，發(fā)布了《關于上市公司非流通股份類別變更有關問題的通知》。2001年為加強對證券交易所的管理，又相繼發(fā)布《證券交易所管理辦法》、《關于上市公司重大購買、出售、置換資產若干問題的通知》等。2003年，根據(jù)《證券法》和其他相關法律、行政法規(guī)，發(fā)布《證券公司治理準則(試行)》、《關于加強證券公司營業(yè)部內部控制若干措施》。2005年10月27日，十屆全國人大常委會第十八次會議通過了修訂后的《證券法》與《公司法》，修改后的兩法于2006年1月1日起正式施行。2006年4月，根據(jù)“兩法”，中國證監(jiān)會起草并公布了《上市公司證券發(fā)行管理辦法(征求意見稿)》、《首次公開發(fā)行股票并上市管理辦法(征求意見稿)》。2007年初，《上市公司獨立董事條例》、《證券公司風險處置條例》、《上市公司監(jiān)管條例》、《證券公司監(jiān)管條例》的起草工作納入國務院立法工作計劃。經過約兩年的反復研討、修改，《證券投資者保護條例》草案也于2007年擬定，進入相關審核階段。這樣，“兩法四規(guī)”，即《證券法》、《公司法》以及《上市公司監(jiān)管條例》、《證券公司監(jiān)管條例》、《證券公司風險處置條例》和《證券投資者保護條例》4部行政法規(guī)，將構成我國證券監(jiān)管法律體系的主體框架，推進我國證券監(jiān)管的法制化進程。2008年9月，為落實《證券公司監(jiān)督管理條例》的有關規(guī)定，中國證監(jiān)會起草了《證券經紀人管理暫行規(guī)定(草案)》。與此同時，《深圳證券交易所股票上市規(guī)則》及《上海證券交易所股票上市規(guī)則》都進行了修訂，對規(guī)范股票、公司債券、衍生品的發(fā)行、穩(wěn)定證券市場的秩序，起到了良好的作用。

(二)組織體系

現(xiàn)行的集中統(tǒng)一型證券監(jiān)管體制形成于1998年。1998年國務院撤銷證券委，明確中國證券監(jiān)督管理委員會為國務院直屬機構，是全國證券期貨市場的主管部門，同時批準了證監(jiān)會職能、內設機構和人員編制“三定”方案。作為中國證券市場惟一的最高監(jiān)管部門，證監(jiān)會內設14個職能部門，目前在全國設有9個證券監(jiān)管辦公室、2個直屬辦事處、25個特派員辦事處。其主要職責包括：研究和擬定證券期貨市場的方針政策、發(fā)展規(guī)劃；起草證券期貨市場的有關法律、法規(guī)；制定證券期貨市場的有關規(guī)章；統(tǒng)一管理證券期貨市場，按規(guī)定對證券期貨監(jiān)管機構實行垂直領導；監(jiān)管股票、可轉換債券、證券投資基金的發(fā)行、交易、托管和清算；批準企業(yè)債券的上市；監(jiān)管上市公司企業(yè)債券的交易活動；監(jiān)管境內期貨合約的上市、交易和清算；按規(guī)定監(jiān)督境內機構從事境外期貨業(yè)務；監(jiān)管上市公司及其所有信息披露義務股東的證券市場行為；管理證券期貨交易所；按規(guī)定管理證券期貨交易所的高級管理人員；歸口管理證券期貨行業(yè)的對外交往和國際合作事務等。

(三)證券業(yè)自律組織

證券市場自律是證券市場規(guī)范化建設的重要手段，證券市場自律是證券市場管理的一種方式。所謂自律，是指證券市場參與者組成自律組織，在國家有關證券市場法律、法規(guī)和政策的指導下，依據(jù)證券行業(yè)的自律規(guī)范和職業(yè)道德實行自我管理和自我約束的行為。目前，我國證券業(yè)自律組織主要有：證券交易所、證券登記結算公司、中國證券業(yè)協(xié)會。我國自律組織一般實行會員制，符合條件的證券經營機構及其他機構可申請加入自律組織成為其會員。上市公司、證券中介機構的自律提高了我國證券監(jiān)管的有效性。

二、中國現(xiàn)行證券監(jiān)管體制存在的主要問題

(一)證券法制建設呈現(xiàn)明顯的滯后性，且執(zhí)法不嚴，監(jiān)管不力

證監(jiān)會自成立以來，大力推進證券市場的市場化、國際化、法制化進程，陸續(xù)推出一系列改革措施，對于強化市場監(jiān)管、規(guī)范市場運行產生了很好的效果。但與市場的發(fā)展速度相比，已出臺的法規(guī)因不能及時修正而喪失部分效力，法規(guī)之間缺乏配套與銜接，法規(guī)內容上的整體性和統(tǒng)一性程度偏低，許多法規(guī)的可操作性不夠，難免出現(xiàn)靠臨時出臺的政策來調整而導致較大的負面效應，造成監(jiān)管的直接成本和間接成本過高。以《證券投資者保護條例》為例，近年來股民資金被盜取、股票被盜賣的案件呈上升趨勢，如華安證券員工非法盜賣客戶股票400多萬元，給股民造成巨大損失，可是由于《證券投資者保護條例》自2007年初起草后遲遲未出臺，沒有相應確切的法律依據(jù)，法院不得不判定華安證券不需要為其員工盜賣客戶股票擔責。這在股民中引起了強烈反響和恐慌，嚴重危害了股市的穩(wěn)定。

立法是基礎，執(zhí)法更是關鍵。僅以對違法短線交易的處罰來看，《證券法》第47條規(guī)定，與上市公司有關聯(lián)的“內部人”，將其持有的該公司的股票在買入后6個月內賣出，或者在賣出后6個月內買入，由此所得收益歸該公司所有?！蹲C券法》第195條規(guī)定，違法短線交易規(guī)定的內部人給予警告，可以并處3萬元以上10萬元以下的罰款。然而很多上市公司董事、監(jiān)事、高管、股東把上市公司當提款機，竟然還能逍遙法外?？梢妵栏駡?zhí)法是一件迫切的任務。

(二)信息披露不真實及內幕信息泄露現(xiàn)象嚴重

信息披露不真實與內幕信息泄露已是我國證券市場上市公司招股、上市、配股和年報中存在的一個比較普遍的問題。有些企業(yè)為了達到股票發(fā)行上市的目的，高估資產，虛報盈利，虛假包裝；不少上市公司嚴重違背投資者意愿，隨意改變募集資金投向，間接造成信息不真實；更有甚者，有意不披露真實的信息。還有一些上市公司及證券公司受大股東嚴密控制，使之成為大股東的“提款機”。原廣發(fā)證券總裁董正青2006年將廣發(fā)證券借殼延邊公路上市的內幕信息透露給其弟弟董德偉、其好友趙書亞，后二人利用該內幕信息大量買賣延邊公路股票，分別獲利5000多萬元和101.73萬元?？梢钥闯?，信息披露不實、內幕信息泄露已到了為所欲為的境地，證券市場的公信力正在受到前所未有的挑戰(zhàn)。

(三)形式上的集中與實際上存在的多極監(jiān)管主體，難以做到公平與效率的統(tǒng)一

我國對證券市場監(jiān)管的主體除中國證監(jiān)會外，還有人民銀行、財政部(包括國有資產管理部門)、國家計委等，這些部委在“經濟人”動機的驅逐下，決定了其總是以自身利益的大小和方向來做出監(jiān)管決策。證監(jiān)會雖是證券市場上最直接、最權威的管理者，但它并非完全超脫于證券市場之上，它對證券市場實施的各項政策既體現(xiàn)了政府的調控作用，又在一

定程度上反映出其他利益集團的意愿。特別是證券市場快速創(chuàng)造巨額利潤的機會的存在，引起相當部分權力階層的介入。在利益制衡的過程中，會干擾監(jiān)管政策，損害證券市場效率和公平目標的實現(xiàn)。

三、完善中國證券監(jiān)管體制的措施

應該看到，我國現(xiàn)行的證券監(jiān)管體制安排已取得一定的成就。展望我國證券市場的動態(tài)發(fā)展過程及其未來，必須針對目前證券市場中依然存在的種種問題和市場失靈現(xiàn)象，不斷調整和改善現(xiàn)有的證券監(jiān)管體制，在進一步完善監(jiān)管體制的同時克服市場缺陷，從而盡可能地提高證券市場效率與公平，促進市場功能的良好發(fā)揮。

(一)證券監(jiān)管要有法可依，執(zhí)法必嚴

證券市場要有完善的法律體系，從而為證券市場提供全面的法律依據(jù)。除了《公司法》和《證券法》等應隨著市場的發(fā)展進行必要的完善之外，在總體法律規(guī)范下，監(jiān)管部門應當制定其他具體的監(jiān)管法規(guī)和法則，對市場主體和各類參與者有明確的行為規(guī)范，并按照規(guī)范程序實施，以杜絕監(jiān)管過程中的隨意性與監(jiān)管真空現(xiàn)象，保證監(jiān)管的客觀性和公正性。如當前金融危機之下，對于各類易引起金融風波的證券衍生品、對沖基金等，應加快制訂相應法律法規(guī)加強監(jiān)管。

執(zhí)法必嚴，對高風險的證券市場尤為重要，目前監(jiān)管機構執(zhí)法手段還不夠。要通過加大執(zhí)法力度，消除“法不責眾”的僥幸心理，從根本上扭轉違規(guī)現(xiàn)象普遍存在的狀況，逐步營造良性的市場環(huán)境。加強執(zhí)法與司法之間的協(xié)調與配合，嚴懲害群之馬，打擊做莊、證券欺詐、內幕交易等違法行為。

(二)加強證券市場會計監(jiān)管，強化信息披露

對上市公司監(jiān)管的核心是對會計信息披露的監(jiān)管。目前上市公司存在著不能真實、準確、完整、及時披露會計信息的問題，也存在著披露虛假信息問題，還存在著隨意透露內幕信息等問題。在允許上市公司利用自有資金進行二級市場投資的政策出臺之后，更是出現(xiàn)了上市公司與券商或機構投資者聯(lián)手，里外配合，利用利潤操縱和信息操縱手法，操縱市場價格。這種公開市場上的信息嚴重不對稱，給機構投資者的暴富提供了巨大的價格空間和時間空間，使中小投資者蒙受重大損失，嚴重地損害了證券市場的健康發(fā)展。

(三)構建有序、高效的鏈式市場監(jiān)管體系

為充分調動各方面在監(jiān)管上的主觀能動性，保障中國證監(jiān)會執(zhí)法的獨立性、客觀公正性和勤政性，中國證券市場監(jiān)管除了“以集中立法型監(jiān)管體制為主、以自律性組織監(jiān)管為輔”、以“市場化管理為取向”之外，應當建立起一個上下一致、縱橫一體、相互監(jiān)督、職責分明、有序高效的鏈式市場監(jiān)管體系。其基本思路是參照國外的一些做法，中國證監(jiān)會主要官員可直接由人大任命，并對人大負責。由人大相應職能部門，如財經委員會、法制委員會以及專家學者等組成相應的非常設專家議事小組，定期對證監(jiān)會行使職能考核與監(jiān)督。中國證監(jiān)會的中央機構和地方派出機構則在實行“保薦人制度”下，在自律性監(jiān)管組織(證券業(yè)協(xié)會)的配合下，同時行使對中介組織和上市公司的監(jiān)管。作為一線監(jiān)管的自律性行業(yè)協(xié)會，則在證監(jiān)會的領導和監(jiān)督下，對中介機構實施自律性監(jiān)管。中介機構則對所薦上市公司運作實施日常性密切監(jiān)控和輔導。上市公司股東大會則對監(jiān)事會、董事會以及經營班子實行分層監(jiān)督，由此形成一個有序的、高效的、鏈式市場監(jiān)管體系。

(作者單位：中南財經政法大學經濟學院)