代建制在西部地區(qū)：阻礙及對(duì)策分析

唐秋鳳　李煥林

【摘 要】 本文分析了西部地區(qū)近幾年試行代建制投資項(xiàng)目管理方式的成績(jī)與存在的問題。指出試行代建制障礙的原因：1、一些部門和人員的抵觸；2、責(zé)任和權(quán)利不夠明確；3、代建制的監(jiān)督管理不到位；4、代建單位的管理水平不高等因素。為此，首先要確立代建制的法律地位；其次要繼續(xù)深化市場(chǎng)化改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高代建企業(yè)項(xiàng)目管理水平；第三要建立科學(xué)的代建制監(jiān)督機(jī)制；第四要規(guī)范代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)代建單位的合理收益。

【關(guān)鍵詞】 政府投資；代建制；項(xiàng)目管理

一、引言

2004年7月16日，國(guó)務(wù)院正式批準(zhǔn)了《關(guān)于投資體制改革的決定》，其重要內(nèi)容之一就是在全國(guó)范圍內(nèi)推行代建制。代建制是指項(xiàng)目業(yè)主（使用單位）通過招標(biāo)的方式，選擇社會(huì)專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位（代建單位），負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資管理和建設(shè)組織實(shí)施工作，項(xiàng)目建成后交付使用單位的制度。推行代建制的項(xiàng)目是政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。我國(guó)對(duì)于政府投資的工程項(xiàng)目有明確的界定，主要是指政府財(cái)政的投資、發(fā)行國(guó)債或地方財(cái)政債券，利用外國(guó)政府贈(zèng)款以及國(guó)家財(cái)政擔(dān)保的國(guó)內(nèi)外金融組織的貸款等方式獨(dú)資或合資興建的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目。政府投資工程按照建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)可分為經(jīng)營(yíng)性和非經(jīng)營(yíng)性兩種。前者指贏利性的項(xiàng)目，如鐵路、水利、電力等工程項(xiàng)目，后者指非贏利性的公益性項(xiàng)目，如政府投資的醫(yī)院、學(xué)校以及城市道路等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

推行代建制在我國(guó)政府投資項(xiàng)目的管理中具有重要意義，主要表現(xiàn)在：

1、有助于改變政府投資項(xiàng)目投資超支嚴(yán)重的局面。我國(guó)政府投資中90%的項(xiàng)目結(jié)算金額超出投資計(jì)劃，超支平均幅度達(dá)40%以上［1］。在政府投資建設(shè)的公益性項(xiàng)目中，我國(guó)一直采取行政部門組建基建指揮部（辦公室）的方式來組織建設(shè)，這種方式被稱為“項(xiàng)目開了搭班子，工程完了散攤子”、“只有一次教訓(xùn)，沒有二次經(jīng)驗(yàn)”，致使投資失控、工期拖延、質(zhì)量不保等現(xiàn)象屢有發(fā)生。如項(xiàng)目使用單位經(jīng)常為了使用功能的增加而隨意更改設(shè)計(jì)，再向政府申請(qǐng)追加投資，結(jié)果使投資概算在追加中不斷被突破，而政府在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中缺乏很好的過程控制，在法律層次上也缺乏追究責(zé)任的效力，對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管實(shí)際上處于失控狀態(tài)。這說明現(xiàn)行的政府投資項(xiàng)目管理模式已經(jīng)到了非改不可的時(shí)候。

2、代建制的社會(huì)化管理模式，有利于政府轉(zhuǎn)變職能、規(guī)范投資行為。代建制突破了舊有的管理方式，使現(xiàn)行的“投資、建設(shè)、管理、使用”四位一體的管理模式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤案鳝h(huán)節(jié)彼此分離，互相制約”的模式。實(shí)行代建制，政府主管部門主要從事行業(yè)的指導(dǎo)監(jiān)管工作，從盲目、繁瑣的項(xiàng)目管理業(yè)務(wù)中超脫出來，有助于減少建設(shè)過程中對(duì)建設(shè)規(guī)模、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)變動(dòng)的隨意性，并使項(xiàng)目使用單位從決策角色轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督執(zhí)行角色。同時(shí)，政府作為投資方，同樣受到代建合同的約束，一些立項(xiàng)存在問題、資金缺口較大的項(xiàng)目將會(huì)受到制約。

3、代建制的職業(yè)化管理模式提高了政府投資項(xiàng)目建設(shè)的科學(xué)性。政府投資的項(xiàng)目依靠職業(yè)化的專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施代建，促使項(xiàng)目管理由過去的行政化走向職業(yè)化。利用代建機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)力量和較豐富的基本建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，從設(shè)計(jì)方案開始，包括建筑的規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)、形象、結(jié)構(gòu)到采購活動(dòng)、工程發(fā)包、施工階段等不同階段的每項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都能貫徹科學(xué)的論證和踏實(shí)的工作作風(fēng)，使項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案較實(shí)際反映出項(xiàng)目的真實(shí)面貌，投資估算和概算較為符合實(shí)際。這樣，避免一次又一次地“交學(xué)費(fèi)”，從而提高管理水平、降低管理成本。

4、代建制的專業(yè)化管理模式能抑制工程項(xiàng)目腐敗行為的產(chǎn)生。過去我國(guó)政府投資項(xiàng)目普遍存在概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”現(xiàn)象，除了因?yàn)榛ò嘧尤狈?xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)導(dǎo)致浪費(fèi)之外，更本質(zhì)的原因在于政府缺乏對(duì)投資的約束機(jī)制。在舊有的投資體制下，工程項(xiàng)目的使用單位、施工單位和監(jiān)理單位都是“三超”的受益者，惟一吃虧的角色是國(guó)家。代建制模式促使政府投資項(xiàng)目的四個(gè)環(huán)節(jié)彼此分離、互相制約，將嚴(yán)格執(zhí)行合同、建立嚴(yán)密的內(nèi)控機(jī)制。因而困擾政府投資項(xiàng)目的資金浪費(fèi)、資金挪用、假公濟(jì)私、行賄受賄等一系列腐敗問題將得到有效控制。

二、 西部地區(qū)代建制：阻礙因素分析

“十五”規(guī)劃期間，中央財(cái)政性建設(shè)資金累計(jì)投入西部地區(qū)約4600億元，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)補(bǔ)助累計(jì)安排5000多億元，長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債有1/3以上用于西部地區(qū)。政府的“十一五”規(guī)劃將繼續(xù)實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，政府投資繼續(xù)向西部地區(qū)傾斜。作為投資體制改革重要措施之一——代建制的順利實(shí)施關(guān)系到西部地區(qū)政府投資的投資效率以及投資效果的好壞。

近幾年來，西部地區(qū)12個(gè)省、自治區(qū)、直轄市都開展了程度不同的代建制試點(diǎn)。但由于代建制還處于不斷完善的過程中，出現(xiàn)了一些與社會(huì)發(fā)展不相適應(yīng)的問題，具體阻礙表現(xiàn)在以下幾方面：

1、代建制的實(shí)施比例偏低，有些部門和人員對(duì)代建制有抵觸情緒

據(jù)本課題組的調(diào)查，在廣西、四川、云南等地區(qū)，實(shí)施代建制管理的項(xiàng)目相對(duì)高一些，占政府非經(jīng)營(yíng)性投資項(xiàng)目的10%~15%。而在寧夏、新疆、西藏、甘肅等地區(qū)，實(shí)施代建制管理的項(xiàng)目不到5%。其中原因雖然多種多樣，但是，相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)觀念存在問題以及一些部門和人員對(duì)代建制的抵觸情緒是一重要制約因素。據(jù)不記名調(diào)查，原建設(shè)單位的直接管理人員對(duì)代建制的反對(duì)者達(dá)80%以上。相反，其他人員則有80%以上贊成。究其原因，是因?yàn)榇ㄖ频膶?shí)施觸動(dòng)了某些部門和人員的微觀利益。

2、市場(chǎng)化程度偏低，代建制的市場(chǎng)化程度有待進(jìn)一步提高

西部地區(qū)的省份市場(chǎng)化程度普遍偏低，在周國(guó)富關(guān)于市場(chǎng)化程度的研究中，西部地區(qū)12個(gè)省、自治區(qū)和直轄市中有9個(gè)排在倒數(shù)15名內(nèi)［2］。這個(gè)問題也較突出地表現(xiàn)在了代建制的實(shí)施中。比如廣西雖然在2003年就開始實(shí)行政府投資項(xiàng)目代建制，但調(diào)查顯示，大部分實(shí)行代建制的單位并沒有完全實(shí)現(xiàn)真正意義上的“政企分開、產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧”的現(xiàn)代企業(yè)制度。很多代建制公司在一定程度上還留有政府的痕跡。例如，作為南寧市首批7個(gè)代建制試點(diǎn)單位之一的南寧城市建設(shè)投資發(fā)展總公司隸屬于南寧市政府。同時(shí)，從這些代建制公司所承攬的工程來看，主要是以行業(yè)內(nèi)工程為主，對(duì)行業(yè)外的工程承攬的積極性不高，也不具備競(jìng)爭(zhēng)力。

3、代建單位和項(xiàng)目法人的責(zé)任和權(quán)利不夠明確，業(yè)主干預(yù)過多

實(shí)行代建制的目標(biāo)之一就是要解決“投資、建設(shè)、監(jiān)管、使用”多位一體的矛盾，但在代建制的實(shí)施過程中，代建單位和項(xiàng)目法人的責(zé)任和權(quán)利不夠明確，有些項(xiàng)目的建設(shè)和使用并沒有實(shí)現(xiàn)真正的分離。一些業(yè)主單位為了部門利益，原本就不希望將項(xiàng)目交給代建單位管理，因此在項(xiàng)目實(shí)施過程中，有些業(yè)主仍然對(duì)一些本屬于代建單位應(yīng)做的工作進(jìn)行干預(yù)。這在一定程度上影響了代建單位對(duì)項(xiàng)目的管理，也影響了代建單位的積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而影響到項(xiàng)目的順利實(shí)施。

4、代建制的監(jiān)督管理不到位

政府對(duì)代建市場(chǎng)的管理，是實(shí)現(xiàn)代建制初衷的根本保障，代建市場(chǎng)必須有一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)制來保證其健康運(yùn)行。目前代建制監(jiān)管機(jī)構(gòu)不夠明確。在許多地方，尤其是西部地區(qū)，由于對(duì)代建工作實(shí)施監(jiān)管的具體管理主管部門不明確，因此就無法對(duì)代建單位的招投標(biāo)、簽訂代建合同等工作實(shí)施必要的監(jiān)控。而且，如果在項(xiàng)目具體實(shí)施的過程中出現(xiàn)問題，也無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正，為將來項(xiàng)目的順利實(shí)施埋下隱患。

5、利益分配不規(guī)范，代建單位的合理收益難以保證

絕大多數(shù)地方在實(shí)施代建制的相關(guān)文件中沒有明確設(shè)置代建費(fèi)取費(fèi)下限和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各代建單位在投標(biāo)中出現(xiàn)無序競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象。如重慶市政府的《政府公益性項(xiàng)目建設(shè)管理代理制暫行辦法》的第九條規(guī)定“建設(shè)管理代理費(fèi)通過招投標(biāo)確定，由發(fā)展計(jì)劃行政主管部門會(huì)同財(cái)政部門和有關(guān)行政部門根據(jù)有關(guān)取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目投資總額和代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)的工作量確定代理費(fèi)的最高限額?！鳖愃频淖龇赡苁勾ㄙM(fèi)一降再降。由于沒有擔(dān)保、保險(xiǎn)等相應(yīng)的配套措施，這種做法很可能會(huì)將代建單位的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁到對(duì)項(xiàng)目的管理上。代建費(fèi)用偏低，不利于吸引高素質(zhì)的代建隊(duì)伍和人才參與項(xiàng)目管理，不利于提高代建單位的工程管理水平，更不利于體現(xiàn)代建制度的優(yōu)越性。

6、代建單位的項(xiàng)目管理水平還需要進(jìn)一步提高

目前代建單位的項(xiàng)目管理水平普遍不高，一方面表現(xiàn)在代建單位在項(xiàng)目上人員配備不足，另一方面表現(xiàn)在部分項(xiàng)目人員素質(zhì)和能力不夠，特別是對(duì)于建筑功能的專業(yè)性要求較強(qiáng)的代建項(xiàng)目（如學(xué)校、醫(yī)院等），代建單位缺乏專業(yè)人才的現(xiàn)象比較突出。在西部地區(qū)，原有的項(xiàng)目管理水平就偏低，缺乏單獨(dú)承擔(dān)大型項(xiàng)目建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和能力，合格的代建主體尚待培育。

三、順利推進(jìn)代建制：對(duì)策建議

隨著投資體制改革的深入，項(xiàng)目代建制度將成為政府投資項(xiàng)目的主要管理模式。無論東、中、西部，都要有針對(duì)性地進(jìn)行相關(guān)研究，采取相應(yīng)的對(duì)策，化解問題，以促進(jìn)代建制的順利發(fā)展。

1、完善法制建設(shè)，確立代建制的法律地位

建議中央政府對(duì)各地方陸續(xù)制定公布的各種代建制規(guī)章進(jìn)行整合、提煉，盡快制訂《政府投資項(xiàng)目代建制管理辦法》，該辦法主要內(nèi)容應(yīng)該涉及代建項(xiàng)目類型、代建項(xiàng)目工作程序、項(xiàng)目代建單位條件與選擇、代建工作內(nèi)容、代建單位的權(quán)利與責(zé)任、代建項(xiàng)目執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、代建項(xiàng)目報(bào)告制度、代建項(xiàng)目的驗(yàn)收與移交、代建項(xiàng)目咨詢管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)與支付、代建項(xiàng)目中止與終止、防止腐敗條款等眾多內(nèi)容。在這個(gè)總辦法的基礎(chǔ)上，允許地方政府根據(jù)本地的發(fā)展情況在某些實(shí)施細(xì)則上有所調(diào)整。同時(shí)還應(yīng)研究和探討，爭(zhēng)取盡快編制《政府投資項(xiàng)目代建合同示范文本》，為代建制的實(shí)施打下良好的基礎(chǔ)。

2、繼續(xù)深化市場(chǎng)化改革

對(duì)于經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的西部地區(qū)，提高市場(chǎng)化程度既是進(jìn)一步經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，也是推進(jìn)政府投資項(xiàng)目代建制的要求。只有通過市場(chǎng)機(jī)制的作用才能使代建制健康、規(guī)范地發(fā)展下去。深化市場(chǎng)化改革的措施有：取消對(duì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的種種限制，為非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。鼓勵(lì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)，真正發(fā)揮出非國(guó)有經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)作用。同時(shí)進(jìn)一步擴(kuò)大對(duì)外開放，拓寬開放的領(lǐng)域和范圍，大力發(fā)展同國(guó)外和國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，吸引國(guó)內(nèi)外資本和人才以各種形式參與其建設(shè)。

3、建立科學(xué)的代建制監(jiān)督機(jī)制

不受監(jiān)督和制約的權(quán)力必然導(dǎo)致濫用和腐敗。我國(guó)政府投資建設(shè)活動(dòng)中存在著多種監(jiān)督機(jī)制，但每個(gè)部門都有職責(zé)，每個(gè)部門又都可以不管的現(xiàn)象比較明顯，甚至利用權(quán)力尋租。政府在代建制的具體運(yùn)作上要有改變，整個(gè)招投標(biāo)政府不得參與，而是由代建方實(shí)施招投標(biāo)，避免權(quán)力尋租的空間。在進(jìn)一步理順招投標(biāo)行政監(jiān)督體制的同時(shí)，還必須依靠國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)開展執(zhí)法監(jiān)督，有效督促有關(guān)部門和地方政府依法行政。

4、建立現(xiàn)代企業(yè)制度，提高從業(yè)人員素質(zhì)，提高代建企業(yè)項(xiàng)目管理水平

在我國(guó)，尤其是西部地區(qū)，具有代建制資質(zhì)的企業(yè)，幾乎清一色是隸屬于某一個(gè)政府機(jī)關(guān)，有的甚至就是政府機(jī)構(gòu)的原班人馬，對(duì)外掛出一個(gè)具有企業(yè)性質(zhì)的牌子而己?，F(xiàn)階段，這個(gè)明顯帶有壟斷色彩的行為對(duì)于企業(yè)的發(fā)展有著得天獨(dú)厚的效果。但對(duì)于企業(yè)的長(zhǎng)期發(fā)展是相當(dāng)不利的，行業(yè)的壟斷限制了競(jìng)爭(zhēng)。而且代建制企業(yè)屬于智力服務(wù)業(yè)，它與其它產(chǎn)業(yè)的主要區(qū)別在于它的成果是在從業(yè)人的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)和智力中產(chǎn)生的，為此從業(yè)人員的素質(zhì)極為重要。西部地區(qū)由于歷史原因，現(xiàn)有的管理水平以及承擔(dān)大型工程項(xiàng)目的組織能力相對(duì)低下，一旦失去壟斷地位將喪失競(jìng)爭(zhēng)力。應(yīng)該派出人員到發(fā)達(dá)地區(qū)學(xué)習(xí)，加強(qiáng)與發(fā)達(dá)地區(qū)的同業(yè)交流。此外，代建企業(yè)要運(yùn)用現(xiàn)代企業(yè)管理的理念，深化企業(yè)的人事制度改革和分配制度改革，提高從業(yè)人員素質(zhì)，以適應(yīng)未來社會(huì)發(fā)展的需要。

5、建立和培育代建制參與主體市場(chǎng)

在西部地區(qū)，大部分省份目前代建制尚處于推行的起步階段，代建單位的資質(zhì)管理、信譽(yù)管理、企業(yè)認(rèn)定等配套制度均未完善，基本符合代建政府投資項(xiàng)目的單位很少，代建主體的市場(chǎng)培育尚不成熟，應(yīng)選擇合適項(xiàng)目多開展政府投資項(xiàng)目代建制的試點(diǎn)工作，在實(shí)踐和試點(diǎn)中逐步發(fā)展和培育代建制參與主體。

6、規(guī)范代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，保護(hù)代建單位的合理收益

過低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)從短期來看可以節(jié)約業(yè)主的建設(shè)成本，但從長(zhǎng)期來看并不利于一個(gè)行業(yè)的健康發(fā)展。代建單位作為專業(yè)機(jī)構(gòu)，要提供專業(yè)化的高質(zhì)量服務(wù)，對(duì)工程建設(shè)全過程負(fù)責(zé)，因而需要確定一個(gè)合理的代建費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，為代建行業(yè)的健康、可持續(xù)發(fā)展提供必要條件。

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【作者簡(jiǎn)介】

唐秋風(fēng)（1967-），女，廣西全州人，廣西財(cái)經(jīng)學(xué)院副教授，碩士．