“雙權(quán)一制”對草場可持續(xù)利用的影響研究

【摘 要】 鑒于對草場制度變遷的內(nèi)在規(guī)律缺乏深入的研究和認(rèn)識，當(dāng)前的“雙權(quán)一制”，即落實草牧場所有權(quán)、使用權(quán)和實施草牧場有償使用家庭承包責(zé)任制，仍然存在著草場產(chǎn)權(quán)不明晰、資源配置不合理、公平和效率難以兼顧等問題，制約了牧區(qū)的發(fā)展，并引發(fā)了各種各樣的矛盾。本研究基于寧夏鹽池的農(nóng)牧交錯帶區(qū)域特點，從草場制度變遷的路徑依賴特征出發(fā)，探討“雙權(quán)一制”對草場可持續(xù)利用的影響，為草場的正式和非正式制度創(chuàng)新提供一定參考。

【關(guān)鍵詞】 “雙權(quán)一制”；草場保護；草場可持續(xù)利用

一、研究地區(qū)草場“雙權(quán)一制”實施現(xiàn)狀及草場保護和利用狀況

本研究選在典型的農(nóng)牧交錯帶——寧夏鹽池地區(qū)。1999年9月，鹽池縣決定對全縣草原實行承包經(jīng)營責(zé)任制，規(guī)定人均占有草原面積在60畝以下，以聯(lián)戶形式承包；人均占有草原面積在60至100畝，以戶或聯(lián)戶形式承包；人均占有草原面積在100畝以上，以戶的形式承包。農(nóng)民承包的草原由縣人民政府統(tǒng)一頒發(fā)《草原使用證》，30年內(nèi)“誰承包、誰經(jīng)營、誰建設(shè)、誰管理、誰使用”。

現(xiàn)在在鹽池縣的不同地區(qū)，其草場承包實施的狀況存在很大差異，多種承包形式并存（見圖1），不同的自然村在草場承包的時間、范圍、方式以及圍欄的時間等方面存在諸多差異。人均草場面積較大且資金來源較廣的自然村，草場承包制度得到了較好的實施，而在人均草場面積較小、地形復(fù)雜或資金不足的自然村，到目前還沒有實現(xiàn)真正意義上草場承包，即使名義上草場早就承包到戶或組，實際上也并沒有嚴(yán)格執(zhí)行。

注：可利用草原714．7萬畝，已經(jīng)完成“雙權(quán)一制”落實面積680萬畝，其中落實到戶100萬畝，落實到組或聯(lián)戶450萬畝，集體留用機動草場130萬畝，已發(fā)放所有權(quán)證6343份。

草場建設(shè)、保護和利用一直受到鹽池縣的高度重視，主要以天然草場保護、人工種草、改良草場、退耕還草和禁牧休牧為主要內(nèi)容。鹽池縣于2002年11月1日開始全面禁牧，是最早在寧夏實施禁牧政策的地區(qū)。禁牧政策在產(chǎn)生生態(tài)效益的同時，也會對草場產(chǎn)生不利影響，由于草場長期缺乏利用，使得草場的再生能力下降。禁牧政策實施之前，農(nóng)戶對于草場的利用完全是沒有保護的粗放型方式，沒有實施草場完全承包的地區(qū)，農(nóng)戶放牧一般采取輪流放牧或雇牧工的方式，這兩種放牧方式均能節(jié)省并高效利用勞動力，但是使得農(nóng)戶在很大程度上忽視草場的生態(tài)保護。在草場完全承包到戶的村，農(nóng)戶采取自家圍欄內(nèi)放牧的方式，相對

更加重視草場生態(tài)的維持，更利于草場利用效率的提高。

二、“雙權(quán)一制”對草場可持續(xù)利用的影響

草場退化的嚴(yán)重程度使草場治理制度的變遷成為必然，從最先草場“雙權(quán)一制”的實施到近些年的禁牧政策執(zhí)行，再到調(diào)研地區(qū)基于農(nóng)牧交錯帶草場資源稟賦的特殊性所嘗試的以社區(qū)機制為基礎(chǔ)的草場資源管理，我們不難發(fā)現(xiàn)新制度經(jīng)濟學(xué)理論中的強制性制度變遷，以政府為主體的干預(yù)在調(diào)研地區(qū)一直致力于解決草場可持續(xù)利用的問題，但是基于調(diào)研地區(qū)的草場面積和草場地形的復(fù)雜性，使得草場“雙權(quán)一制”和禁牧等政策的執(zhí)行差距顯現(xiàn)出來，在制度的設(shè)計和形成過程中表現(xiàn)出一定的難度和復(fù)雜性。

1、草場權(quán)屬明晰下農(nóng)戶生產(chǎn)與過牧行為

借助于政府的干預(yù)將草場承包，承包到戶，聯(lián)戶或者自然村以后，不管以什么樣的承包狀態(tài)存在，草場的治理和利用方式都發(fā)生了很大變化。草場的生產(chǎn)功能被大大強化，而其他功能卻被忽視了，“雙權(quán)一制”刺激了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，農(nóng)戶將提高養(yǎng)羊收入作為最重要的現(xiàn)期和預(yù)期目標(biāo)，同時草場的治理以提高草場的產(chǎn)出為最重要的目標(biāo)，因此許多農(nóng)戶大力增加羊只飼養(yǎng)量，通過增加羊只數(shù)量來增加收入，在這個目標(biāo)下，許多措施都是為了提高農(nóng)戶的收入，比如政府補貼農(nóng)戶修建羊溫棚。此外，市場觀念改變了農(nóng)戶的生產(chǎn)方式，在草場承包到戶的村，為了擴大牲畜數(shù)量，農(nóng)戶開始轉(zhuǎn)租其他人的草場，還有農(nóng)戶為了適應(yīng)市場，飼養(yǎng)更適合市場的育肥羊，一年兩茬羔、兩年三茬羔，提高了出欄率。

草場“雙權(quán)一制”的制度設(shè)計最初是為了農(nóng)戶生計和經(jīng)濟的發(fā)展，然而農(nóng)戶為了提高收入就要增加牲畜飼養(yǎng)量，最終導(dǎo)致了草場退化的農(nóng)戶超載過牧行為，這就涉及到了農(nóng)戶生計與草場環(huán)境關(guān)系的問題，要保護草場生態(tài)環(huán)境就必須減少牲畜數(shù)量，而減少牲畜數(shù)量必然影響到農(nóng)戶的收入，農(nóng)戶的生計與草場生態(tài)環(huán)境之間存在著矛盾和沖突，正是這樣一個簡單的關(guān)系模式如圖2，使得草場的生態(tài)環(huán)境政策如禁牧政策達不到預(yù)期的政策執(zhí)行效果。

政府為了有效地推進草場生態(tài)環(huán)境的改善，制定出許多具體的政策，而草場的“雙權(quán)一制”仍然作為重要的制度在實施，因為政府的預(yù)期是草場的“雙權(quán)一制”會明確草場利用、保護和建設(shè)的主體，將農(nóng)戶的利益同草場的保護與建設(shè)緊密聯(lián)系在一起，可以建立農(nóng)戶自我投入、自我建設(shè)、自我發(fā)展、永續(xù)利用的新機制，進而后續(xù)才有規(guī)范和允許草場流轉(zhuǎn)、多種承包形式并存，但是草場的生態(tài)環(huán)境也是具有外部性的，所以農(nóng)戶不會自覺保護草場的生態(tài)環(huán)境，在此基礎(chǔ)上政府以項目和政策的方式采取了一系列干預(yù)措施，介入到草場保護和農(nóng)戶的微觀經(jīng)濟活動，這種干預(yù)取得了一些短期的效果，但是存在許多問題，原因是政府的干預(yù)不應(yīng)該將農(nóng)戶排斥在決策之外，草場生態(tài)環(huán)境的外部性需要農(nóng)戶參與到草場的生態(tài)環(huán)境保護之中，需要發(fā)揮農(nóng)戶的草場建設(shè)和保護積極性，而不是僅僅通過政策和生態(tài)補償機制將他們排斥在草場生態(tài)環(huán)境保護的決策之外，這樣只能使農(nóng)戶成為草場的消極保護者，在農(nóng)戶與政府的博弈中，農(nóng)戶是草場生態(tài)環(huán)境政策的被動接受者，在現(xiàn)有的制度環(huán)境下，農(nóng)戶并沒有成為理性的、維護自己長期利益的行動者，反而經(jīng)常被短期利益所左右。

2、草場使用權(quán)缺失下農(nóng)戶違規(guī)放牧行為

對草場進行治理的觀念被引進生態(tài)政策中，政府希望恢復(fù)草場的生態(tài)環(huán)境，由于超載過牧被認(rèn)為是草場退化的主要原因，因此生態(tài)環(huán)境的治理就變成了對農(nóng)戶放牧行為的管理。

政府的投入主要包括了支持農(nóng)戶維持生計和限制農(nóng)戶放牧行為兩類項目，前者包括修建暖棚、人工種草等，后者包括禁牧、生態(tài)移民以及退耕還草等，為了強化草場生態(tài)環(huán)境的保護，政府建立了垂直管理的草場監(jiān)管機構(gòu)，這些機構(gòu)得到了人員、設(shè)備和資金的支持，草場的生態(tài)環(huán)境越來越依賴自上而下的監(jiān)督管理機制。草場的生態(tài)環(huán)境保護被認(rèn)為與農(nóng)戶現(xiàn)期的利益相沖突，因此農(nóng)戶對環(huán)境保護是消極的，為了環(huán)境政策的落實，政府就直接介入了環(huán)境保護，并作為行動的主動者。

現(xiàn)在對調(diào)研究地區(qū)影響最大的政策是禁牧，實施了全年禁牧，也就是說農(nóng)戶的草場使用權(quán)缺失了，羊只完全不可以放牧，只能舍飼圈養(yǎng)。禁牧對村民無疑是生產(chǎn)方式的一個巨大改變，但是在調(diào)查過程中，盡管村民的生產(chǎn)方式已經(jīng)開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，例如他們開始儲存冬天的飼草料并且修建羊溫圈以解決羊只過冬問題，但是他們?nèi)匀灰蕾囂烊徊輬龇拍痢４送獗M管政府出臺了一些相應(yīng)地補貼政策，購買飼草料仍然加重了農(nóng)戶的負(fù)擔(dān)，使得養(yǎng)羊成本大幅度提高，所以違規(guī)放牧行為是普遍存在的。為了躲避監(jiān)管人員的檢查，農(nóng)戶基本形成了夜間放牧的習(xí)慣，部分農(nóng)戶結(jié)成聯(lián)盟，希望在違規(guī)放牧的時候可以躲過監(jiān)管人員的檢查，甚至希望通過發(fā)展與監(jiān)管人員之間的私人關(guān)系來逃避罰款。

調(diào)研地區(qū)從積極推進草場承包到完全禁牧，草場的生態(tài)環(huán)境并沒有明顯改善，把農(nóng)戶從原來的集體體制中解放出來，發(fā)揮了他們的生產(chǎn)積極性，但是并沒有激勵他們關(guān)注長遠(yuǎn)的環(huán)境問題。大多數(shù)農(nóng)戶知道90年代草場的迅速退化給他們帶來的危害，但是他們不相信憑借自己個體的行為可以解決這個問題，這也就是典型的集體行動邏輯，農(nóng)戶彼此之間不信任，認(rèn)為自己不超載，其他人也會超載，最終結(jié)果導(dǎo)致草場生態(tài)環(huán)境不會有所改善。但是實施禁牧政策以后，政府采取了一些變相保護草場生態(tài)環(huán)境的措施，基于補貼，農(nóng)戶人工種植飼草料，建設(shè)棚圈進行舍飼圈養(yǎng)，飼養(yǎng)方式發(fā)生轉(zhuǎn)變，在對草場進行的治理的過程中，許多農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式被借鑒。

草場承包與政府的生態(tài)保護政策并不存在一個清晰的時間界限，在某種程度上他們是相互支持的，例如只有承包以后才能計算每個農(nóng)戶家庭的牲畜載畜量，而對于禁牧的補貼是建立在承包草場的面積上的。草場承包使農(nóng)戶家庭成為了行動者，而生態(tài)保護政策將政府建設(shè)成為行動的主體，農(nóng)戶家庭作為政策和行動的接受者。當(dāng)農(nóng)戶被賦予了被動執(zhí)行者的地位以后，他們所做的選擇就是在現(xiàn)有政策空間內(nèi)如何擴大自己的利益，例如習(xí)以為常的違規(guī)放牧行為，而且由于他們只是被動的執(zhí)行者，因此他們表達意見的方式經(jīng)常是側(cè)面的。政府與農(nóng)戶的博弈現(xiàn)在變成了減少放牧?xí)r間和放牧區(qū)域與農(nóng)戶通過違規(guī)獲取利益的過程，在這個博弈的過程中，政府和農(nóng)戶家庭作為博弈雙方和兩個行動者都付出了比較大的代價。

三、草場可持續(xù)發(fā)展的制度設(shè)計建議

1、鼓勵各種經(jīng)濟組織和個人承包經(jīng)營草場

制定草場承包的優(yōu)惠政策，對草場承包的農(nóng)戶，應(yīng)打破以往的個戶或聯(lián)戶的界限，可以鼓勵各種經(jīng)濟組織和個人承包經(jīng)營草場。制定投資優(yōu)惠政策和減免部分稅收的政策，廣泛吸引社會投資于草場建設(shè)與保護，草場建設(shè)實行政府與承包戶共同投資，并應(yīng)以政府投資為引導(dǎo)，以農(nóng)戶和社會投資為主體。政府投資的項目如天然草場植被恢復(fù)與治理項目、生態(tài)環(huán)境建設(shè)項目、防沙治沙項目等優(yōu)先安排有建設(shè)積極性、有投入能力的草場承包主體，這樣既保證了項目的順利實施，又可以吸引社會投資建設(shè)草場、治理生態(tài)環(huán)境。

2、鼓勵農(nóng)戶采取靈活多樣的合作經(jīng)營模式來共同治理草場

草場的家庭承包制與農(nóng)地的家庭承包制在制度設(shè)計上是不一樣的，草場以家庭為單位承包，但不應(yīng)鼓勵以家庭為單位來利用草場，在政府保障草場的產(chǎn)權(quán)初始配置，保證農(nóng)戶獨立占有自己承包草場的收益權(quán)的基礎(chǔ)上，應(yīng)鼓勵農(nóng)戶采取多樣的合作經(jīng)營模式來共同治理草場，對于草場利用方式的選擇應(yīng)該基于不同的草場面積和草場地形，對于人均草場面積較大的自然村，可以采取以戶為單位的方式，草場人均面積小和草場地形復(fù)雜的自然村，可以采取自然村為單位的方式，這也符合草場的公共品屬性和公共治理的理念，因為實行家庭承包等產(chǎn)權(quán)制度改革是不可能將草場資源轉(zhuǎn)變?yōu)榉枪财返?，在草場面積適中和社區(qū)自然條件復(fù)雜的自然村，則可以按照具體的草場和社區(qū)情況進行兩種方式的結(jié)合，比如草場承包到聯(lián)戶。轉(zhuǎn)變農(nóng)戶的傳統(tǒng)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變，草場承包到戶后，農(nóng)戶根據(jù)自己草場生產(chǎn)能力，合理利用草場，加大牲畜出欄，加快畜群周轉(zhuǎn)，積極探索改造傳統(tǒng)生產(chǎn)經(jīng)營方式，草場租賃、聯(lián)戶、轉(zhuǎn)包等草場有償使用的新模式和合作經(jīng)濟組織應(yīng)大力提倡。

3、進一步探索草場承包、圍欄利用的新模式

草場承包、圍欄后，能否發(fā)揮生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，還取決于如何利用。由于草場的植被情況比較特殊，目前的研究還不能滿足草場建設(shè)的需要。其他地方的草場治理和利用方式又不一定適合調(diào)研地區(qū)，今后應(yīng)進一步加強對荒漠化治理與草場合理利用方面的研究工作。調(diào)研地區(qū)的天然草場分布較多藥用植物以及經(jīng)濟灌木，天然草場的利用前景比較廣闊，應(yīng)加大對這些資源的研究、開發(fā)工作。為探索草場承包后草場利用新模式，應(yīng)建立草場利用研究基金，對不同地區(qū)、不同生態(tài)條件下的草場開展科學(xué)研究與開發(fā)，為草場承包農(nóng)戶提供更實用的利用模式，這將有助于恢復(fù)草場植被、增加農(nóng)戶收人，有助于促進天然草場的可持續(xù)發(fā)展，同時找出能夠調(diào)動農(nóng)戶積極性的草場可持續(xù)利用的新模式。

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【作者簡介】

張建玨（1985-）男，江蘇，中國農(nóng)業(yè)大學(xué)區(qū)域經(jīng)濟學(xué)碩士研究生．