食油價格異常波動的成因與對策研究

[摘要]一般認為，我國食油市場價格異常波動的成因在于國際市場食油價格的大幅波動以及食用油料非食用原料化的影響。但深層次的原因更在于長期以來重糧輕油的傾向導致忽視食用油料生產的戰(zhàn)略性失誤，進而過度依賴國際市場食油資源，釀成了我國食油價格受制于國際市場食油價格的被動局面。此外，現行食油儲備體制缺乏必要的應急應變功能，未能起到及時調控市場、穩(wěn)定市場的積極作用。為確保食油安全，應當堅定不移地立足國內，在統(tǒng)籌食油生產發(fā)展的基礎上，有利、有節(jié)，適度利用國際市場食油資源平衡供求。與此同時，要深化儲備油管理體制改革，切實提升宏觀調控能力和水平。改善調控機制，有效穩(wěn)定市場、保障民生。

[關鍵詞]食油價格；異常波動；應急功能；批零聯動

[中圖分類號]F326[文獻標識碼]A[文章編號]1671-511X(2009)04-0041-05

一、食油價格異常波動的深層次原因

當前在探討食油價格異常波動的原因時，無論官方還是民間，一般都歸咎于國際市場食油價格的大幅波動以及食用油料非食用原料化，后者主要是發(fā)達國家大規(guī)模使用食用油料制備植物性燃料油與大豆蛋白纖維。這當然是不容置疑的重要原因。但是對于我國而言，更應當引起高度重視并深刻反省的深層次原因則在于以下兩個方面。

(一)忽視食用油料生產的戰(zhàn)略性失誤

1重糧輕油觀念誤導

由人多地少的基本國情所決定，我國耕地資源稀缺的程度相當突出。而且隨著人口的增長，經濟建設的超常發(fā)展以及屢禁難止的對耕地資源的非正常消耗導致了耕地資源過快、過多的減少，致使耕地資源稀缺的程度也愈趨尖銳。由此也加劇了糧、棉、油爭地的矛盾。因為在相當長一個階段內，決定糧食、棉花、油料作物大幅度增產的第一大推動力量是播種面積有較大幅度的增長。盡管農業(yè)科學技術的進步對農作物增產的貢獻率越來越大，但在相當長一個階段內，仍不可能超過由于播種面積大幅度增減而決定產量增減的影響力。因此，糧、棉、油三大重要農作物在客觀上一直存在著爭地的矛盾。在糧食和食用油料生產上，相對而言，重糧輕油的傾向一直占據著主導地位。所謂無糧不穩(wěn)、食油多少無妨大局。因此在糧油爭地的矛盾中，政策偏好使糧食常常占據上風，食用油料生產節(jié)節(jié)退讓。以致食用油料生產隨著耕地資源稀缺程度的加劇而相應萎縮，其在國內食油市場中所占的供給比例也日益縮小。

2過度依賴國際食油市場

由于國內食油資源供給量呈現減少的趨勢，從而過多地把目光投向國際市場。食用油料、油脂的進口量也因此而呈現出急劇上升的態(tài)勢。據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2006年進口食油(包括進口油料折油)1226萬噸，接近當年全國食用油脂總供給量的57％。2007年進口大豆更多達3100萬噸，同比增加9％以上，進口食油838萬噸，同比增長25％以上。食油需求越來越多地仰給于國際市場，國內食用植物油精煉部分也大部分為外商外資所控制。從而我國的食油消費大部分已受制于國際市場。這對于我們這樣一個擁有13億人口、處于發(fā)展中的社會主義大國而言，無疑是在食油安全問題上埋下了莫大的隱憂。

正是忽視食用油料生產的戰(zhàn)略性失誤，導致食用油料生產未能得到應有的發(fā)展而陷于滑坡的窘境。同時也不得不日益依賴于國際市場，使得國際市場一有風吹草動就迅速波及國內食油市場，食油市場價格的異常波動自然也就在所難免了。

(二)食油儲備體制缺乏應急導向功能

現行儲備油管理體制中一個最大的問題是缺乏應急導向功能。不僅不能在事先控制局勢，而且在事后也難有作為。如2007年江蘇市場一級豆油批發(fā)價(零售商進貨價)由年初的7650元/噸陡漲至年底最高達12000元/噸，漲幅高達57％。其間第4季度，政府通過行政、經濟手段雙管齊下緊急調控，主要是動用儲備油平抑油價。但結果卻頗不如人意，第4季度一級豆油批發(fā)價每噸仍上漲2850元，居然超過了前3個季度價格上漲的總和?？梢姡l(fā)價都難管住，又奈何零售價乎!也可見，現行的儲備油管理體制是難以管住市場野馬的。

一、立足國內統(tǒng)籌食油生產發(fā)展戰(zhàn)略

(一)牢固樹立糧油并重發(fā)展戰(zhàn)略

從根本上扭轉重糧輕油傾向。實施糧油并重的發(fā)展戰(zhàn)略，千方百計盡可能快地恢復和持續(xù)發(fā)展油料生產，關鍵在于要因地、因時制宜妥善處理糧、油爭地的矛盾。要科學合理安排好糧、油作物茬口，適度穿插互補，同時要秉持草本、木本油料生產同時并舉的戰(zhàn)略舉措。在創(chuàng)新體制和機制的前提下，形成糧油協調發(fā)展的長效機制。也即在根據不同的自然地理條件和區(qū)位種植優(yōu)勢以及當地百姓的食用習慣因地制宜地發(fā)展食用油料生產時，不僅要大力發(fā)展油菜籽、大豆、花生、芝麻、胡麻、葵花籽等油料生產。而且也要大力發(fā)展油茶籽、油橄欖、核桃等木本油料。同時也要在抓緊發(fā)展棉花生產的同時，十分注意棉花籽的收購、加工利用，使棉籽充分發(fā)揮食用油資源優(yōu)勢。這是因地制宜發(fā)展棉花生產又一個重要的戰(zhàn)略目標。如江蘇省在20世紀80年代以前，棉清油要占到全省食用油的50％左右，可謂舉足輕重。應當特別指出的是，當前恢復和發(fā)展油料生產的一個戰(zhàn)略突破口是大力恢復和發(fā)展油菜籽生產。油菜籽含油率高、適應性強，可以充分利用冬閑田和“十邊地”廣泛種植，是江南地區(qū)重要的傳統(tǒng)春花作物。菜籽油也曾經是江南人民群眾最主要的食用油。20世紀80年代初期，由于政策好，天幫忙，人努力，油菜籽生產曾經得到快速發(fā)展，以至于一度在南方各省如安徽、貴州等地出現“油多為患”的喜劇性局面。政府還因此而出臺了鼓勵銷售以菜籽油為主的“中價油”政策?？上?，當時未能抓住這一發(fā)展機遇，把油菜籽生產提升到一個新的科學發(fā)展平臺。而是不恰當地采取簡單化的限產政策，致使油菜籽生產長期未能得到應有的發(fā)展。特別是以美國轉基因大豆為代表的進口大豆的長驅直入，形成了對中國食用油脂市場規(guī)模越來越大的傾銷，油菜籽生產也相應嚴重滑坡?，F在江南地區(qū)春暖花開之時，已難覓一望無際金燦燦一大片油菜花了。因此，因地制宜大力恢復和發(fā)展油菜籽生產是當前刻不容緩的戰(zhàn)略性舉措。與此同時，還必須充分利用山地和綠化用地，因地制宜地發(fā)展油茶籽、油橄欖、山核桃等木本油料。如油茶籽本來就是江西、湖南等地傳統(tǒng)食用油料，因而在江西、湖南等地發(fā)展油茶籽生產就具有天然的適應性優(yōu)勢和消費傳統(tǒng)優(yōu)勢。發(fā)展木本油料生產必須要有戰(zhàn)略規(guī)劃。不僅要實施相應的加工運銷產業(yè)化工程，而且要以政府為主導實施木本油料生產加工運銷的產業(yè)化保障。需要強調指出的是，再也不能重蹈油荒時發(fā)展，油料相對充裕時不聞不問、置之不理，以致嚴重傷害木本油料生產積極性的覆轍。為此，同樣應當對木本油料生產實施儲備調節(jié)制度，也即根據市場供求狀況合理吞吐、科學調節(jié)，切實保護木本油料生產能力和規(guī)模。這同樣具

有保障食油安全的重大戰(zhàn)略意義。

(二)從糧油精深加工中挖掘油源

首先應盡可能增加科技含量，采用先進的加工工藝提高加工出油率。其次，要從戰(zhàn)略高度出發(fā)，在政策上著意扶持、鼓勵通過綜合利用途經，不遺余力地從糧油加工副產品中提取米糠油、玉米胚芽油、小麥胚芽油等食用油脂。按糧油工業(yè)綜合生產經營經驗而言，每100公斤稻谷米糠可加工生產1公斤左右的精煉米糠油。如果與時俱進，加大研發(fā)力度，進一步提高加工科技含量，則其綜合生產效益也就更加可觀。

(三)勵行節(jié)約，合理引導消費

由我國人多地少的基本國情所決定，糧、棉、油爭地的矛盾在一個相當長的時期內還難以從根本上得以緩解。有鑒于此，應當毫不猶豫地堅決從嚴控制食用油料油脂轉化為非食油性生產原料。植物性燃料油以及植物蛋白纖維的制備，主要應以糧食、食用油料油脂以外的植物性材料為制備原料。政府應在科研項目招標、產業(yè)發(fā)展政策上施以具體的導向作用。也即應大力鼓勵在制備植物性燃料油和植物蛋白纖維等加工產業(yè)中另辟蹊徑，以適用性強的非糧食和食油類材料作為替代原料，以有效緩解糧油消費的緊張局面。

與此同時，一方面應當發(fā)揚中華民族勤儉節(jié)約的傳統(tǒng)美德，大力提倡愛油節(jié)油的社會風尚。另一方面要加強對合理膳食的科學引導。例如民間有所謂“油多不壞菜”之說，但油多并非多多益善。科學健身合理的膳食水平為人均日消費25克食油。但據統(tǒng)計調查，我國目前人均日消費食油多達40克。人均日多消費15克。這對于人口眾多的我國而言，節(jié)約食油消費的潛力是巨大的。

(四)強化農技推廣服務體系

科學技術是生產力，適用農業(yè)科技的推廣和服務同樣是促進油料生產恢復和發(fā)展的強大動力。應當切實強化適用農業(yè)科學技術的推廣服務體系。

1充實并有效穩(wěn)定一線農技服務隊伍

在相當長的階段內，城鄉(xiāng)差距的縮小還有待于持久性的艱苦奮斗。農村地區(qū)，尤其是老少邊窮地區(qū)，“三農”問題依然十分突出，生產、生活環(huán)境異常艱苦。這就必須采取非常措施，鼓勵優(yōu)秀的農業(yè)科技人員扎根基層，切實發(fā)揮農業(yè)科學技術在建設社會主義新農村中的特殊重要作用。如選育能夠發(fā)揮當地區(qū)域種植優(yōu)勢的優(yōu)良糧油品種，努力推廣能夠有效增產的各種適用農業(yè)科學技術，真正發(fā)揮農業(yè)科學技術生產力的無窮威力。為此應當痛下針砭，下決心精簡從中央到地方各級農、林、牧、漁、水行政管理機關人員，騰出公務員名額，把編制盡可能多地放到基層，給基層農業(yè)科技服務人員以公務員待遇，以夯實農業(yè)科技服務體系的基礎。這在理論上是完全說得通的，基層農業(yè)科技推廣服務人員所從事的是面向“三農”的公共服務，完全應當享受公務員待遇。在實踐上這是十分有益的，是較好解決“三農”問題的客觀需要。此外，具有公務員身份的基層農業(yè)科技服務人員還可以在農資供應、良種補貼、農機具補貼、財政直補資金發(fā)放等方面，配合有關各方發(fā)揮必要的監(jiān)督管理作用。當然，在糧油的產業(yè)化經營管理服務和農民組織化服務方面同樣也可發(fā)揮積極的公共服務作用。

2強化財政金融支持，提升服務“三農”水平

解決“三農”問題的實質性內涵是政府履行公共服務均等化的社會責任。因此，強化財政金融支持，加大對“三農”的財政投入力度，加大對“三農”發(fā)展的信貸投放力度，是提升服務“三農”水平的重要經濟手段。例如，農業(yè)保險的實行和推行就離不開財政金融支持。又如，適用農業(yè)科技的培訓、輔導、推廣應用也同樣離不開財政金融支持。

三、有利、有節(jié)利用國際市場食油資源

(一)建立統(tǒng)一有序的食油進出口調控中心

保障食油安全，穩(wěn)定食油市場的基本方針無疑應當永遠堅定不移地立足國內，以自力更生為主。與此同時，充分利用國際食油市場資源作為平衡國內食油供求的補充渠道，當然也是不容置疑的明智選擇。因此，在WTO框架內有利、有理、有節(jié)、有回旋余地，適度調節(jié)食油進出口規(guī)模和品種結構乃是保障食油安全戰(zhàn)略方針的一個重要方面。對食油進出口的調節(jié)無非是進和出兩個方面。我國的基本國情決定了我國既無必要、也無可能成為糧、油出口大國。因此，只能根據實際情況審時度勢、機動靈活地把握出口時機和相應規(guī)模及其品種結構。在國內供求偏緊、需求旺盛時則應限制出口。從現實狀況而言，調節(jié)的主要目標應當是有分寸地有序緩解糧油、主要是食用油料、油脂進口漲幅過快、規(guī)模過大，對外依存度過高的問題。但是由于缺乏一個強有力的調控中心，難以較好發(fā)揮從長計議、統(tǒng)籌安排、未雨綢繆、高效靈活應對國際市場不確定性的積極作用。因而糧油進出口貿易往往也會對國內市場產生逆向調節(jié)的消極作用。這也是長期困擾著我們的一個老問題了。因此，當務之急是要建立一個統(tǒng)一有序的糧、油進出口調控中心，統(tǒng)籌調配國內外兩個市場、兩種資源為我所用。此外，也應設法調動我國各類駐外機構協同配合的積極性。這對于形成我國糧、油進出口統(tǒng)一有序、高效靈活的長效機制具有不容忽視的重要作用。

(二)積極穩(wěn)妥發(fā)展食用油料、油脂期貨市場

實踐證明，食油生產者與經營者通過期貨市場參與食油套期保值以規(guī)避因食油價格異常波動而產生的生產、經營風險是卓有成效的。只要監(jiān)管得法、操作規(guī)范，期貨市場在保障食油安全上的特殊重要作用也必將隨著我國社會主義市場經濟體制的日趨完善而愈益凸顯出來。因此，要積極創(chuàng)造條件，盡快、盡多培養(yǎng)一大批通曉期貨理論、熟悉經營技術、品行端正、規(guī)范操作的期貨業(yè)務人才，繁榮我國的糧、油期貨市場。這對于穩(wěn)定糧、油市場，確保糧、油安全有著極富時代特征的積極意義。糧、油進出口貿易也可以通過規(guī)范參與國際糧、油期貨市場的套期保值運作來有效規(guī)避國際糧、油市場風險。

四、切實提升宏觀調控能力和水平

(一)改革儲備油管理體制和運作機制

專項儲備油是備不時之需的應急儲備油，因而其主旨在于要應急，關鍵在于要快捷靈便發(fā)揮應急作用。為此一定要改革儲備油僵化的管理體制。當前可以考慮從過渡性措施人手，圍繞應急求變目標，適度引進市場機制，彈性化處理輪換和加工。因此，儲備油的購銷和輪換都應與食油生產形勢，食油市場供求狀況相適應。也即當油賤傷農時，應以適當高于市價的保護價進行托市收購。反之，當供不應求、食油價格過度上揚而有礙民生時，則應以低于市價的干預價格拋售儲備油以平抑油價。這就要求建立具有內生應變功能，快捷靈便，保障有力的儲備油運作機制。由此決定了改革的基點在于要謀求應急應變儲備功能與市場機制的融會貫通，實現對立統(tǒng)一的發(fā)展思路。也就是儲備油可以也應當適度與加工、銷售結合起來。一個切實可行的過渡性辦法是實行儲備油動靜結合的三三制。具體而言，在食油安全保障線以內，結合加工、銷售、進出口貿易，形成具有一定保值功能的儲備規(guī)模結構。其中三分之一

儲備油必須保質、保量存儲于庫況最為優(yōu)良的油庫中。承儲庫有保管之責，而無架空輪換之權。對另外三分之一儲備油可實行年度總量控制，在保量、保質、保值前提下結合現貨市場交易、實現低成本輪換更新。由此可適當引進彈性機制允許架空輪換，但一般不得超過三個月。余下三分之一儲備油可以市價折算的等額資金參與食油期貨市場的套期保值運作。當然，應采取嚴格措施保證套期保值規(guī)范運作。

實踐證明，以應急應變保障功能為特征的專項糧油儲備離不開糧油加工環(huán)節(jié)的配套。首先，專項糧、油儲備一般以原糧、油料儲備為主，成品糧、油為輔。這是因為成品糧油不耐儲藏。因此，一旦專項糧油儲備的應急應變保障功能現實化，則加工能力就成為關鍵性的一環(huán)?，F在的普遍狀況是把加工環(huán)節(jié)的原國有企業(yè)簡單化地一律民營化。民營化的加工環(huán)節(jié)屆時能否如約全力配合是值得研究的。因為民營企業(yè)是由經濟利益驅動的營利企業(yè)，其接受政府宏觀調控的程度與范圍完全與它所能得到的實惠相對應。公益性與營利性之間必然要圍繞財政經濟利益而展開錯綜復雜的博弈，這種不確定性將會給專項糧油應急應變功能的充分發(fā)揮帶來莫大的隱憂。因而通過國有控股的形式，有重點地組建一批規(guī)模較大、技術先進的糧油加工企業(yè)乃是專項糧油儲備較好地發(fā)揮應急應變功能的重要一環(huán)。其次，專項糧油儲備與加工環(huán)節(jié)緊密配合，可以為適度引進市場機制提供必要的配套條件，以利于深化專項儲備糧油體制改革，創(chuàng)新儲備功能和運作機制、實現較為理想的社會經濟效益和企業(yè)經營效益。

(二)控批發(fā)、抓零售、批零聯動調控市場

1采取有力措施建立、健全糧油零售市場服務網絡

采取有力措施建立、健全糧油零售市場服務網絡是當務之急，其關鍵在于要不遺余力地打造一批規(guī)劃有序、布局合理、交通便利、規(guī)模較大、條件較好、設備先進、營銷功能較強的國有或國有控股中心糧油店，實行連鎖經營。其主打業(yè)務是以穩(wěn)定糧、油市場，服務廣大人民群眾，特別是服務社會弱勢群體為己任。其營銷特點是無條件接受政府宏觀調控，堅持以合理的價格相對穩(wěn)定地供應適銷對路的優(yōu)質糧油及其制成品。因此，一旦糧油市場有風吹草動，只要有國有或國有控股中心糧油店堅持以合理價格正常供應，則糧、油價格暴漲之虞也就可以在中心糧油店發(fā)揮主渠道調節(jié)功能中化解于“青萍之末”。中心糧油店以其國有或國有控股的屬性可以較好地與專項儲備糧油掛鉤，實現批零對接。使專項儲備糧油真正起到“全天候”平抑糧油價格，安定民生的積極作用。同時，也為創(chuàng)新儲備機制提供了契機，使一部分儲備糧油通過與中心糧油店批零結合入市輪換。之所以要建立國有或國有控股中心糧油店的目的在于要確立其在糧油零售市場里的中心地位，以便于作為政府對糧油市場實施宏觀調控時的忠實載體，不折不扣地執(zhí)行政府對糧油市場的調控政策，掌握糧油市場的導向主動權，起到市場主心骨的積極作用。因此，國有或國有控股中心糧油店既無必要也不可能排斥和替代個私糧商。相反，中心糧油店應當成為奉公守法，行業(yè)自律的典范，成為團結個私糧商共同繁榮糧油零售市場的“領頭雁”。也即以中心糧油店連鎖經營為主干，以個私糧商為羽翼形成新型的糧油零售市場銷售網絡，成為糧、油安全保障體系的前沿陣地。

2強化競價銷售的政策效應

專項儲備糧油的競價銷售是政府動用物質手段平抑糧油市場價格的重要舉措。但是在“控制批發(fā)、放開零售”思想指導下，竟價銷售的儲備糧油并未能夠迅速流向零售市場，更難以符合調控目標所期望的合理價格平抑市價。這是因為，在把國有銷售網點作為包袱草率賣光的同時，也就喪失了政府應有的對糧食零售市場的導向作用。在外商、外資控股及國內民營糧油加工企業(yè)，個私糧商一統(tǒng)天下的糧油零售市場上，競價銷售的儲備糧油主要也只能流向以營利為目的的外資、合資、民營、個私糧商手中，他們往往惜售看漲、待價而沽。因而“控制批發(fā)、放開零售”的結果卻是批零脫節(jié)，流于空調。這就是為什么在2007年第4季度競價拋售儲備油的同時，也是零售市場上食油漲價最起勁的時候。以至于第4季度食油零售市場的漲幅超過前三季度總和。事實上，競價銷售儲備糧油的公益性與零售市場營利性之間呈現出目標相左、動力機制不對稱的財政經濟利益博弈。國有糧食部門的主渠道作用張揚于競價銷售而銷聲匿跡于零售市場，為了使國有糧食部門在這種博弈中掌握導向主動權，則在以國有或國有控股中心糧油店連鎖經營為核心，整合優(yōu)化糧油零售市場服務網絡尚未實現之前，應結合行政措施嚴格規(guī)范儲備糧油競價銷售。競購價應節(jié)制在加上必要的批發(fā)、零售利潤后仍低于市價的價位上。對于竟購儲備糧油的經銷商應要求其限時限價及時出售。對競購儲備糧油的加工廠商也應要求其限時限價及時加工出售。一律不得囤積居奇、哄抬市價。由糧食行政管理部門會同工商、物價負責監(jiān)督檢查，使所拋售的儲備糧油真正起到平抑市價安定民生的保障作用。

3引導龍頭企業(yè)履行社會責任

在市場經濟體制下，政府公共服務和金融服務均等化的同時，理所當然地也要求各類糧油產業(yè)化龍頭企業(yè)，包括外資、中外合資、民營化龍頭企業(yè)，均應積極履行相應的社會責任。作為政府扶持的糧油產業(yè)化龍頭企業(yè)，一方面應以產業(yè)化經營帶動農民增收，另一方面則應嚴格執(zhí)行保障糧油安全的規(guī)章制度，自覺履行政府對糧油市場實施宏觀調控時所應當承擔的市場責任。為此，對龍頭企業(yè)的財政、金融支持力度應與其履行相應社會責任的范圍與程度相適應。財政、金融部門也應強化財稅、信貸監(jiān)督檢查，如防止用于發(fā)展糧油產業(yè)化經營的財政、信貸資金移用于開發(fā)房地產經營等非農業(yè)產業(yè)化領域。

4提高糧食行政管理機構的調控水平

按照國務院加強和改善宏觀調控的工作要求，從中央到地方各級糧食行政管理機構都應當從嚴要求，加強政治理論學習，提升政策理論水平。行政管理人員、特別是領導干部應切實邁開雙腿深入實際調查研究，而切忌蜻蜒點水、走馬看花式的巡游。糧油安全是關系國計民生的頭等大事，作為糧食行政管理人員應當永遠有職業(yè)的敏感性，始終保持清醒的頭腦，應當專注于研究保障糧油安全的新課題，為政府加強和改善對糧油市場的宏觀調控提供有真知灼見的對策建議，從根本上提高宏觀調控能力和水平。

此外，作為政府的助手，企業(yè)和行政的中介，各級糧油行業(yè)協會也應當抱定求真務實的宗旨，切實加強政治理論學習和調查研究，提升行業(yè)服務水平，為政府加強和改善對糧油市場的宏觀調控進言建策，為社會主義現代糧油產業(yè)的繁榮興旺作出不可或缺的貢獻。

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