公路路政執(zhí)法的制約性因素分析

陳　曦　饒　攀

[摘 要]本文試著對公路路政執(zhí)法過程中所遇到的制約因素進(jìn)行分析，從執(zhí)法環(huán)境、路政執(zhí)法主體、路政執(zhí)法相對人以及路政執(zhí)法的資源等方面入手，提出對公路路政執(zhí)法的完善建議，以便能夠有效提高公路路政管理效率，維護(hù)公路管理者、經(jīng)營者、使用者的合法權(quán)益，確保公路系統(tǒng)效益的充分發(fā)揮，以及為健全現(xiàn)行的公路路政管理體制提供參考依據(jù)。

[關(guān)鍵詞]公路路政執(zhí)法 制約性因素 依法行政

作者簡介：陳曦（1984-），女，陜西西安市人，長安大學(xué)人文社會科學(xué)學(xué)院碩士研究生，研究方向：公路行政管理；饒攀，1984年8月，男，陜西高速公路工程咨詢有限公司。

黨的十七大報告中指出，要“堅持依法治國基本方略，樹立社會主義法治理念，實(shí)現(xiàn)國家各項(xiàng)工作法治化，保障公民合法權(quán)益；加強(qiáng)憲法和法律實(shí)施，堅持公民在法律面前一律平等，維護(hù)社會公平正義，維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威。推進(jìn)依法行政。”依法行政是當(dāng)前受到廣泛關(guān)注的一個話題，直接關(guān)系到黨和國家的路線方針政策和各項(xiàng)工作部署貫徹、落實(shí)，關(guān)系到黨和政府在群眾中的形象。由此，可以聯(lián)系到我國公路路政執(zhí)法領(lǐng)域，路政執(zhí)法是交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)《公路法》、《路政管理規(guī)定》等有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，為保護(hù)路產(chǎn)、維護(hù)路權(quán)，對公路使用者及其相對人所采取的直接產(chǎn)生法律效果的行政行為，它是公路路政管理的有機(jī)組成部分，對于保障公路系統(tǒng)的完整和使用質(zhì)量，改善公路交通環(huán)境，以及促進(jìn)我國公路事業(yè)的發(fā)展有著重要的意義。

一、當(dāng)前我國公路使用的現(xiàn)狀

公路是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，它的發(fā)展水平是一個國家或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的一個重要標(biāo)志。建國后，特別是改革開放以來，國家為加快公路事業(yè)的發(fā)展制定了一系列行之有效的方針政策，充分調(diào)動了社會各界建設(shè)公路、發(fā)展公路事業(yè)的積極性，公路建設(shè)進(jìn)入了一個前所未有的快速發(fā)展時期。隨著公路建設(shè)的蓬勃發(fā)展，公路的路政管理也開始受到廣泛關(guān)注。長期以來，受資金、環(huán)境、理念等多種因素的影響，一方面，公路的數(shù)量和規(guī)模得到了空前的增長和擴(kuò)大;但與此同時，公路的質(zhì)量、功能、安全保障等方面因缺乏必要的管理和維護(hù)，路產(chǎn)路權(quán)遭到破壞的現(xiàn)象層出不窮，嚴(yán)重威脅著行車安全。有些公路兩側(cè)的建筑控制區(qū)缺乏有效管理，任意在公路兩側(cè)紅線內(nèi)興建餐館、商店、旅社、停車場等的現(xiàn)象層出不窮，呈現(xiàn)公路街道化態(tài)勢。超限運(yùn)輸日益增多，也給公路造成了極大的損壞，不僅耗費(fèi)了國家大量資金，更威脅著公路的暢通和安全。這些問題的發(fā)生和存在，嚴(yán)重侵占了公路路產(chǎn)和路權(quán)，造成了路產(chǎn)的不明晰和路權(quán)的不完整，給以后的公路養(yǎng)護(hù)、綠化、美化、凈化以及公路的使用、管理帶來了諸多困難。

二、我國公路路政執(zhí)法的制約因素

隨著，我國《行政處罰法》、《公路法》、《路政管理規(guī)定》等一系列法律法規(guī)陸續(xù)的頒布實(shí)施，極大地促進(jìn)和規(guī)范了公路路政管理工作，為路政執(zhí)法提供了一套從實(shí)體到程序的依據(jù)，使其逐漸步上了規(guī)范化、法制化的軌道。由于路政管理所涉及主體及內(nèi)容的復(fù)雜性，以及各省自然環(huán)境和社會客觀條件的不同，使得管理工作在實(shí)踐中仍然面臨著諸多問題。

（一）環(huán)境的因素

環(huán)境是影響公路路政執(zhí)法的外部影響因素，包括國家和地方政府涉及公路領(lǐng)域的法律、法規(guī)和方針、政策，以及管理體制等方面。完善的法律后盾是路政管理人員嚴(yán)格執(zhí)法，準(zhǔn)確辦理路政處罰案件，有力懲戒違法當(dāng)事人的切實(shí)保障。我國目前的公路路政管理的法規(guī)和制度不一致，出現(xiàn)“法出多門”和“政出多門”的現(xiàn)象給路政執(zhí)法造成一定的障礙。公路路產(chǎn)、路權(quán)由交通行政機(jī)關(guān)授權(quán)公路路政管理機(jī)構(gòu)管理，而公路的交通安全則由公安機(jī)關(guān)管理，這種管理體制必然會導(dǎo)致在實(shí)際的管理工作中出現(xiàn)交叉、重復(fù)等問題。另外，路政管理具有跨系統(tǒng)、跨行業(yè)的特點(diǎn)，與其密切相關(guān)的有國土、工商、郵電、石油、電力、物價等部門，各部門之間所涉及的法規(guī)不吻合、不銜接，部門之間由于各自利益以及權(quán)利與義務(wù)的取舍，則會導(dǎo)致有關(guān)公路路政的法律法規(guī)執(zhí)行困難，自然也惡化了公路路政管理工作的執(zhí)法環(huán)境。

（二）路政執(zhí)法主體

法律法規(guī)賦予了路政管理機(jī)構(gòu)一定的自由裁量權(quán)，但是現(xiàn)階段對自由裁量權(quán)的行使，有效的制約機(jī)制還未形成，主觀性較強(qiáng)， 其行使很大程度上靠執(zhí)法人員的素質(zhì)和對法律條文、精神的理解， 不可避免的會造成濫用。由于路政執(zhí)法自由裁量權(quán)涉及面廣， 自由裁量權(quán)的濫用，會導(dǎo)致特權(quán)思想， 滋生腐敗， 成為撈取不法經(jīng)濟(jì)利益的手段，侵犯了當(dāng)事人的合法權(quán)益。路政執(zhí)法隊伍政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)技能的高低，直接影響著能否切實(shí)地貫徹落實(shí)依法行政。目前的路政執(zhí)法人員的素質(zhì)參差不齊，且總體水平較低，難以擔(dān)當(dāng)繁重而艱巨的管理任務(wù)，甚至有時還可能會影響到嚴(yán)格執(zhí)法和文明執(zhí)法。在路政執(zhí)法中，公路管理機(jī)構(gòu)是依法律法規(guī)的授權(quán)行使管理公路的職權(quán)，還是受交通主管部門的委托行使部分職權(quán)，不是十分明確。由于公路路政管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置形式、名稱和權(quán)限各不相同，有些委托執(zhí)法關(guān)系也尚未完全理順，執(zhí)法人員在工作中不知何時使用自己的名義，何時使用委托單位的名義，在實(shí)踐中執(zhí)法就陷入了混亂，使得行政相對人覺得執(zhí)法活動缺乏權(quán)威性和統(tǒng)一性，產(chǎn)生抵觸情緒。

（三）路政執(zhí)法的相對人

路政執(zhí)法是交通主管部門和其設(shè)置的公路管理機(jī)構(gòu)依法針對待定的人和事所采取的某種行政措施，能夠產(chǎn)生相應(yīng)的法律效果，對管理相對人的權(quán)利、義務(wù)發(fā)生影響的一種外部行政行為。所以，路政人員在保護(hù)路產(chǎn)、維護(hù)路權(quán)，進(jìn)行執(zhí)法的過程中，會有利益受益者同時也不可避免存在利益受損者，某些路政執(zhí)法的相對人會出現(xiàn)抵制、不合作的現(xiàn)象。公眾缺乏護(hù)路意識和法制觀念，沒有形成自覺保護(hù)公路路產(chǎn)的社會習(xí)慣，這樣就阻礙了路政執(zhí)法的進(jìn)行，影響路政管理的效果。

（四）路政執(zhí)法的資源

資源是否充足，能否得到充分利用，在很大程度上決定著路政執(zhí)法水平，它包括資金、設(shè)備等，表現(xiàn)為路政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管理技術(shù)程度、管理手段的先進(jìn)狀況，這些資源能否發(fā)揮其積極的作用就取決于路政執(zhí)法人員對有限資源的認(rèn)識和充分利用的程度以及國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。由于路政執(zhí)法專業(yè)性技術(shù)要求，為了確保執(zhí)法工作的順利開展，需要能夠進(jìn)行路政巡查、排除障礙、救援搶險、勘察測量、現(xiàn)代化通信等專門工作的裝備設(shè)置?，F(xiàn)實(shí)工作中，各基層單位仍不同程度地存在著占用路政管理經(jīng)費(fèi)和裝備的現(xiàn)象，不能保障管理經(jīng)費(fèi)和管理裝備的到位。省、市、縣三級路政管理機(jī)構(gòu)在情況反映，信息交流等方面存在溝通不暢的問題，影響了整體工作的推進(jìn)。這些成為制約路政管理工作發(fā)展的因素。

三、推進(jìn)公路路政執(zhí)法的建議

以上所述的種種因素，嚴(yán)重制約了我國公路路政執(zhí)法的順利開展和工作效能的提高。公路事業(yè)的發(fā)展，不僅需要增加公路里程、公路等級的數(shù)量，更重要的是提高公路使用質(zhì)量，改善公路環(huán)境，確保行車暢通。新形勢對路政執(zhí)法工作提出了新要求。

從改善路政執(zhí)法的環(huán)境出發(fā)，完善相關(guān)法律制度。強(qiáng)調(diào)公路路政執(zhí)法者的路產(chǎn)保護(hù)責(zé)任制，需要加大對公路交通法律法規(guī)的宣傳貫徹力度。加強(qiáng)公路路政執(zhí)法立法的宣傳輿論工作，增加公眾對公路有關(guān)法規(guī)的認(rèn)識，通過立法賦予路政管理部門具有強(qiáng)有力的執(zhí)法手段，使之有能力嚴(yán)肅處理破壞公路權(quán)益的不法行為，以提高公路路政部門的執(zhí)法地位，同時健全能獨(dú)立地承擔(dān)公路行政法律責(zé)任的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)部門間的協(xié)調(diào)配合，實(shí)現(xiàn)公路管理上的執(zhí)法統(tǒng)一，確保公路系統(tǒng)效益的發(fā)揮。改革現(xiàn)有的“一路兩制、政出兩門”的管理體制，協(xié)調(diào)好與公路路政執(zhí)法相關(guān)的各職能部門間的職權(quán)職責(zé)關(guān)系，使路政管理從被動變?yōu)橹鲃樱岣呗氛芾淼男?。在相關(guān)法律法規(guī)中明確規(guī)定公路路政管理機(jī)構(gòu)的行政主體資格，加強(qiáng)在行政執(zhí)法中的力度，同時，要控制自由裁量權(quán)的濫用，做到依法、合理的路政執(zhí)法。

提高路政執(zhí)法人員素質(zhì)，加強(qiáng)路政執(zhí)法隊伍的建設(shè)，提高執(zhí)法水平。路政執(zhí)法是一個涉及面廣、法制性較強(qiáng)的行政管理工作。對于路政執(zhí)法人員而言，需具備行政管理學(xué)、公路工程學(xué)、交通工程學(xué)、法學(xué)特別是行政法等各方面的專業(yè)知識，并不斷提高自己的業(yè)務(wù)能力和管理水平，保證更準(zhǔn)確地把握和運(yùn)用法律武器來推動公路路政管理工作，使整個路政執(zhí)法工作逐步走向正規(guī)化、法制化、科學(xué)化。堅持依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為，增強(qiáng)文明服務(wù)意識，認(rèn)真學(xué)習(xí)公路法律、法規(guī)和路政管理業(yè)務(wù)理論，掌握業(yè)務(wù)知識，增強(qiáng)執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法能力。在路政工作人員的錄用資格和業(yè)務(wù)水平等方面應(yīng)設(shè)立嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，只有考核合格的人才能進(jìn)入路政隊伍，從整體上提升路政管理的水平。增強(qiáng)執(zhí)法人員的責(zé)任感和使命感，樹立依法行政、執(zhí)法公正和有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的作風(fēng)，建立一支高素質(zhì)的公路路政執(zhí)法隊伍。

促進(jìn)路政管理的信息化進(jìn)程，逐步建成局域網(wǎng)并實(shí)現(xiàn)辦公信息互聯(lián)，確保信息上通下達(dá)及時、推進(jìn)信息化建設(shè)，切實(shí)貫徹黨的十七大報告的精神和要求，確保路政執(zhí)法工作高效、優(yōu)質(zhì)地開展起來。

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