關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的觀點綜述及簡評

覃國慈

摘要：鑒于當(dāng)前我國農(nóng)村土地制度存在的問題。為了讓農(nóng)民與土地建立穩(wěn)定的利益關(guān)系并真正從土地中享有權(quán)利，也為了響應(yīng)十七大的號召——“創(chuàng)造條件讓更多群眾擁有財產(chǎn)性收入”，有必要了解學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村土地制度改革的觀點，為醞釀新一輪土地改革做準(zhǔn)備。為此筆者綜述了學(xué)術(shù)界關(guān)于農(nóng)村土地制度存在的問題及改革思路并在此基礎(chǔ)上做簡要評述。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地制度；土地國有制；土地私有制；土地集體所有制；土地復(fù)合制

一、觀點綜述

“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的實質(zhì)是土地問題。我國自1978年實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展成就顯然。主要是因為這種土地經(jīng)營方式克服了“大鍋飯”的弊端，實現(xiàn)了經(jīng)營者責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一，因而充分調(diào)動了農(nóng)民的積極性，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長。但由于它是在農(nóng)村生產(chǎn)力低下的情況下為解決農(nóng)民溫飽問題和激勵勞動者積極性而采取的變革性措施，隨著我國工業(yè)化、城市化和現(xiàn)代化速度的加快，該土地制度的一些深層次弊端日益凸現(xiàn)，已不能適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。解決農(nóng)村土地制度問題，不僅關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn)定，還關(guān)系到和諧社會的構(gòu)建。為此，學(xué)術(shù)界就當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的問題進行了深入研究并在此基礎(chǔ)上提出了諸多改革思路。下面，筆者將對學(xué)術(shù)界的主要觀點予以綜述。

(一)關(guān)于當(dāng)前農(nóng)村土地制度存在的問題

綜合學(xué)者們的觀點，目前農(nóng)村土地制度存在以下四個方面的問題：

1、產(chǎn)權(quán)。學(xué)者們認(rèn)為農(nóng)村土地在產(chǎn)權(quán)上的問題主要有：(1)土地的產(chǎn)權(quán)主體不清。雖然我國的《憲法》、《民法通則》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》等重要法律都規(guī)定了農(nóng)村土地屬于集體所有，但這個規(guī)定相當(dāng)模糊。例如：《憲法》中籠統(tǒng)界定為集體所有，《民法通則》中界定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村兩級所有，而《農(nóng)業(yè)法》和《土地管理法》則規(guī)定為鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。這些界定要么籠統(tǒng)、要么含糊，“集體”究竟指哪一級難以確定，并且現(xiàn)實中大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)的集體經(jīng)濟組織早已解體或者名存實亡，無法行使農(nóng)地所有權(quán)。主體不清導(dǎo)致主體虛位，使土地集體所有成了鄉(xiāng)村干部的小團體乃至個人所有，引發(fā)了尋租行為的產(chǎn)生。(2)土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能不完整。土地所有權(quán)應(yīng)該包括對土地的占有、使用、收益、處分等權(quán)能，而我國的農(nóng)村土地所有權(quán)受到很多限制，不完整。例如：在占有上，有些土地因所有權(quán)的歸屬不明確而只能推定為國有；在使用上。法律規(guī)定集體所有的土地只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或與集體密切相關(guān)的建設(shè)中；在收益上，國家征用集體土地的補償大大低于土地的市場交易所得；在處分上，法律規(guī)定集體土地不得出讓和轉(zhuǎn)讓用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。(3)土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)。盡管國家規(guī)定“土地承包期15年不變”、“30年不變”，但許多地方不得不根據(jù)人口的增減而對土地進行重新分配或者調(diào)整。頻繁的變動使農(nóng)民無法對土地形成長期預(yù)期，降低了農(nóng)民對土地投入的積極性。

2、征用。土地征用是政府為了公共目的而強制性的將集體所有的土地收歸國有并給予合理補償?shù)囊环N政府行為。土地征用權(quán)是政府的一種特權(quán)。我國的土地征用制度問題突出，首先是濫用土地征用權(quán)，即將“公共目的”的土地征用和“商業(yè)目的”的土地征用混雜在一起，導(dǎo)致耕地銳減與被征用土地閑置并存；然后是土地征用的價格偏離市場價值、補償偏低及保障不到位。在低價征用和高價出讓的過程中，國家始終處于壟斷地位，市場機制的缺乏使土地價格發(fā)生嚴(yán)重扭曲，直接后果是農(nóng)民遭受嚴(yán)重的利益損失。有的甚至因為補償不合理和保障缺位而成為無地種、無班上和無保障的“三無”農(nóng)民。另外是土地征用程序不規(guī)范、不透明，暗箱操作泛濫。

3、經(jīng)營。學(xué)界認(rèn)為農(nóng)村的土地經(jīng)營制度也有很多問題：一是土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定分散，不成系統(tǒng)。因為土地承包經(jīng)營權(quán)的相關(guān)法律規(guī)定分散在《農(nóng)業(yè)法》、《土地管理法》、《民法通則》、《村民委員會組織法》等法規(guī)中，帶來法律適用的困難甚至沖突。二是土地承包造成土地使用的細(xì)碎化，難以實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營?，F(xiàn)行小規(guī)模的平均化經(jīng)營與社會要求的提高土地經(jīng)濟效益相矛盾，并且土地流轉(zhuǎn)和集中機制的缺乏妨礙了土地適度規(guī)模經(jīng)營，降低了農(nóng)地使用效率。蘭是農(nóng)民土地不能自由買賣、沒有抵押權(quán)，妨礙了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的獲得。

4、管理。(1)管理模式不科學(xué)。以征地為例，征地的具體操作和監(jiān)督在地方各級政府，但審批權(quán)在中央政府和省級政府，因為征地量大，審批人員不可能到實地審核而在很大程度上只能依賴于上報的材料，這種本末倒置的管理模式使審批流于形式。(2)管理費用過高。土地征用，首先要到中央和省級土管部門審批，然后還要通過土地出讓、租賃、作價入股或劃撥等方式才能提供給土地使用者使用。此過程，程序多而雜，需要花費大量的人財物。

(二)關(guān)于改革農(nóng)村土地制度的思路

伴隨著我國農(nóng)村改革的進程，學(xué)術(shù)界對農(nóng)村土地制度改革進行了探索和討論，并針對我國目前農(nóng)村土地制度存在的一些問題，從不同的視角提出了不同的改革思路。主流思想有4派：

第一派：農(nóng)村土地國有制。

主張土地國有制的主要代表人物有黨國英、張德元、劉風(fēng)芹、袁天勇、顏運秋等。他們的理由是：1、土地國有化符合社會主義公有制的傳統(tǒng)理論，避免了土地私有化可能帶來的意識形態(tài)領(lǐng)域的爭論，相對降低了改革的政治風(fēng)險。2、土地國有化強化了國家對土地的宏觀控制權(quán)，可有效遏制土地兼并。3、土地國有化賦予農(nóng)民真正的地權(quán)?？芍坪獾蛢r征用土地、隨意調(diào)整承包地、以土地為依據(jù)而亂收費等不合理行為，有助于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。4、土地國有化有利于最大限度地激勵農(nóng)業(yè)經(jīng)營者對土地資源的充分合理利用，便于國家對土地資源的有效管理。5、土地國有化是保護國家糧食安全的需要。因為無論在什么社會制度下，糧食生產(chǎn)總是第一位的，而糧食安全屬于公共品，政府應(yīng)該承擔(dān)起糧食安全的責(zé)任以保證公民的糧食供給，所以必須實行土地國有化以實現(xiàn)這一重要目標(biāo)；6、土地國有化是保持農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要。因為在目前的農(nóng)村土地集體所有制下，單個農(nóng)戶對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、管理、維護及生態(tài)環(huán)境的保護無能為力，而這些公共品具有很強的外部性且需要巨大的投入。所以只能以國家為投資主體，才能避免農(nóng)戶的短期行為，從而促進農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

反對土地國有化的學(xué)者認(rèn)為農(nóng)村土地國有化存在無法克服的缺陷：一是土地國有化的路徑很難選擇。也就是說國家采取什么方式獲得集體的土地，要么是無償剝奪，要么是有償贖買。但無償剝奪必然遭到農(nóng)民的反對，將會引起社會動蕩；有償贖買則會受限于國力。二是運行成本極高。因為土地國有化后會有大量具體的土地管理事務(wù)，為了提高土地的利用效率，國家必須自上而下建立一套業(yè)務(wù)機構(gòu)，這必然加大運行成本。三是很難達到預(yù)期效果。雖然國有化能保證農(nóng)戶的平等地權(quán)，克服土地經(jīng)營權(quán)的壟斷，但國有化后，國家不可能親自從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村土地仍將是分散經(jīng)營，現(xiàn)行土地集體所有制下存在的問題并不會因土地國

有化而從根本上得到改變。

第二派：農(nóng)村土地私有制。

主張農(nóng)村土地私有制的主要代表人物有著名經(jīng)濟學(xué)家楊小凱、張五常、文貫中等。他們認(rèn)為現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包制是一種不徹底的改革，是平均主義和效率之間妥協(xié)的產(chǎn)物；中國“三農(nóng)”問題的主要癥結(jié)就在于土地不屬于農(nóng)民所有，農(nóng)民不認(rèn)為自己種的地是自己的，所以沒有長遠(yuǎn)投資土地的打算……。

主張土地私有的論據(jù)是：1、沒有安全而長遠(yuǎn)的地權(quán)承諾，農(nóng)民不愿意進行長期投資，而土地私有迎合了農(nóng)民占有土地的心理要求，能確保農(nóng)民對土地的排他性產(chǎn)權(quán)，使農(nóng)民的收益得到保證，從而極大地激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，便于鼓勵農(nóng)民為保持和提高土地生產(chǎn)率而進行投資以避免短期行為和掠奪式經(jīng)營；2、現(xiàn)有土地制度雖考慮了公平原則，但沒考慮效率原則。使土地更加細(xì)碎化，而土地私有化能促進土地合理流轉(zhuǎn)，有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟；3、土地私有化能方便農(nóng)村人口向城市流動從而改變中國的城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)。

從現(xiàn)有研究文獻來看，反對土地私有化的觀點占主流。反對者認(rèn)為：土地私有化并不適合中國的國情，會導(dǎo)致土地的兼并而使大多數(shù)農(nóng)民陷入貧困。代表性觀點有：1、土地私有化是對我國政治倫理的挑戰(zhàn)。因為我國是社會主義國家，堅持社會主義道路就必須堅持生產(chǎn)資料公有制。土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的主要生產(chǎn)資料，因而要在農(nóng)業(yè)中堅持社會主義道路就必須堅持土地的公有制，否則會引起恐慌和政治倫理上的困惑。2、土地私有化背離了社會主義公平原則。我國農(nóng)民對土地的依存度很高，土地承擔(dān)著保障等多種功能。實行土地私有化，土地的所有權(quán)歸農(nóng)民，表面上似乎很公平，但由于農(nóng)民在市場信息的占有量、抵御風(fēng)險的能力等方面參差不齊而容易加劇農(nóng)村的貧富分化，使部分弱勢農(nóng)民被迫讓渡土地給強勢農(nóng)民而面臨生存危機和心理恐慌，這不符合社會主義的公平原則。3、土地私有化缺乏現(xiàn)實性。土地私有化面臨著如何私有的問題，也就是說農(nóng)民以何種方式獲得土地。目前，農(nóng)民的財力有限，不可能出巨資從國家或者集體購買土地，如果采取無償獲得的方式，國家或集體也可能難以接受。所以。私有化的現(xiàn)實性不強。

第三派：農(nóng)村土地復(fù)合所有制

學(xué)術(shù)界有不少學(xué)者提出了建立農(nóng)村土地復(fù)合所有制的主張。土地復(fù)合所有制就是同一土地有兩個或多個所有權(quán)主體，它是相對于單一所有制而言的。

一種觀點建議實行農(nóng)村土地社會(國家)占有基礎(chǔ)上的農(nóng)民個人所有制，即社會(國家)擁有與地租相聯(lián)系的土地所有權(quán)或者農(nóng)村土地法律所有權(quán)或者終極占有權(quán)，農(nóng)民擁有經(jīng)營權(quán)等其它權(quán)利。理由是：1、復(fù)合所有制能體現(xiàn)農(nóng)村土地的特性。也就是說農(nóng)村土地既是社會勞動的成果，也是個人勞動的成果，社會(國家)和農(nóng)民都有對農(nóng)地產(chǎn)生所有權(quán)的愿望，復(fù)合所有制能滿足這一要求。2、復(fù)合所有制與我國農(nóng)村土地所有制的歷史變遷發(fā)展方向相吻合。我國歷史上農(nóng)村土地所有制的變遷有兩條主線，一是國家或社會所有權(quán)的變遷，二是個人所有權(quán)的變遷。復(fù)合所有制沿用以往的路徑，可以節(jié)省大量制度設(shè)計成本。3、有利于按照市場規(guī)則利用土地。在復(fù)合所有制下，國家和農(nóng)民是平等的，都是農(nóng)地所有權(quán)的主體，不再是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、整體與局部的關(guān)系，這種平等關(guān)系為按照市場規(guī)則充分而合理的利用土地創(chuàng)造了條件。4、實行復(fù)合所有制的改革成本低，政治風(fēng)險小，改革過程中可有力調(diào)動各方面的積極性。

另一種觀點建議實行土地的國家、集體、個人三元所有制。即國營農(nóng)、林、牧、漁場的土地為國家所有，原來集體的耕地、林果園地及共用的其它場地為集體所有，農(nóng)戶的宅基地、口糧地、自留地、自留山等為個人所有。三元所有制的優(yōu)點在于：可兼顧國家、集體和個人三方面的利益。缺點在于：由于產(chǎn)權(quán)主體多元，容易引起利益沖突，土地管理工作的難度較大。

第四派：堅持并完善集體所有制

學(xué)界還有一種觀點就是主張堅持并完善集體所有制，這是改革取向的主流觀點，持此觀點的主要代表人物有陳錫文、秦暉等。他們認(rèn)為，土地國有化和私有化都行不通，二者都有可能形成對農(nóng)民的剝奪，也不可能解決所有問題，只有農(nóng)村土地集體所有制才適合中國的國情。理由是：1、雖然目前農(nóng)村土地所有制存在著產(chǎn)權(quán)、經(jīng)營、征用、管理等方面的問題，但這些問題不是集體所有制本身的問題，而是集體所有制怎么實現(xiàn)的問題。2、農(nóng)村集體土地所有制是社會主義公有制的表現(xiàn)，是我國社會主義改造的重要成果，是歷史的必然選擇，已為廣大農(nóng)民所接受。3、農(nóng)村土地集體所有制具有社會保障和失業(yè)保險的功能。在二元社會結(jié)構(gòu)下，土地不僅是農(nóng)民的生活來源和收入來源，還具有就業(yè)的功能，因而應(yīng)該在穩(wěn)定集體所有制的基礎(chǔ)上逐步完善和創(chuàng)薪。4、廢除農(nóng)村土地集體所有制有可能影響社會穩(wěn)定。土地作為一種不可再生的稀缺資源，其歸屬將影響人們的生存狀態(tài)，是否占有及占有的多寡或者說占有關(guān)系是否均衡將直接決定民心向背。所以改革土地集體所有制不能采取暴風(fēng)驟雨式的巨變，而應(yīng)和風(fēng)細(xì)雨式的逐步完善，否則會影響社會穩(wěn)定。

二、簡評

從學(xué)者們針對當(dāng)前農(nóng)村土地制度的弊端而提出的改革思路來看，各派觀點各有優(yōu)缺點，孰優(yōu)孰劣，難以定論。但不管農(nóng)村土地制度改革最終采納哪方建議或者完全另辟蹊徑，一個科學(xué)而合理的土地制度必須遵從1個原理、參照3個標(biāo)準(zhǔn)并確保5大功能。

(一)遵從1個原理。即堅持馬克思主義的所有制形式取決于生產(chǎn)力發(fā)展水平的原理。農(nóng)村土地集體所有制是在我國生產(chǎn)力水平極其低下時的權(quán)宜性選擇，但隨著生產(chǎn)力水平的提高，特別是在我國已經(jīng)融入多元化、全球化經(jīng)濟浪潮的情況下，土地制度也應(yīng)該與時俱進。但在與時俱進的過程中始終要遵從與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)的原理。

(二)參照3個標(biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為判斷土地制度的優(yōu)劣，要參照3個標(biāo)準(zhǔn)。一要看是否具有較小的政治風(fēng)險；二要看是否與我國農(nóng)地所有制變遷的發(fā)展方向相吻合；三要看是否具有較低的改革成本。

(三)確保5大功能。一個合理的農(nóng)村土地制度應(yīng)該具有5大功能。一是激勵功能，即能夠最大限度地激發(fā)當(dāng)事人的積極性；二是約束功能，即能夠做到制度邊界明確、產(chǎn)權(quán)清晰，對當(dāng)事人的行為產(chǎn)生約束作用；三是利益分配功能，即能夠合理地分配土地收益，正確處理勞動與報酬、公平與效率之間的關(guān)系，從而降低成本。提高效益；四是資源配置功能，即能夠合理配置土地資源以便人盡其才、地盡其利；五是保障功能，即能使不確定性降到最低，使當(dāng)事人有合理而穩(wěn)定的預(yù)期，從而具有較好的保障功能。