加強(qiáng)民族立法發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)

胡美平

摘要：文章在研究我國(guó)民族區(qū)域自治法的基礎(chǔ)上，提出了加強(qiáng)民族立法，發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)中存在的兩個(gè)問(wèn)題：一是針對(duì)性不夠，二是變通性不夠，并提出了相應(yīng)的解決辦法。

關(guān)鍵詞：民族立法；民族經(jīng)濟(jì)；變通權(quán)力

中圖分類號(hào)：D032

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-2374(2009)04-0188-02

民族區(qū)域自治制度是我黨運(yùn)用馬克思列寧主義關(guān)于民族問(wèn)題的基本原理和國(guó)家學(xué)說(shuō)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，用以解決我國(guó)民族問(wèn)題的一項(xiàng)基本制度。實(shí)踐證明，民族區(qū)域自治制度已成為具有中國(guó)特色的一項(xiàng)重要的基本政治制度。在維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一、社會(huì)穩(wěn)定和促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了十分重要的作用。民族立法是民族區(qū)域制度的重要組成部分。為了更好地貫徹落實(shí)民族區(qū)域自治法，全面有效地行使自治權(quán)，加速民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，維護(hù)和發(fā)展新型的社會(huì)主義民族關(guān)系，實(shí)現(xiàn)各民族的共同繁榮，必須加強(qiáng)民族立法工作。

一、民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開立法的支持

十六屆四中全會(huì)明確指出：“社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，必須有完備的法制來(lái)規(guī)范和保障?！币凹涌旖?jīng)濟(jì)立法”，“學(xué)會(huì)運(yùn)用法制手段管理經(jīng)濟(jì)”。過(guò)去，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要靠黨和國(guó)家的民族優(yōu)惠政策?，F(xiàn)在，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，國(guó)家的財(cái)稅體制和投資政策等都發(fā)生了很大的變化，如投資政策方面，已由過(guò)去的無(wú)償變成了現(xiàn)在的有償。因此，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的本質(zhì)特征所決定，民族地區(qū)不是世外桃源，更重要的是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)沒有民族地區(qū)之分，同樣要在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的大潮中摔打拼搏。民族經(jīng)濟(jì)在與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)中，不僅要生存，而且要發(fā)展，迫切要求加快經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展步伐，這是少數(shù)民族地區(qū)各族人民群眾共同的強(qiáng)烈愿望。少數(shù)民族地區(qū)由于歷史、區(qū)位、交通等原因，與其他地區(qū)比較，發(fā)展明顯滯后，而且差距拉大，要縮小差距，加快發(fā)展，離不開國(guó)家對(duì)民族地區(qū)優(yōu)惠政策的扶持。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制經(jīng)濟(jì)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要法制規(guī)范。

二、民族立法的目的之一就是發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)

自實(shí)行民族區(qū)域自治以來(lái)，民族經(jīng)濟(jì)有了很大發(fā)展。民族立法工作也取得了明顯成績(jī)。民族立法與發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)是相輔相成的。發(fā)展經(jīng)濟(jì)依靠法制保障，而民族立法的主題又離不開發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，故二者相互促進(jìn)，相互作用。民族立法最主要的是要處理好維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一與正確行使民主自治地方自治機(jī)關(guān)自治權(quán)的關(guān)系，最終落實(shí)在促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展上。因此民族立法體現(xiàn)了三個(gè)特點(diǎn)：一是合法性，即符合國(guó)家法制統(tǒng)一性原則，包括自治法規(guī)的內(nèi)容和立法程序合法、操作程序合法等方面；二是公正性，即執(zhí)法主體與執(zhí)法相對(duì)人的權(quán)利、義務(wù)對(duì)等；三是正確處理各種利益關(guān)系，民族立法的目的是行使自治權(quán)，促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

三、加強(qiáng)民族立法，發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)存在的問(wèn)題

民族立法權(quán)是憲法和法律賦予民族自治地方的一項(xiàng)重要職權(quán)。近20年的實(shí)踐表明，民族立法已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義立法體制的重要組成部分，為社會(huì)主義法律體系的初步形成，促進(jìn)民族自治地方各項(xiàng)事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。與此同時(shí)，我們也應(yīng)清醒地看到，目前的民族立法工作還不能完全適應(yīng)國(guó)家法制建設(shè)、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步的需要。主要體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

1立法針對(duì)性不夠強(qiáng)，立法項(xiàng)目選擇不夠準(zhǔn)確。在民族立法過(guò)程中，造成立法質(zhì)量不高的一個(gè)重要原因是民族立法的針對(duì)性不夠，與民族自治地方的實(shí)際結(jié)合不緊。從各地近20年的立法實(shí)踐來(lái)看，要增強(qiáng)民族立法的針對(duì)性，關(guān)鍵在于選準(zhǔn)立法項(xiàng)目。要把直接為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供法律支持的項(xiàng)目?jī)?yōu)先制定法律，間接支持的后制定法律；經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迫切需要法律支持的優(yōu)先制定，可以暫緩或需要不迫切的后制定；切實(shí)可行且條件成熟的優(yōu)先制定，實(shí)施難度大或條件尚未成熟的后制定。立法針對(duì)性是民族法規(guī)的靈魂和生命，也是衡量民族立法質(zhì)量的一個(gè)基本標(biāo)準(zhǔn)。

解決立法針對(duì)性，首先，要加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)立法項(xiàng)目的選擇，積極貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，抓住黨和國(guó)家的民族政策等機(jī)遇，加大在招商引資、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民族貿(mào)易、資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面的立法，使民族自治地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展擁有更多、更好的法律保障。其次，要做好民族教育、科技衛(wèi)生、傳統(tǒng)文化保護(hù)等方面的立法，通過(guò)各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，為民族經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供更為廣闊、更為健康、更為和諧的社會(huì)環(huán)境。

2變通權(quán)力行使不夠充分，民族立法突破性不大。變通權(quán)是民族自治區(qū)域自治法和立法法賦予民族自治地方的立法權(quán)。民族區(qū)域自治法第6條、第20條和立法法第66條對(duì)民族自治地方行使變通權(quán)都有明確規(guī)定。民族區(qū)域自治法第6條規(guī)定：“民族自治地方自治機(jī)關(guān)根據(jù)本地方的情況，在不違背憲法和法律的原則下，有權(quán)采取特殊政策和靈活措施，加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)、文化、建設(shè)事業(yè)的發(fā)展?！钡?0條規(guī)定：“上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的決議、決定、命令和指示，如有不適合民族自治地方實(shí)際情況的，自治機(jī)關(guān)可以報(bào)經(jīng)該上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)變通執(zhí)行或者停止執(zhí)行?！绷⒎ǚǖ?6條規(guī)定：“自治條例和單行條例可以依照當(dāng)?shù)孛褡逄攸c(diǎn)。對(duì)法律和行政法規(guī)作出變通規(guī)定。”此外，刑法、民法通則、婚姻法等法律也授予民族自治地方人大及其常委會(huì)變通權(quán)。實(shí)踐中，民族自治地方對(duì)如何行使變通權(quán)的探索很不夠，對(duì)如何運(yùn)用變通權(quán)以促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，也研究不多，行使變通權(quán)的觀念不強(qiáng)，使得變通權(quán)沒有得到充分運(yùn)用。同時(shí)，由于上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)制定的法律法規(guī)和行政規(guī)章都比較原則，不夠靈活。加之有些地方性法規(guī)沒有考慮到民族自治地方的自治權(quán)益，幾乎沒有給民族自治地方在立法中行使變通權(quán)留有余地，因此，立法可變通的事項(xiàng)和范圍十分窄。另外，法律雖然明確授予了民族自治地方變通權(quán)，但由于部門利益作怪，自治地方一旦在條例中作出變通規(guī)定，往往難以得到通過(guò)。

要在立法變通上有所突破，充分行使好變通權(quán)，必須切實(shí)研究透國(guó)家政策和法律法規(guī)，合情、合理、合法地予以變通。對(duì)于民族自治地方來(lái)說(shuō)，最大限度地運(yùn)用好民族立法權(quán)，就是要充分行使變通權(quán)。通過(guò)爭(zhēng)取、變通。更好地落實(shí)、吸收和消化黨和國(guó)家的民族政策，加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。只要不違背法律或行政法規(guī)的基本原則，不對(duì)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)章以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就民族自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定，民族自治地方應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地實(shí)際大膽變通有關(guān)政策和法律法規(guī)，通過(guò)立法變通，解決民族自治地方的特殊性問(wèn)題，特別是就民族自治地方有關(guān)財(cái)政、稅收、金融等方面的一些特殊性問(wèn)題提出解決的特殊政策措施，體現(xiàn)民族自治地方的特殊性。同時(shí)在進(jìn)行立法變通時(shí)，要堅(jiān)持深入調(diào)查研究，廣泛聽取廣大人民群眾和社會(huì)各個(gè)階層的意見。充分掌握民族自治地方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展情況，了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的突出問(wèn)題，仔細(xì)研究有關(guān)法律、政策，提出合情、合理、合法的變通意見和建議，廣泛征求意見，并積極向上級(jí)有關(guān)部門匯報(bào)、做爭(zhēng)取工作，力求每一項(xiàng)立法變通能夠順利通過(guò)。這是行使好變通權(quán)的一個(gè)很重要的方法和原則。

綜上所述，民族地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)離不開民族立法。加強(qiáng)民族立法是促進(jìn)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有力手段，解決好立法的針對(duì)性和變通性是完善經(jīng)濟(jì)立法的正確途徑。