淺議區(qū)、縣人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)的職責(zé)和工作規(guī)范化

孫忠坤

代表資格審查委員會(huì)是縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的常設(shè)機(jī)構(gòu)。它的主要職責(zé)是審查本級(jí)人大代表資格的獲得、終止以及變化是否符合法律規(guī)定，并向常委會(huì)提出相關(guān)報(bào)告，由常委會(huì)確認(rèn)并公布。代表資格審查委員會(huì)的工作是保證各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)政治性、法制性、嚴(yán)肅性和權(quán)威性的基礎(chǔ)和必須。但是，由于法律規(guī)定的原則性，地方性法規(guī)規(guī)定的差異性，在區(qū)縣人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)的實(shí)際工作中，還存在職責(zé)需要進(jìn)一步明確，認(rèn)識(shí)需要進(jìn)一步統(tǒng)一，工作需要進(jìn)一步規(guī)范的問(wèn)題。

（一）

依據(jù)《地方組織法》《選舉法》《代表法》等法律的有關(guān)規(guī)定，本文認(rèn)為，各地對(duì)區(qū)縣人大代表資格審查委員會(huì)職責(zé)的界定，雖存在差異，但在以下四個(gè)方面的認(rèn)識(shí)還是基本一致的。

第一，審查本級(jí)人大代表資格的獲得是否合法。人大代表的資格，依據(jù)法律的規(guī)定有兩層含義：一是一般資格，就是《選舉法》第三條規(guī)定的，人大代表必須是具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的中國(guó)公民；二是當(dāng)選資格，就是《中華人民共和國(guó)憲法》第九十七條規(guī)定的，地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表名額和代表產(chǎn)生辦法由法律規(guī)定；《選舉法》第二條規(guī)定的，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)的代表，依照本法規(guī)定，由選民直接選舉。第四十一條規(guī)定的，在選民直接選舉人民代表大會(huì)代表時(shí)，選區(qū)全體選民的過(guò)半數(shù)參加投票，選舉有效。代表候選人獲得參加投票的選民過(guò)半數(shù)的選票時(shí)，始得當(dāng)選。這些規(guī)定明確告訴我們，只有同時(shí)具備這兩個(gè)資格的人，才能當(dāng)選為人大代表，其人大代表的資格才能被確認(rèn)為有效。

《地方組織法》第五十一條規(guī)定，代表資格審查委員會(huì)審查代表的選舉是否符合法律規(guī)定。這個(gè)規(guī)定把代表資格審查這項(xiàng)職責(zé)明確授予了代表資格審查委員會(huì)。也就是說(shuō)，區(qū)縣人大代表資格的獲得是否合法，由區(qū)縣人大常委會(huì)的代表資格審查委員會(huì)審查。

依據(jù)法律的規(guī)定，區(qū)縣人大代表當(dāng)選資格的獲得有兩種途徑：一是主要途徑，就是每隔五年的人大代表?yè)Q屆選舉；二是補(bǔ)充途徑，就是任期內(nèi)代表因故出缺，原選區(qū)通過(guò)法定程序的補(bǔ)選。這兩種途徑獲得的人大代表資格，在換屆選舉期間，有選舉機(jī)構(gòu)依法操作，選舉結(jié)果在報(bào)到人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)之前，已經(jīng)選舉委員會(huì)確定并宣布；在代表補(bǔ)選期間，是由區(qū)縣人大常委會(huì)主任會(huì)議依法組織進(jìn)行的。所以，代表資格審查委員會(huì)的工作更顯現(xiàn)了它的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。由于選舉委員會(huì)的工作和主任會(huì)議組織的代表補(bǔ)選以及代表資格審查委員會(huì)的工作都是在區(qū)縣人大常委會(huì)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下依法進(jìn)行的，為此，區(qū)縣人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)的審查工作只要對(duì)當(dāng)選代表的選舉權(quán)和被選舉權(quán)，提名、協(xié)商、確定代表正式候選人過(guò)程，選舉方式、得票情況、當(dāng)選依據(jù)等環(huán)節(jié)的相關(guān)原始資料進(jìn)行認(rèn)真審閱就可以了，所形成的代表資格審查確認(rèn)報(bào)告及時(shí)報(bào)區(qū)縣人大常委會(huì)會(huì)議通過(guò)并公告就行了。但是，這一法定的程序是絕對(duì)不能被旁落或忽視的！

第二，審查本級(jí)人大代表資格的終止是否合法。人大代表資格的獲得是依法、按順序進(jìn)行投票選舉的結(jié)果，人大代表資格的終止也應(yīng)依法、按順序嚴(yán)格進(jìn)行。因?yàn)?，這不僅是法理邏輯的必然，還是維護(hù)政治制度嚴(yán)肅性的需要。首先，人大代表不但組成了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人大代表還經(jīng)法定程序組成了同級(jí)的人大常委會(huì)及其各工作機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)班子。其次，人大代表的選舉產(chǎn)生不僅是選區(qū)選民政治意愿的集中反映，還是各級(jí)組織投入大量人力、物力、財(cái)力依法運(yùn)作的結(jié)果。所以，人大代表資格的終止，不但具有政治性、法律性，還應(yīng)當(dāng)具有嚴(yán)肅性和順序性。從根本上來(lái)說(shuō)，人大代表資格的終止影響到國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)及其組織的整體性和完整性。因此，依法有序地對(duì)代表資格終止進(jìn)行審查，不僅體現(xiàn)了對(duì)原選區(qū)選民民主政治權(quán)利的尊重和維護(hù)，還體現(xiàn)了對(duì)人大制度、人大代表資格法律地位的尊重和維護(hù)，必須要嚴(yán)肅、認(rèn)真的對(duì)待。

《代表法》第四十一條、第四十二條的規(guī)定，把代表資格終止情形的把握和代表資格終止的審查職責(zé)授予了代表資格審查委員會(huì)。代表資格的終止，《代表法》界定有六種情形，加上代表任期內(nèi)死亡的共有七種情形。每種情形的發(fā)生，代表資格審查委員會(huì)都要及時(shí)、認(rèn)真核準(zhǔn)，防止道聽途說(shuō)和差錯(cuò)的發(fā)生。事實(shí)核準(zhǔn)后，代表資格審查委員會(huì)應(yīng)向常委會(huì)作出關(guān)于終止代表資格的審查報(bào)告，同時(shí)還應(yīng)對(duì)缺額代表進(jìn)行補(bǔ)選等工作作出相應(yīng)的報(bào)告。常委會(huì)依據(jù)代表資格審查委員會(huì)的報(bào)告作出相關(guān)的決定或決議，一方面予以公告，另一方面對(duì)下一步工作進(jìn)行部署。

第三，審查本級(jí)人大代表資格變化是否合法。人大代表的資格變化，本文指的是除代表資格終止以外的兩種特殊情況，也就是《代表法》第四十條規(guī)定的內(nèi)容。一是對(duì)暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)情形的審查；二是對(duì)恢復(fù)執(zhí)行代表職務(wù)情形的審查。這是一項(xiàng)非常嚴(yán)肅、仔細(xì)的工作，代表資格審查委員會(huì)必須依法認(rèn)真開展，否則權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)自己組成人員有上述情形的事不問(wèn)不聞，不但顯得不嚴(yán)肅、不負(fù)責(zé)，還會(huì)造成不依法辦事的不良影響。

《代表法》第四十條規(guī)定：因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的代表；被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒(méi)有附加剝奪政治權(quán)利，正在服刑的代表，其代表資格沒(méi)有終止的，暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)。在執(zhí)行這項(xiàng)規(guī)定的實(shí)際工作中，本文認(rèn)為，有三個(gè)環(huán)節(jié)需要注意和把握：一是司法機(jī)關(guān)必須及時(shí)向區(qū)縣人大常委會(huì)報(bào)告代表因刑事案件被羈押正在受偵查、起訴、審判的情況；二是審判機(jī)關(guān)必須及時(shí)向區(qū)縣人大常委會(huì)報(bào)告代表被依法判處管制、拘役或者有期徒刑而沒(méi)有附加剝奪政治權(quán)利等情況；三是代表資格審查委員會(huì)要及時(shí)核準(zhǔn)情況，適時(shí)作出暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)的決定，報(bào)人大常委會(huì)備案。當(dāng)前面所列情形消失后，代表資格審查委員會(huì)要及時(shí)向人大常委會(huì)報(bào)告，凡代表還在任期內(nèi)、資格沒(méi)有終止的，應(yīng)恢復(fù)其執(zhí)行代表職務(wù)。

第四，接受和處理選民對(duì)人大代表資格問(wèn)題的反映?！兜胤浇M織法》《選舉法》《代表法》等法律都規(guī)定選區(qū)選民對(duì)自己選出的人大代表有監(jiān)督權(quán)，甚至可以依法罷免自己選出的代表。實(shí)踐中，選民對(duì)人大代表的監(jiān)督，主要體現(xiàn)在對(duì)人大代表日常工作的監(jiān)督中，也有相當(dāng)部分表現(xiàn)在選民到區(qū)縣人大常委會(huì)對(duì)代表問(wèn)題的信訪中，所以區(qū)縣代表資格審查委員會(huì)理應(yīng)按照法律規(guī)定和區(qū)縣人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的交辦，認(rèn)真地對(duì)選民涉及代表資格問(wèn)題的信訪作出實(shí)事求是的妥善處理。

工作中，以下兩種情形必須認(rèn)真對(duì)待、慎重處理。一是當(dāng)選代表有違法亂紀(jì)行為，選民要求終止其代表資格時(shí)，代表資格審查委員會(huì)一定要核準(zhǔn)事實(shí)，弄清情況，依法分別作出不同的處理結(jié)論。首先，如果有《代表法》第四十條規(guī)定的情形之一的，可以暫時(shí)停止執(zhí)行代表職務(wù)。其次，如果被判刑，只要沒(méi)有被剝奪政治權(quán)利，選區(qū)選民又沒(méi)有罷免案的，就不能終止其人大代表資格。再次，如果選民認(rèn)為不宜繼續(xù)擔(dān)任人大代表的，可以由原選區(qū)選民依法提出罷免案，對(duì)其人大代表資格進(jìn)行罷免。區(qū)縣人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)無(wú)權(quán)因?yàn)樯鲜銮樾味鞒鲱愃七x區(qū)選舉的代表資格無(wú)效、撤銷其代表資格等的審查報(bào)告或決議。二是任期內(nèi)的人大代表，有代表資格終止的情形發(fā)生時(shí)，代表資格審查委員會(huì)一定要嚴(yán)格按《代表法》第四十一條列舉的六種情形或代表死亡的情形，進(jìn)行嚴(yán)肅的審查后，才能作出其代表資格終止的報(bào)告。尤其是對(duì)有前置程序的代表資格終止的情形，一定要等前置程序進(jìn)行完畢以后，代表資格審查委員會(huì)才能作出其代表資格終止的審查報(bào)告。如代表依照法律被剝奪政治權(quán)利的，喪失中華人民共和國(guó)國(guó)籍的，代表被罷免的，代表辭職被接受的等等，一定要待有關(guān)部門的正式?jīng)Q定文本或文件、決定或公告公布后才能宣布該代表的代表資格終止。

（二）

區(qū)縣人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)的工作要進(jìn)一步規(guī)范化、制度化，是人大制度不斷完善和發(fā)展的必然要求。本文認(rèn)為在以下四方面還需加強(qiáng)。

第一，相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)代表資格審查委員會(huì)職責(zé)的規(guī)定，要進(jìn)一步完善，并使之更具操作性。各地、各級(jí)代表資格審查委員會(huì)的工作與實(shí)踐已證明，有關(guān)法律、法規(guī)也已先后明確，凡依法具有選舉權(quán)和被選舉權(quán)的中國(guó)公民，才能當(dāng)選為人大代表；凡符合法定程序當(dāng)選，并經(jīng)過(guò)代表資格審查委員會(huì)審查確認(rèn)的當(dāng)選代表，其人大代表資格才有效；凡出現(xiàn)法律規(guī)定的某些情形時(shí)，經(jīng)審核必須報(bào)告常委會(huì)，或暫停其執(zhí)行代表職務(wù)，或終止其代表資格。但是，對(duì)這些規(guī)定在現(xiàn)行的法律規(guī)定中還不夠配套，表達(dá)也不盡一致。為此，本文建議首先應(yīng)將《地方組織法》第五十一條修改為“代表資格審查委員會(huì)審查代表資格的獲得和終止是否符合法律規(guī)定”（僅把“代表的選舉”換成“代表資格的獲得和終止”）。這樣的修改，不僅能使代表資格審查委員會(huì)的職責(zé)更明確、到位，使它的工作更符合實(shí)際，更具有操作性，還能更充分地發(fā)揮代表資格審查委員會(huì)依法把牢代表進(jìn)口關(guān)和出口關(guān)的作用。而且這樣的修改，還能使之和《選舉法》《代表法》的相關(guān)規(guī)定內(nèi)容更協(xié)調(diào)、一致，體系更嚴(yán)密。

第二，代表資格審查委員會(huì)的工作要服從人大及其常委會(huì)各項(xiàng)職權(quán)依法有序的行使。我國(guó)人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人大和地方各級(jí)人大；人大代表是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員；地方各級(jí)人大必須有三分之二的組成人員出席才能舉行；人大通過(guò)決議、決定和進(jìn)行選舉，以全體代表的過(guò)半數(shù)通過(guò)。這些規(guī)定保證了人民當(dāng)家作主的權(quán)力地位，保障了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)力的行使必須代表并符合大多數(shù)人民群眾的根本利益。這就要求，代表資格審查委員會(huì)必須為人大常委會(huì)正確掌握本級(jí)人大代表資格變化的情況，保證每個(gè)工作時(shí)段都有正確的代表總數(shù)供常委會(huì)作決策依據(jù)之一。據(jù)此，代表資格審查委員會(huì)必須在每次人代會(huì)召開前，或每項(xiàng)重要活動(dòng)開展時(shí)，及時(shí)向人大常委會(huì)正確報(bào)告人大代表資格變化情況，確認(rèn)本次會(huì)議或本次活動(dòng)應(yīng)出席的代表數(shù)，為大會(huì)或活動(dòng)的依法舉行，會(huì)議決議、決定、選舉等職能有效行使提供確切的代表數(shù)依據(jù)。為此，代表資格審查委員會(huì)在大會(huì)或重要活動(dòng)前，必須完成對(duì)選舉、補(bǔ)選代表資格的審查，對(duì)暫停代表職務(wù)、代表資格終止情形的審查，書面向人大常委會(huì)作出代表資格審查和代表變動(dòng)情況的報(bào)告。

第三，代表資格審查委員會(huì)的工作要服務(wù)人大及其代表工作的有效開展。代表工作是人大常委會(huì)重要工作之一，它貫穿于人大工作的始終，涵蓋了人大工作的全部?jī)?nèi)容。人大代表依法履職、開展代表活動(dòng)，只有具備有效資格的代表才能進(jìn)行和參加。所以，人大代表資格就成了人大和代表工作的必需基礎(chǔ)，是開展人大和代表工作的前提。代表資格審查委員會(huì)的工作做好了，不但從基礎(chǔ)上、從根本上保證了人大及其代表工作依法有效開展，而且還能促進(jìn)人大代表國(guó)家意識(shí)、法律意識(shí)、組織意識(shí)的樹立、發(fā)展和鞏固，從而自覺(jué)、有效地履行代表職權(quán)，保證并促進(jìn)人大及其代表工作的有效開展，保證國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的依法實(shí)施。代表資格審查委員會(huì)的工作，可以與代表?yè)Q屆選舉、人大代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)、因故出缺代表補(bǔ)選、代表辭職、罷免等工作有機(jī)結(jié)合，有的可共同參與，有的可提前介入，使代表工作與代表資格審查工作相互促進(jìn)，相互保證，提高效能，達(dá)到雙贏。

第四，要建立和健全代表資格審查委員會(huì)的各項(xiàng)工作制度，用制度來(lái)規(guī)范工作，促進(jìn)工作，保證效能。要進(jìn)一步統(tǒng)一對(duì)代表資格審查委員會(huì)工作的職責(zé)、范圍和程序的認(rèn)識(shí)，制定具體的工作規(guī)范；進(jìn)一步健全代表資格審查委員會(huì)的工作機(jī)構(gòu)，配足配好工作人員；進(jìn)一步創(chuàng)建代表資格審查委員會(huì)必要的工作條件和環(huán)境，促進(jìn)其工作在常設(shè)化的基礎(chǔ)上，真正實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化。區(qū)縣人大常委會(huì)要有一名主要領(lǐng)導(dǎo)分管代表資格審查委員會(huì)的工作，并將代表資格審查委員會(huì)的工作列入常委會(huì)的重要工作日程；常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要及時(shí)將有關(guān)代表資格審查的工作交付于代表資格審查委員會(huì)調(diào)查、核準(zhǔn)，作出報(bào)告。通過(guò)代表資格審查委員會(huì)的工作，對(duì)代表開展法律法規(guī)知識(shí)、遵紀(jì)守法等內(nèi)容的教育，增強(qiáng)代表依法行使職權(quán)，積極履行義務(wù)的自覺(jué)性。代表資格審查委員會(huì)組成人員，應(yīng)由區(qū)縣人大常委會(huì)中來(lái)自組織、紀(jì)檢、司法和人大主要辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)的委員3~7人組成。在建立和完善代表組向代表資格審查委員會(huì)定期報(bào)告本組代表資格變化情況制度的同時(shí)，代表資格審查委員會(huì)也要完善自身的工作制度，其組成人員要經(jīng)常關(guān)心本級(jí)人大代表的資格問(wèn)題，及時(shí)了解、掌握法律法規(guī)規(guī)定的情形在代表資格中發(fā)生的情況，如實(shí)向分管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)告，保證及時(shí)、有效地開展人大代表資格審查委員會(huì)的各項(xiàng)工作。

（作者單位：上海市金山區(qū)人大常委會(huì)）