行政征收征用權(quán)與私有財產(chǎn)權(quán)的沖突及平衡路徑探討

李 祎

摘 要: 行政征收、征用是一種損益性的行政行為,與公民財產(chǎn)權(quán)存在著沖突。怎樣尋求二者的平衡具有重大的現(xiàn)實意義,本文試著從四個方面探討了二者的平衡路徑。

關(guān)鍵詞:私有財產(chǎn)權(quán) 行政征收 行政征用

中圖分類號:D912.1文獻標(biāo)識碼:A

一、引論

從2004年“私有財產(chǎn)不受侵犯原則”正式寫入《憲法》,到2007年3月5日頒布的《物權(quán)法》中明確規(guī)定“物權(quán)平等保護原則”,這些似乎向我們昭示著一個全新權(quán)利時代的來臨。然而2007年4月2日,在僵持數(shù)月之后,重慶“最牛釘子戶”房屋的轟然倒下,不得不讓我們對行政征收、征用與公民財產(chǎn)權(quán)的平衡機制進行探討。

二、行政征收、征用的涵義

1、行政征收是指行政主體為了公共利益的需要,根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定,以強制方式取得行政相對人財產(chǎn)所有權(quán)或他物權(quán)的一種具體行政行為。它具有公共目的性、強制性、法定性等特征。以是否給予補償為標(biāo)準(zhǔn),行政征收可以分為無償征收和有償征收。目前我國行政征收體制中,無償性征收主要包括行政征稅和行政收費兩大類。而政府為了履行其職能,維護公共利益,必須實行行政征收,該征收依照我國的傳統(tǒng)觀念及有關(guān)的法律規(guī)定,行政征收是無償?shù)?然而2004年憲法修正案中,明確將補償作為征收的一個必要條件。 據(jù)此,除了行政征稅和行政收費活動外,行政征收是有償?shù)摹?/p>

2、行政征用是指行政主體為了公共利益的需要,依法以強制方式有償取得行政相對人的財產(chǎn)使用權(quán)或勞務(wù)的一種具體行政行為。它具有公益目的性,強制性、法定性、有償性等特征。

行政征收和行政征用都作為一種損益性的具體行政行為,雖只有一字之差,但兩者的區(qū)別還是很明顯的。(1)從法律后果看,行政征收的結(jié)果是財產(chǎn)所有權(quán)從相對方轉(zhuǎn)歸國家,而行政征用的后果則是行政主體暫時取得了被征用方財產(chǎn)的使用權(quán);(2)從行為的標(biāo)的看,行政征收的標(biāo)的一般僅限于財產(chǎn),而行政征用的標(biāo)的除財產(chǎn)以外,還可能包括勞務(wù);(3)從能否取得補償看,行政征收既包括有償?shù)?也包括無償?shù)?而行政征用一般應(yīng)是有償?shù)摹?/p>

在行政法學(xué)界對兩者區(qū)別時,通說認為:行政征收與行政征用的顯著差異是征收具有無償性,而征用是有償?shù)?兩者屬于性質(zhì)不同的行政行為。但是由此造成憲法上“征收”的概念與行政法上“征收”的概念內(nèi)涵不一致。由于憲法的效力高于行政法,行政法學(xué)界需要對行政征收與征用的內(nèi)涵、范圍與特性進行重新認識。但按照憲法修正案的規(guī)定,無論是征收還是征用都要給予補償,那么對行政征稅和收費這兩類行為該如何看待呢?筆者主張將行政征收和行政征用分別界定為:行政征收是指行政機關(guān)基于公共利益的需要,依法強制取得相對人的財產(chǎn)所有權(quán)的行政行為,除依法進行的征稅和收費外,行政機關(guān)應(yīng)給因征收而造成損失的相對人以公平的補償。行政征用是指行政機關(guān)基于公共利益的需要,依法強制取得相對人的財產(chǎn)使用權(quán)并給予公平補償?shù)男姓袨?。憲法修正案中對征收和征用這兩個概念做出明確的區(qū)分,不僅具有憲法層面的意義,而且為制定物權(quán)法、修改土地管理法。完善行政征收、征用制度確立了憲法依據(jù)。

三、行政征收、征用權(quán)與私有財產(chǎn)權(quán)的沖突

行政征收是補償前提下對私有財產(chǎn)權(quán)的正當(dāng)?shù)膭儕Z與限制。所謂“征收”,乃國家為公共福祉之必要,依法律規(guī)定,基于補償,對人民財產(chǎn)權(quán)所構(gòu)成特別犧牲之干涉,而不屬于財產(chǎn)權(quán)之社會拘束的部分。

進入福利國家時代,絕對的私人財產(chǎn)權(quán)理論已經(jīng)為人們所摒棄,財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)(拘束)性理論已被普遍接受,即公民的個人財產(chǎn)權(quán)在服務(wù)于個人利益的同時還承載著增進整個社會福祉的義務(wù)。因此如若為公共利益之實現(xiàn)或當(dāng)個人財產(chǎn)權(quán)已無法滿足公共福祉之需要時,國家即可以運用公權(quán)力對此財產(chǎn)權(quán)做出普遍的限制。對此種限制,個人有容忍的義務(wù),國家也無需補償(例如各種稅收)。 但是,財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)性僅是對財產(chǎn)權(quán)極其輕微的損害,并可期待人民忍受;而行政征收固然同樣出于公共福祉的考慮,但因為它對個人財產(chǎn)權(quán)的限制或剝奪已經(jīng)達到一定的嚴重程度以至于造成了超越其所應(yīng)負義務(wù)的特別犧牲,而至不能期待人民予以忍受。因此對于行政征收所導(dǎo)致的個人特別犧牲,因為其因公益而犧牲私益,國家基于人民財產(chǎn)權(quán)應(yīng)予保障及全體人民共同負擔(dān)的平衡精神,對其應(yīng)盡可能予以補償。因此,“從來沒有哪個制度否認過憲法的征收權(quán),重要的是對征收的法律限制?！?/p>

私有財產(chǎn)權(quán)是人權(quán)的重要組成部分,是人類謀生存與發(fā)展的基本權(quán)利,也是維系人類自由與尊嚴的根基。我國第四次憲法修正案中《憲法》第13條進一步明確了私有財產(chǎn)權(quán)的法律地位,擴大了受保護的私有財產(chǎn)的范圍,并為完善對私有財產(chǎn)的征收、征用制度提供了憲法依據(jù)。行政征收、征用的核心在于國家基于公共利益的需要,無需對征得財產(chǎn)權(quán)人的同意,根據(jù)單方面的意思表示即可取得私人財產(chǎn),是對私有財產(chǎn)權(quán)的強制剝奪與限制。這體現(xiàn)了行政征收、征用權(quán)與私有財產(chǎn)權(quán)的沖突,亦即體現(xiàn)了個人利益與公共利益的沖突。 因此維持兩者的動態(tài)平衡,即是維護公共利益的需要,也是保護公民財產(chǎn)權(quán)的重要方式。

四、平衡行政征收、征用權(quán)與私有財產(chǎn)權(quán)之路徑探討

(一)行政征收、征用的目的限制。

行政征收、征用的目的必須是為了公益,這是行政征收、征用的前提,也是衡量其是否合法的標(biāo)準(zhǔn)。財產(chǎn)征收的公共目的,不僅在這場論爭中使財產(chǎn)征收、征用權(quán)合憲性得以成立,而且它也成為評判一項具體財產(chǎn)征收、征用權(quán)合法行使的唯一標(biāo)準(zhǔn),以及防止財產(chǎn)征收、征用權(quán)濫用的重要措施。 各國憲法一般都將行政征收界定為:國家為了公共利益的需要強制地從被征收人手中直接取得財產(chǎn)所有權(quán)的行政行為,也可成為“公益征收”。也就是說行政征收必須以“公共利益”為目的。然而公共利益是個寬泛的、不確定的、開放的概念,人們對于公共利益的評價具有相當(dāng)?shù)闹饔^性,如果缺乏相對統(tǒng)一的界定就難以避免地方政府在征收時,不適當(dāng)?shù)亟韫怖娴拿x,使得一些征收行為存在著這樣那樣的問題。因此科學(xué)界定公益的內(nèi)容是平衡行政征收、征用權(quán)與私有財產(chǎn)權(quán)的前提。

(二)行政征收、征用的公平補償。

盡管各國憲法賦予政府基于公益的需要而享有行政征收、征用權(quán),但都嚴格禁止無償剝奪財產(chǎn),政府必須對征收征用的財產(chǎn)給予補償?！坝姓魇占从醒a償,無補償則無征收?！?美國學(xué)者安東尼奧格斯指出,對抗政府的一系列干預(yù),補償可能是一個很有力的武器。 補償使行政征收這一國家侵犯私人財產(chǎn)權(quán)的行為具有了正當(dāng)性,并被人們所接受。我國征用補償立法和實施行政征收、征用補償提供了憲法依據(jù),有助于協(xié)調(diào)公共利益和個人利益于一個良性的法律和社會秩序之中。然而對于怎樣補償,采取什么樣的補償標(biāo)準(zhǔn),爭議頗大。關(guān)于補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn),主要有三種情況:一是完全補償;二是適當(dāng)補償;三是公平補償。采用不同的補償標(biāo)準(zhǔn),會對政府和財產(chǎn)權(quán)人產(chǎn)生不同的激勵反應(yīng)。一味地采用完全補償或適當(dāng)補償均不利于資源的有效配置,只有采取利益衡量的方法,在衡量公益與私益后,公平地決定補償,才是一條有效的路徑選擇。 這樣做,既能彌補公民一方的損失,又能合理配置資源以滿足公共利益的需要。

(三)行政征收、征用的正當(dāng)程序。

遵守法定程序是依法行政的題中之義,對于行政征收、征用這類嚴重影響公民權(quán)利的行為更應(yīng)該在程序上加以嚴格的控制。沒有程序保障的地方,不會有真正的權(quán)利保障。行政征收、征用的正當(dāng)程序的實質(zhì)是通過為權(quán)利人提供申述意見的場所和程序達到對財產(chǎn)權(quán)的保護。 當(dāng)前,我國無序征收的現(xiàn)象較為普遍,大多數(shù)征收行為均無程序控制。為了進一步推動行政征收、征用的規(guī)范化和法制化,必須加強行政征收、征用的程序建設(shè),其核心是完善行政征收、征用中的公眾參與制度和信息公開制度。這些制度應(yīng)貫穿于行政征收、征用的設(shè)定與實施全部過程當(dāng)中。行政機關(guān)在設(shè)定行政征收、征用以及進行決策時要采取座談會、聽證會、專家論證會等多種形式廣泛聽取公眾意見,公眾有權(quán)就征收、征用的目的、范圍、條件、實施程序以及補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)等“討價還價”、發(fā)表意見或提出建議。要避免不征求民意的暗箱操作,以保證征收、征用的科學(xué)性和合理性。在實施征收、征用以及進行補償時要嚴格遵循征收法定原則、公開公正原則,健全和完善調(diào)查制度、告知制度、說明理由制度等,落實征收過程中公民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。公民通過行使這些程序上的權(quán)利,進行自衛(wèi)或抵御,有效保護自己的財產(chǎn)權(quán)不受政府的非法侵犯。

(四)完善司法救濟。

行政征收、征用作為政府強制剝奪公民財產(chǎn)所有權(quán)的一種具體行政行為,其對公民造成的損失是顯而易見的,是典型的損益性行政行為,因此有必要通過法律,設(shè)定有效的救濟途徑,這是保障公民財產(chǎn)權(quán)的最后設(shè)防。征收的司法救濟是公民的權(quán)利和利益因政府實施征收行為而受到侵害時的防衛(wèi)手段和申訴途徑。 目前,在行政爭議中,公民和政府之間的爭執(zhí)主要發(fā)生在合理補償?shù)臄?shù)額方面。對于這類糾紛,有關(guān)行政法規(guī)規(guī)定,征收人與被征收人達不成補償協(xié)議的,經(jīng)當(dāng)事人申請由同級人民政府裁決,當(dāng)事人對裁決不服的,可以向人民法院起訴。征收人依照規(guī)定對被征收人給予貨幣補償?shù)?訴訟期間不停止強制執(zhí)行。不難看出,依照這一規(guī)定,行政裁決成為當(dāng)事人無法繞開的一個法定程序。這種規(guī)定就使得被征收人如果對補償不滿,即使選擇了行政訴訟也無法改變被強制征收(如房屋被強制拆遷)的命運。而征收本身就是政府行為,政府裁決難以得到被征收人的尊重和信任。這就造成一些被征收人寧愿選擇上訪、阻止執(zhí)行等非理性行為,也不愿選擇法律途徑解決問題。因此筆者認為,公民、法人及其他組織可先通過行政程序解決補償爭議,如果被征收人與征收機關(guān)就補償數(shù)額不能達成一致意見,并對補償裁決不服的,可以向人民法院提起行政訴訟,在訴訟期間暫停強制執(zhí)行;公民也可以不經(jīng)過行政裁決,直接向人民法院提起行政訴訟。法院審理行政補償案件可以使用調(diào)解,調(diào)解不成的,由人民法院做出判決?？傊?司法機關(guān)既要充分尊重行政權(quán)力,同時又需要勇于表達對立法的理解和對行政行為合法性、合理性的判斷,加大司法審查的力度,努力保證司法獨立和司法公正,這樣才能更有效地維護廣大公民的合法權(quán)益,并使國家的公共利益得到圓滿實現(xiàn)。

(作者單位:中南財經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院)

注釋:

《憲法》第13條第3款規(guī)定:“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。”.

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