試論制約在我國(guó)民主法治建設(shè)中的軟弱性

徐璐璐

摘 要:由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因,我國(guó)在民主法治進(jìn)程中選擇了以監(jiān)督為主的控權(quán)形式,而忽略了對(duì)權(quán)力制約相關(guān)內(nèi)容的建設(shè)。本文對(duì)制約在我國(guó)民主法治建設(shè)中的軟弱性進(jìn)行討論。

關(guān)鍵詞:控權(quán) 制約 監(jiān)督

中圖分類號(hào):D665文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、導(dǎo)言

權(quán)力本身是中性的,不具有任何價(jià)值偏好與目的選擇,但是當(dāng)權(quán)力被具有價(jià)值理性的人來(lái)使用時(shí),它就具有了一定的價(jià)值理想。權(quán)力被撕裂為公共性與私用性的對(duì)立,權(quán)力既可以被用來(lái)增進(jìn)社會(huì)公益,也可以用來(lái)滿足一己私利;既能正態(tài)的運(yùn)行,又可能被異化、濫用而變態(tài)的運(yùn)作。 也就是說(shuō)任何權(quán)力都具有兩面性。所以權(quán)力運(yùn)行的好壞在很大程度上取決于行使權(quán)力的人。但是沒(méi)有任何一個(gè)政黨或者政府永遠(yuǎn)決策正確,也沒(méi)有任何一個(gè)偉人沒(méi)有犯過(guò)任何錯(cuò)誤,現(xiàn)實(shí)生活中沒(méi)有天使也沒(méi)有圣人,每個(gè)人都生活在一定的社會(huì)關(guān)系中,有自己的情感和私欲,人性的弱點(diǎn)是難以避免的。權(quán)力的腐蝕性致使一個(gè)人獲得的權(quán)力越大,濫用的可能性就越大。孟德斯鳩曾經(jīng)說(shuō):“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力,這是萬(wàn)古不一的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止?！?“為防止濫用權(quán)力,就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！?/p>

說(shuō)到制約,就不得不提到監(jiān)督。監(jiān)督和制約是權(quán)力控制的兩種互補(bǔ)的具體形式,都是為規(guī)制權(quán)力的正常運(yùn)行而設(shè)置的。二者既相互聯(lián)系又相互區(qū)別,各有所長(zhǎng)又各有側(cè)重。在我國(guó)現(xiàn)行基本法律所用的“制約”一詞,也主要是指公、檢、法三機(jī)關(guān)的相互制約?！缎淌略V訟法》第1條規(guī)定:“人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行刑事訴訟應(yīng)當(dāng)分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約?！边@是為什么呢?在我國(guó)民主法治進(jìn)中為什么較多的選擇了監(jiān)督機(jī)制,而制約卻很少能夠得到體現(xiàn)呢?

二、 監(jiān)督和制約概念混淆、界限不清

監(jiān)督就是對(duì)權(quán)力的監(jiān)察和督促,事實(shí)上就是權(quán)力的擁有者當(dāng)其不便或者不能直接行使權(quán)力,而把權(quán)力委托給他人行使以后,控制后者按照自己的意志和利益行使權(quán)力的制度安排和行為過(guò)程。 制約,就是對(duì)權(quán)力的限制和約束。原指一種事物的存在和發(fā)展,以另一種事物的存在和發(fā)展為條件。是客觀的,不以人的意志為轉(zhuǎn)移的,人們不能隨便的改變它,只能自覺(jué)地遵守和運(yùn)用它。從定義上看,監(jiān)督是以授權(quán)為前提的,是上權(quán)力對(duì)下權(quán)力的監(jiān)控,是自上而下的單向的行為,在這種情況下,往往會(huì)出現(xiàn)不受約束的權(quán)力。制約則以分權(quán)、地位平等為前提,權(quán)力經(jīng)過(guò)分解后由不同的主體來(lái)行使,彼此形成一種掣肘、均衡的關(guān)系,不存在隸屬,故不存在不受控制的權(quán)力。監(jiān)督主體并不參與權(quán)力的決策和執(zhí)行,監(jiān)督只能是在權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的外部發(fā)揮作用,往往是事后控制,相對(duì)于權(quán)力運(yùn)行來(lái)說(shuō),存在一定的時(shí)間偏差,具有滯后性。制約的各方在權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程中的不同的階段承擔(dān)不同的任務(wù),只有互相協(xié)做才能完成權(quán)力運(yùn)行所要達(dá)到的目的,所以制約是事前和事中控制,具有及時(shí)性和同步性。

權(quán)力制約的根本功能是防止形形色色的權(quán)力濫用,防止權(quán)力發(fā)生變異。反腐的任務(wù)也是防止權(quán)力濫用,所以任何權(quán)力都需要制約,這是防錯(cuò)糾錯(cuò)、反腐敗的根本之道。 在我國(guó)民主法治進(jìn)程中,制約往往被監(jiān)督所替代或者通用,不被區(qū)分,例如將監(jiān)督分為上對(duì)下的監(jiān)督、平行監(jiān)督、下對(duì)上的監(jiān)督,實(shí)際上是對(duì)監(jiān)督和制約的不理解,忽視了監(jiān)督主客體雙方的地位是不平等的,監(jiān)督者的地位要高于并獨(dú)立于被監(jiān)督者的特征,把制約歸在了監(jiān)督之下,忽視了制約在法治進(jìn)程中的重要作用。

三、 儒家人性善思想的影響

現(xiàn)代法治文明作為傳統(tǒng)文化的繼承和發(fā)展,無(wú)不受到各國(guó)和各民族傳統(tǒng)文化的影響和制約。以儒家思想為代表的中華文化對(duì)人性的認(rèn)知深刻影響了我們對(duì)權(quán)力規(guī)制路徑的選擇。儒家思想認(rèn)為人性本善,宣揚(yáng)“內(nèi)圣外王”的治世思想,主張“德治”、“禮治”。人性中含有很多的善端,但并未得到弘揚(yáng)和提升,人們可以通過(guò)提升內(nèi)心的道德修養(yǎng),不斷地完善人格,加強(qiáng)自我約束,達(dá)到“內(nèi)圣外王”,最終實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的約束。這與其積極提倡的修身、齊家、治國(guó)、平天下的入世思想是分不開(kāi)的。其中“修身”是手段和路徑,“治國(guó)”、“平天下”是目的。 也就是說(shuō)儒家思想認(rèn)為人們完全可以通過(guò)提高內(nèi)心品德的修為成為圣人,從而來(lái)達(dá)到防止權(quán)力濫用的目的。

奧古斯汀認(rèn)為,“倫理的惡起源于人的自由意志,根據(jù)不完善事物服從較完善事物的原則,上帝、靈魂與肉體三者的秩序應(yīng)該是肉體服從靈魂、靈魂服從上帝。然而,由于意志自由是靈魂的稟性,靈魂可以做出服從或違背這一秩序的自由選擇。” 由于人性本身具有罪惡性,權(quán)力既然是由人來(lái)行使,那么便有了它無(wú)法消解的毒素。這樣一來(lái),權(quán)力本身的中立地位也喪失了,完全成了一個(gè)罪惡的東西。人既然不能依靠本性來(lái)行善,那就只能依靠理性,因此對(duì)權(quán)力而言只能通過(guò)外在的制度加以制約。

東西方傳統(tǒng)文化的差異導(dǎo)致了規(guī)制權(quán)力的不同路徑?！耙?guī)制公權(quán)力”,“為人權(quán)設(shè)防”,是西方憲政的核心內(nèi)容和基本主題。儒家思想對(duì)權(quán)力的制約,主張加強(qiáng)主觀德性的培養(yǎng),以期待一個(gè)具有完美人格的圣王來(lái)主政,用內(nèi)在的德性對(duì)權(quán)力加以凈化。所以受兩千多年儒家思想的影響,我們選擇了相對(duì)比較溫和的方式——監(jiān)督來(lái)防止權(quán)力的濫用。監(jiān)督是建立在人性善的基礎(chǔ)上的,主要依靠人的力量,依靠主觀性因素來(lái)約束權(quán)力,其作用往往取決于人為的因素,因而剛性較差。制約則以對(duì)人性的懷疑為基礎(chǔ)的,主要依靠法的力量,依靠外在的客觀性因素來(lái)約束權(quán)力,法律面前人人平等,任何組織和個(gè)人都沒(méi)有凌駕于法律之上的特權(quán),剛性較強(qiáng)。在探討腐敗這個(gè)問(wèn)題問(wèn)題時(shí),有人提出道德教育,通過(guò)加強(qiáng)道德約束來(lái)解決腐敗。為此中央和個(gè)地方進(jìn)行了多次的討論和教育。當(dāng)然,我們不能否認(rèn)道德教育的必要,但是要從根本上解決腐敗的問(wèn)題,只靠道德是不夠的。如果單純的一味的依靠道德教育,以道德制約權(quán)力,只會(huì)陷入腐敗——道德教育——再腐敗——再道德教育的怪圈,不僅收效甚微成本高昂,而且也無(wú)法避免“前腐后繼”的狀況。

四、 權(quán)力制約權(quán)力的機(jī)制乏力

制約的前提是分權(quán),分權(quán)是為了防止權(quán)力過(guò)于集中而蛻化為強(qiáng)大的破壞力量。但是分權(quán)并不能有效地制約權(quán)力,因?yàn)樵傩〉臋?quán)力也有破壞力,也有向相反面轉(zhuǎn)化的可能。權(quán)力各方又不能主動(dòng)的制約,否則會(huì)造成職能的交叉和重疊,導(dǎo)致效率的低下和秩序的混亂。所以需要一種外在的力量能夠使它們相互牽制,以達(dá)到平衡的目的。于是在分權(quán)的基礎(chǔ)上,產(chǎn)生了制衡,就是把對(duì)一方控制的權(quán)力賦予該方以外的其他方的手中,通過(guò)他方手中的權(quán)力來(lái)有效的制約該方權(quán)力的正當(dāng)行使。分權(quán)是制衡的前提,制衡是分權(quán)的目的。這就是西方的分權(quán)制衡思想。在這一思想的指導(dǎo)下,西方資本主義國(guó)家普遍建立起“三權(quán)分立”的立憲民主制度,立法、行政和司法三權(quán)的分立,彼此平等又相互牽制。我國(guó)人大制度權(quán)力配置的機(jī)制,發(fā)軔于巴黎公社“議行合一”的模式。是與資本主義國(guó)家“三權(quán)分立”的政體相對(duì)立的,認(rèn)為人民的主權(quán)是不可分割的,因而人民的代議機(jī)構(gòu)必須兼具立法和執(zhí)法的全部職能。傳承這種政治理念和制度安排,在我國(guó),全國(guó)人大是國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān),國(guó)務(wù)院、最高人民法院、和最高人民檢察院都從屬于全國(guó)人大,四機(jī)構(gòu)在法律上處于不平等的地位。我國(guó)人大與行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間是委托與被委托、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系,而不是建立在分權(quán)基礎(chǔ)上的相互制約關(guān)系。一個(gè)權(quán)力中心——全國(guó)人大,另外三個(gè)機(jī)構(gòu)是派生?！白h行合一”與西方的分權(quán)制衡思想明顯不同。筆者并不是說(shuō)三權(quán)分立比議行合一更有優(yōu)勢(shì),而是說(shuō)在“議行合一”體制下,權(quán)力和權(quán)力之間很難實(shí)現(xiàn)有效地制約。作為權(quán)利中心的全國(guó)人大由誰(shuí)來(lái)對(duì)其進(jìn)行制約和監(jiān)督?在我國(guó)行政機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)行政管理職能,司法機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)審判和法律監(jiān)督的職能,二者的地位本應(yīng)是平等的法律地位,獨(dú)立行使職權(quán)。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,往往因?yàn)楸O(jiān)督乏力而出現(xiàn)任人唯親的狀況。在工作中為了考慮多方面的利害關(guān)系,在查處或?qū)徖硗?jí)黨政機(jī)關(guān)或與之有牽連的腐敗案件時(shí),往往顧慮重重,思想上總有一個(gè)“怕得罪人”的沉重枷鎖。在這種情況,司法機(jī)構(gòu)很難對(duì)政府行為進(jìn)行有效地制約,更有甚者不得不屈服于行政機(jī)關(guān),難以實(shí)現(xiàn)司法獨(dú)立,更談不上相互制約了。

就司法機(jī)構(gòu)內(nèi)部來(lái)說(shuō),我國(guó)《刑事訴訟法》明確規(guī)定,公檢法三機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé),互相配合,互相制約。事實(shí)上,公安機(jī)關(guān)偵查權(quán)力很大且?guī)缀醪皇苤萍s,除逮捕外,公安機(jī)關(guān)可以自行采取任意一種強(qiáng)制措施而無(wú)需其他機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)該立案而不立案的情況,檢察機(jī)關(guān)雖然可以要求其說(shuō)明不了立案的理由并通知其立案,但對(duì)公安見(jiàn)拒不立案的情況,法律卻沒(méi)有明確的制裁保障措施,檢察機(jī)關(guān)在這種情況之下顯得無(wú)能為力。檢察機(jī)關(guān)既要對(duì)貪污賄賂犯罪等刑事案件進(jìn)行偵查,又要對(duì)刑事案件行使批捕權(quán),還要代表國(guó)家行使公訴權(quán),同時(shí)還要履行法律監(jiān)督職能。這就決定了檢察機(jī)關(guān)要在刑事訴訟過(guò)程中來(lái)回的進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)換,公檢法要達(dá)到法律規(guī)定的相互制約的目的,地位應(yīng)該是平等的,檢察院何以能跳出刑事訴訟參與者的角色而站在更高的中立的位置上對(duì)法院和公安機(jī)關(guān)進(jìn)行有效地監(jiān)督呢?行使審判權(quán)的人民法院由于沒(méi)有司法審查權(quán),對(duì)公安機(jī)關(guān)和檢察院在偵查過(guò)程中采取的任何一種強(qiáng)制措施既沒(méi)有事前批準(zhǔn)權(quán)也沒(méi)有事后審查權(quán),審判權(quán)在偵查權(quán)面前顯得非常弱小,對(duì)二機(jī)關(guān)濫用強(qiáng)制措施的行為又如何能夠制約?

五、保障機(jī)制不健全

法治的基本含義就是任何事情都必須依法進(jìn)行,它要求權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力的所有行為,即所有影響他人法律權(quán)利、義務(wù)和自由的行為都必須有嚴(yán)格的法律依據(jù),否則其行為就是侵權(quán)行為,相對(duì)人就可以通過(guò)尋求賠償途徑來(lái)維護(hù)自己受損的權(quán)利。 《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》(以下簡(jiǎn)稱《國(guó)家賠償法》)是保護(hù)公民、法人、和其他組織的合法權(quán)益,防止國(guó)家權(quán)力濫用的法律。但是在實(shí)踐過(guò)程中,卻產(chǎn)生了一系列問(wèn)題。第一,由于賠償范圍有限,精神損害賠償和抽象的行政行為的損害賠償被排除在外,對(duì)被害方的損害難以給予有效的賠償,大大降低了對(duì)違法機(jī)關(guān)的懲戒作用,違法履職成本低,很難對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)形成有效地制約。第二,國(guó)家賠償標(biāo)準(zhǔn)未體現(xiàn)懲罰性賠償,懲罰性賠償一項(xiàng)重要的社會(huì)功能就在于其懲罰性,高額的懲罰金勢(shì)必會(huì)引起權(quán)力機(jī)關(guān)的重視,所以會(huì)極大地影響權(quán)力機(jī)關(guān)的行為方式,但是由于我國(guó)的《國(guó)家賠償法》采取的是慰撫性賠償,按照這種標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際的賠償額遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于受害人所遭受的損失,故對(duì)侵權(quán)機(jī)關(guān)缺乏威懾力和制裁性,導(dǎo)致該法實(shí)施效果不佳。第三,由于國(guó)家賠償有先行確認(rèn)的要求,導(dǎo)致是否違法的判斷完全取決于侵權(quán)機(jī)關(guān)自己,違背自然公正原則所要求的任何人或團(tuán)體行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)必須聽(tīng)取反對(duì)方意見(jiàn),每個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)力,以及任何人或團(tuán)體不能作為自己案件的法官。被害人能否獲得賠償取決于侵權(quán)機(jī)關(guān)的單方意志,在這種情況下侵權(quán)機(jī)關(guān)如何能保持中立而不為自己辯解呢?第四,歸責(zé)原則單一,自由裁量權(quán)濫用。我國(guó)采違法原則,對(duì)刑事賠償還兼采結(jié)果責(zé)任原則。國(guó)家機(jī)關(guān)在使用法定的自由裁量權(quán)時(shí),如果有濫用或明顯的不當(dāng)行為,對(duì)這些行為《國(guó)家賠償法》是無(wú)法溯及的。由于缺乏規(guī)范的程序限制,對(duì)自由裁量權(quán)的濫用已經(jīng)成為其個(gè)人公報(bào)私仇的手段,對(duì)當(dāng)事人造成的損害,僅靠違法責(zé)任原則來(lái)規(guī)范調(diào)整是不夠的。所以,作為防止權(quán)力濫用的《國(guó)家賠償法》本意很好,卻沒(méi)有達(dá)到的法律控權(quán)的效果。

(作者:華東政法大學(xué)研究生教育院訴訟法專業(yè),研究方向刑事訴訟法)

注釋:

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