應急處理中的公眾知情權(quán)

劉 萍

摘 要:在突發(fā)事件應對中,保障公民知情權(quán)具有多重價值和意義。政府部門一方面應保障民眾的知情權(quán);另一方面也應該根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)和特點,控制某些信息的公布,對知情權(quán)給予適當?shù)南拗啤Ｈ绾卧诠娭闄?quán)的滿足和限制之間找到平衡,必須具體問題具體分析,具體事件具體對待。但是,有一條總的原則是必須把握的,即從制定突發(fā)事件應對法的立法目的來看,對公民權(quán)利的限制和克減不是目的,盡快恢復秩序也不是根本目的,最大限度地保護公民權(quán)利才是最終極目標。

關(guān)鍵詞:應急處理 突發(fā)事件 知情權(quán) 權(quán)利克減

中圖分類號: DF31文獻標識碼:A

一、突發(fā)事件的應急處理

所謂應急處理是指政府在突發(fā)事件應對中所采取的一系列應急處置措施的總稱。《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》第三條規(guī)定,突發(fā)事件是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴重社會危害,需要采取應急處置措施予以應對的自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。按照社會危害程度、影響范圍等因素,自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件分為特別重大、重大、較大和一般四級。

據(jù)統(tǒng)計,我國目前已經(jīng)制定涉及突發(fā)事件應對的法律35件、行政法規(guī)37件、部門規(guī)章55件,有關(guān)文件111件。國務院和地方人民政府制定了有關(guān)自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應急預案,突發(fā)事件應急預案體系初步建立。特別是在2003年5月在抗擊非典的關(guān)鍵時刻,國務院制定頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急條例》,將應對突發(fā)公共衛(wèi)生事件納入法制化軌道。2006年國務院又發(fā)布了《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》、《突發(fā)環(huán)境事件應急預案》和《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》,將公共事件、突發(fā)環(huán)境事件和公共衛(wèi)生事件都納入了應急預案規(guī)劃之中。2007年8月全國人民常委會通過了《中華人民共和國突發(fā)事件應對法》,從而比較完整地構(gòu)建了突發(fā)危機事件應急處理機制。

依據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定,國務院是我國突發(fā)事件應急管理工作的最高行政領(lǐng)導機構(gòu);國務院辦公廳設(shè)國務院應急管理辦公室,履行值守應急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職責,發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用;國務院有關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自職責,負責相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應急管理工作。地方各級人民政府是本行政區(qū)域突發(fā)公共事件應急管理工作的行政領(lǐng)導機構(gòu)。

(一)突發(fā)事件發(fā)生前政府部門的應急準備。

在突發(fā)事件發(fā)生前,政府部門應該及時做好應急準備,主要包括:

1、建立突發(fā)事件信息系統(tǒng):國務院建立全國統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng),縣級以上地方人民政府應當建立或者確定本地區(qū)統(tǒng)一的突發(fā)事件信息系統(tǒng),并與上下級人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機構(gòu)和監(jiān)測網(wǎng)點的突發(fā)事件信息系統(tǒng)實現(xiàn)互聯(lián)互通;縣級以上人民政府及其有關(guān)部門、專業(yè)機構(gòu)應當通過多種途徑收集突發(fā)事件信息;縣級人民政府應當在居民委員會、村民委員會和有關(guān)單位建立專職或者兼職信息報告員制度;獲悉突發(fā)事件信息的公民、法人或者其他組織應當立即向所在地政府、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機構(gòu)報告。

2、建立健全突發(fā)事件監(jiān)測制度:國家建立健全突發(fā)事件監(jiān)測制度,縣級以上人民政府及其有關(guān)部門應當建立健全基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫,完善監(jiān)測網(wǎng)絡,劃分監(jiān)測區(qū)域,確定監(jiān)測點,明確監(jiān)測項目,提供必要的設(shè)備設(shè)施,配備專職或者兼職人員。

3、建立健全突發(fā)事件預警制度:國家建立健全突發(fā)事件預警制度;縣級以上地方政府應當及時發(fā)布相應級別的警報,決定并宣布有關(guān)地區(qū)進入預警期,并及時上報;發(fā)布三級、四級警報,宣布進入預警期后,縣級以上地方各級人民政府應當采取措施,啟動應急預案,加強監(jiān)測、預報和預警工作,加強對突發(fā)事件信息的分析評估,定時向社會發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預測信息和分析評估結(jié)果,并對相關(guān)信息的報道工作進行管理,及時向社會發(fā)布警告,宣傳避免、減輕危害的常識,公布咨詢電話;發(fā)布一級、二級警報,宣布進入預警期后,縣級以上地方各級人民政府還應當責令應急救援隊伍和有關(guān)人員進入待命狀態(tài),調(diào)集應急救援所需物資、設(shè)備、工具,準備應急設(shè)施和避難場所,加強對重點單位、重要部位和重要基礎(chǔ)設(shè)施的安全保衛(wèi),及時向社會發(fā)布有關(guān)避免或者減輕損害的建議、勸告,轉(zhuǎn)移、疏散或者撤離易受危害的人員并予以妥善安置,轉(zhuǎn)移重要財產(chǎn),關(guān)閉或者限制使用易受危害的場所,控制或者限制容易導致危害擴大的公共場所的活動;發(fā)布警報的人民政府應當根據(jù)事態(tài)發(fā)展適時調(diào)整預警級別并重新發(fā)布,有事實證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險已經(jīng)解除的,應當立即宣布解除警報、終止預警期并解除已采取的有關(guān)措施。

(二)突發(fā)事件發(fā)生后政府部門的應急處理。

突發(fā)事件發(fā)生后,各級人民政府應該有效處置突發(fā)事件、努力減少人員傷亡和財產(chǎn)損失。針對突發(fā)事件的性質(zhì)、特點和危害程度,依照《突發(fā)事件應對法》的規(guī)定和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定采取應急處置措施。

1、自然災害、事故災難或者公共衛(wèi)生事件發(fā)生后,有關(guān)人民政府可以有針對性地采取人員救助、事態(tài)控制、公共設(shè)施和公眾基本生活保障等方面的措施。

2、社會安全事件發(fā)生后,有關(guān)人民政府應當立即組織有關(guān)部門依法采取強制隔離當事人、封鎖有關(guān)場所和道路、控制有關(guān)區(qū)域和設(shè)施、加強對核心機關(guān)和單位的警衛(wèi)等措施;發(fā)生嚴重危害社會治安秩序的事件時,公安機關(guān)還可以根據(jù)現(xiàn)場情況依法采取相應的強制性措施。

3、發(fā)生嚴重影響國民經(jīng)濟正常運行的突發(fā)事件后,國務院或者國務院授權(quán)的有關(guān)主管部門可以采取保障、控制等必要的應急措施。

二、突發(fā)事件中公眾的應急義務

在賦予各級人民政府應急處理權(quán)力的同時,《突發(fā)事件應對法》對有關(guān)單位和個人在突發(fā)事件預防和應急準備、監(jiān)測和預警、應急處置和救援等方面服從指揮、提供協(xié)助、給予配合、必要時采取先行處置措施的法定義務作出了規(guī)定,并明確了有關(guān)單位和個人不按照規(guī)定履行應急處理義務應當承擔的責任,體現(xiàn)了在突發(fā)事件應對中政府與公眾的協(xié)作一致。為了保護公民的權(quán)利,該法明確規(guī)定,有關(guān)政府及其部門采取的應對突發(fā)事件的措施,應與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應,有多種措施可供選擇的,應選擇有利于最大限度保護公民權(quán)益的措施應對突發(fā)事件,社會公眾也負有義不容辭的法定義務,包括服從指揮、提供協(xié)助、給予配合等。根據(jù)《突發(fā)事件應對法》的有關(guān)規(guī)定,公眾的應急義務包括具體以下幾個方面:

1、公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作。

2、新聞媒體應當無償開展突發(fā)事件預防與應急、自救與互救知識的公益宣傳。

3、獲悉突發(fā)事件信息的公民、法人或者其他組織,應當立即向所在地人民政府、有關(guān)主管部門或者指定的專業(yè)機構(gòu)報告。

4、任何單位和個人不得編造、傳播有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展或者應急處置工作的虛假信息。

三、應急處理中的知情權(quán)

《突發(fā)事件應對法》在授予政府充分的應急權(quán)利和明確規(guī)定公眾在應急處理中的法定義務的同時,還體現(xiàn)了對公民權(quán)利的限制和保護相統(tǒng)一的精神。當然,在非常態(tài)的特殊情境下對公民權(quán)利的限制或克減,雖然可以更快地恢復社會秩序,維護公共利益,但從制定突發(fā)事件應對法的立法目的來看,對公民權(quán)利的限制和克減不是目的,盡快恢復秩序也不是根本目的,最大限度地保護公民權(quán)利才是最終極目標。因此,在突發(fā)事件的應急處理中,更應該注重公民權(quán)利的保障。

突發(fā)事件是對政府快速應變能力的考驗,是對政府威信的考驗,也是對國家法治秩序的考驗。政府在應急處理措施中,及時、適當?shù)赝▓笸话l(fā)事件,根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)和變化,隨時向公眾進行應急宣傳,無疑會穩(wěn)定公眾情緒,增強公眾對政府應急措施的信任感,提高公眾的應急處理能力,使他們積極協(xié)作地參與到突發(fā)事件的處理中,從而將突發(fā)事件的負面影響降到最低程度。政府只有在尊重公眾知情權(quán)的基礎(chǔ)上采取的應急措施,才能得到公眾的信任和支持,有效降低突發(fā)事件的影響和損害,保障社會穩(wěn)定。

(一)公眾知情權(quán)概述。

公眾知情權(quán),又稱知悉權(quán)、了解權(quán)或得知權(quán),是指自然人、法人及其他社會組織依法享有的知悉、獲取與法律賦予該主體的權(quán)利相關(guān)的各種信息的自由和權(quán)利。知情權(quán)有廣義和狹義之分。廣義的知情權(quán)是從官方和非官方獲知有關(guān)情況的權(quán)利。狹義而言,僅指獲知官方有關(guān)情況的權(quán)利。

公眾獲取社會公共信息和自身相關(guān)信息、保障社會生活所需各種信息的權(quán)利來源于平等觀念和表達自由。因此,可以認為知情權(quán)是平等權(quán)和表達自由引申出來的一項“潛在”權(quán)利,是平等觀念和表達自由得以現(xiàn)實化的重要標志。

平等是人類最原始、最簡單,也是最持久、最切身的追求,是人類社會不懈追求的價值目標,也是法律正義的體現(xiàn)。我國法律上規(guī)定的公民平等權(quán)包涵三個方面的內(nèi)容:(1)國家保障公民平等地享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利,平等履行憲法和法律規(guī)定的義務;(2)公民在適用法律上一律平等;(3)任何公民不得享有超越憲法和法律的特權(quán),任何公民不得被歧視。在政治生活領(lǐng)域里,選舉權(quán)的平等意味著選民必須在全面、真實地了解候選人資訊的情況下,才可能作出的選擇。只有滿足了選民的知情權(quán)才能保障現(xiàn)實中的選舉的平等性原則。在私法領(lǐng)域的平等,則要求當事人對作出決定的事項與信息的全面了解,在知情權(quán)不能滿足的情況下,當事人的民事權(quán)利平等無法真正落實。在訴訟領(lǐng)域中實現(xiàn)平等,知情權(quán)的滿足更為重要。當事人應該平等地知悉訴訟權(quán)利和訴訟信息,司法機關(guān)應該切實保障各方當事人的知情權(quán)。

表達自由是指公民通過口頭、書面等形式表述各種思想和見解的自由。它不僅包括傳統(tǒng)的言論自由、集會結(jié)社游行示威自由,還包括通過影音作品、電子出版物、網(wǎng)絡和其他媒介表達思想的自由。表達自由是憲法規(guī)定和保障的公民最重要的權(quán)利之一。表達自由是公民將其所見、所聞、所思以某種方式或形式表現(xiàn)于外的權(quán)利和自由,其核心內(nèi)涵還包括搜集、獲取、了解以及傳播這種事實、意見的權(quán)利和自由,由此自然而然地引申出公眾知情權(quán)的保障問題。在知情權(quán)無法保障的情形下,公民真實的表達自由是無法實現(xiàn)的。

(二)應急處理中的知情權(quán)保障。

《突發(fā)事件應對法》規(guī)定了在危機處理中,區(qū)分不同的環(huán)節(jié)對公眾知情權(quán)的保障:

首先,在突發(fā)事件發(fā)生后,有關(guān)人民政府及其部門作出的應對突發(fā)事件的決定、命令,應當及時公布。

其次,縣級以上地方各級人民政府應當對本行政區(qū)域內(nèi)的危險源和危險區(qū)進行相應管理,對于登記的危險源、危險區(qū)域,應當按照國家規(guī)定及時向社會公布。

再次,各機關(guān)和各部門應當開展應急知識的宣傳和普及活動。縣級人民政府及其有關(guān)部門、鄉(xiāng)級人民政府、街道辦事處應當組織開展應急知識的宣傳普及活動。居民委員會、村民委員會、企業(yè)事業(yè)單位應當根據(jù)所在地人民政府的要求,結(jié)合各自的實際情況,開展有關(guān)突發(fā)事件應急知識的宣傳普及活動。各級各類學校應當把應急知識教育納入教學內(nèi)容,對學生進行應急知識教育。新聞媒體應當無償開展突發(fā)事件預防與應急、自救與互救知識的公益宣傳。

最后,在突發(fā)事件預警期內(nèi),各級人民政府應及時定期向公眾發(fā)布警告;危險解除或不可能發(fā)生時,應及時宣布解除。發(fā)布三級、四級警報,宣布進入預警期后,縣級以上地方各級人民政府應當根據(jù)即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點和可能造成的危害,定時向社會發(fā)布與公眾有關(guān)的突發(fā)事件預測信息和分析評估結(jié)果,并對相關(guān)信息的報道工作進行管理;及時按照有關(guān)規(guī)定向社會發(fā)布可能受到突發(fā)事件危害的警告,宣傳避免、減輕危害的常識,公布咨詢電話。發(fā)布一級、二級警報,宣布進入預警期后,縣級以上地方各級人民政府,應當針對即將發(fā)生的突發(fā)事件的特點和可能造成的危害,及時向社會發(fā)布有關(guān)采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告。有事實證明不可能發(fā)生突發(fā)事件或者危險已經(jīng)解除的,發(fā)布警報的人民政府應當立即宣布解除警報,終止預警期,并解除已經(jīng)采取的有關(guān)措施。

公眾對于突發(fā)事件,尤其是發(fā)生在自己身邊的突發(fā)事件是非常關(guān)注的。在突發(fā)事件應對中,政府主動公開相關(guān)消息不僅僅是為了保障公眾的知情權(quán),更重要的是檢驗政府的社會管理水平,樹立政府的威信。及時公開政府的態(tài)度和措施,既能有效緩解公眾心理壓力和恐慌,又能使政府采取的應急措施得到公眾的理解和支持,讓公眾自身掌握危機信息,參與突發(fā)事件的防范與控制,形成政府與公眾的良性互動,將突發(fā)事件的危害減小到最低限度。

因此,保護公眾知情權(quán)具有多重價值和意義:

1、保障公眾知情權(quán)有助于維護社會秩序:充分知曉相關(guān)突發(fā)事件應對的信息有助于培養(yǎng)和強化公眾對政府威信的認可,有利于政府應急措施的推行,達到社會秩序的穩(wěn)定和持續(xù)。

2、保障公眾知情權(quán)符合經(jīng)濟效益原則:社會公眾積極參與突發(fā)事件的應對,才能將突發(fā)事件的危害程度減少到最低限度。而要做到這一點就必須賦予公眾廣泛的知情權(quán),讓公眾的參與是有目的地自覺地參與。這種參與是在被準確告知相關(guān)信息的基礎(chǔ)上進行的,是以誠信為基礎(chǔ)的行為,能最大限度地節(jié)約社會資源,符合效益原則。

3、保障公眾知情權(quán)有助于保證程序公正:知情權(quán)的行使保障了政府的應急措施的公正公開性,使得政府的行為符合程序正義原則。從而保障應急處理行為的公正性和合理性,維護公民的權(quán)利。

4、保障公民知情權(quán)能有效防止權(quán)力的濫用:應對突發(fā)事件時政府會根據(jù)情況對公民的權(quán)力進行克減,這種克減是否必須或者克減的程度是否適宜,必須受到公眾的監(jiān)督,否則就可能會被濫用?！耙磺杏袡?quán)利的人都容易濫用權(quán)力,這是萬古不易的經(jīng)驗?！薄耙乐篂E用權(quán)力,就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！?保障公民知情權(quán)能有效制止政府濫用權(quán)力。

相反,如果在突發(fā)事件應對過程中政府隱瞞消息,或者發(fā)布不實消息、虛假消息,就會導致“小道消息”傳播和泛濫,引發(fā)公眾的猜測和恐慌,導致社會秩序的動蕩。更嚴重的后果是導致政府失信于民,失去控制危機和消除危機的最佳時機,導致危及的擴大和蔓延,直接威脅民眾的生命財產(chǎn)安全。

(三)應急處理中的知情權(quán)限制。

在突發(fā)事件的應急處理中,政府部門一方面要及時發(fā)布相關(guān)信息,保持權(quán)威的信息來源,保障民眾的知情權(quán);另一方面也應該根據(jù)突發(fā)事件的性質(zhì)和特點,控制某些信息的公布,對知情權(quán)給予適當?shù)南拗?。突發(fā)事件包括自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件等,由于這幾種突發(fā)事件的社會危害程度以及危害的方式各不相同,政府公布的信息內(nèi)容、范圍和時間等也會各有不同。

以社會安全事件為例,由于可能涉及到嚴重的犯罪行為,為了保護受害人的利益或追捕犯罪嫌疑人的需要,很多信息是不能公布或者不能及時公布的。因此,在政府的應急處理中,必須對公眾的知情權(quán)給予適當?shù)南拗?。例?受害人的私人信息、已掌握的犯罪嫌疑人信息、公安機關(guān)的偵查手段和思路等等,這些信息的公布會導致受害人利益的損害和給抓捕犯罪嫌疑人帶來困難,不適應公布。

在突發(fā)事件的應對中,如何滿足公眾知情權(quán),以及如何對公眾請求權(quán)進行適當?shù)南拗?如何在公眾知情權(quán)的滿足和限制之間找到平衡,確實是一個難以把握的問題,必須具體問題具體分析,具體事件區(qū)別對待。但是,有一條總的原則是必須把握的,即從制定突發(fā)事件應對法的立法目的來看,對公民權(quán)利的限制和克減不是目的,盡快恢復秩序也不是根本目的,最大限度地保護公民權(quán)利才是最終目標。因為只有全面地保障公民的權(quán)利,才能真正實現(xiàn)長治久安,才能維持良好的社會秩序。

(作者:廣東廣成律師事務所律師,中南財經(jīng)政法大學法律碩士)

注釋:

汪習根、陳焱光.論知情權(quán).法制與社會發(fā)展.2003年第2期.

[法]孟德斯鳩,張雁深譯.論法的精神.上冊,商務印書館.1982年版,第154頁.