基層政府職能部門內(nèi)橫向協(xié)作深刻反思

[摘 要]當(dāng)前，基層政府職能部門內(nèi)橫向協(xié)作主要是通過(guò)縱向領(lǐng)導(dǎo)來(lái)運(yùn)作，較少制作現(xiàn)代管理的工作流程圖。為了建設(shè)服務(wù)型政府，實(shí)行集約管理、提高行政績(jī)效，基層政府職能部門內(nèi)橫向協(xié)作要遵循規(guī)律，縱深謀劃，創(chuàng)建與再造工作流程。

[關(guān)鍵詞]基層政府 職能部門內(nèi) 橫向協(xié)作 流程

本論文為2008年度湖南省社科基金項(xiàng)目《縣級(jí)政府行政管理研究》階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)為：08YBB060

作者簡(jiǎn)介：樂(lè)觀清（1962-），男，湖南常德人，湖南省常德市委黨校、常德行政學(xué)院副教授。學(xué)歷：研究生，研究方向：政府管理 。

一、基層政府職能部門內(nèi)橫向協(xié)作存在的主要問(wèn)題

但一個(gè)機(jī)關(guān)的日常運(yùn)作不可能完全靠縱向領(lǐng)導(dǎo)來(lái)完成，機(jī)關(guān)的日常運(yùn)作還要靠橫向協(xié)作，即橫向流程管理。如果縱向領(lǐng)導(dǎo)是管理網(wǎng)絡(luò)經(jīng)線的話，橫向協(xié)作就是管理網(wǎng)絡(luò)的緯線。當(dāng)前，在我國(guó)基層政府管理實(shí)踐中，職能部門內(nèi)橫向協(xié)作存在的主要問(wèn)題有：

（一）職能部門內(nèi)相同或類似的沖突不斷重復(fù)發(fā)生。盡管沒(méi)有盡善盡美的組織結(jié)構(gòu)，再加上素質(zhì)各異的人的因素在其中起作用，不同程度的磨擦、矛盾和沖突等不協(xié)調(diào)現(xiàn)象總是難以避免的。問(wèn)題在于，要善于區(qū)別是偶然發(fā)生還是經(jīng)常重復(fù)出現(xiàn)的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。對(duì)于前者，無(wú)需重新進(jìn)行橫向協(xié)作的流程創(chuàng)建與再造。但是，如果對(duì)于后者也掉以輕心，熟視無(wú)睹，作為正常狀態(tài)接受下來(lái)，則是很危險(xiǎn)的。

（二）職能部門領(lǐng)導(dǎo)的協(xié)調(diào)工作量太大，負(fù)擔(dān)過(guò)重。當(dāng)一個(gè)單位內(nèi)的橫向協(xié)作存在障礙時(shí)，其協(xié)調(diào)只能依靠上級(jí)解決。因此，如果上級(jí)總是應(yīng)接不暇地幫助下級(jí)解決相互間的糾葛，那就是一個(gè)信號(hào)，說(shuō)明下級(jí)部門的橫向協(xié)作有嚴(yán)重缺陷，理當(dāng)及時(shí)解決。否則，上層領(lǐng)導(dǎo)者勢(shì)必成為忙忙碌碌的事務(wù)主義者，無(wú)法集中精力去做領(lǐng)導(dǎo)者應(yīng)該做的工作。

（三）經(jīng)常有太多的人參加過(guò)多的會(huì)議。會(huì)議是加強(qiáng)橫向協(xié)作的一種有效手段。但是，多數(shù)會(huì)議主要應(yīng)是研究解決管理中非常規(guī)問(wèn)題和進(jìn)行信息溝通，日常管理不能主要依靠會(huì)議，而應(yīng)通過(guò)正常的工作流程去進(jìn)行。如果機(jī)關(guān)要經(jīng)常召集許多專業(yè)人員研究解決日常管理中的問(wèn)題，那就應(yīng)該視為橫向協(xié)作有缺陷的一種標(biāo)志。

（四）用“委員會(huì)”制解決橫向協(xié)作的問(wèn)題。“委員會(huì)”是縱向領(lǐng)導(dǎo)中的一種決策機(jī)構(gòu)或議事機(jī)構(gòu)，用“委員會(huì)”制解決橫向協(xié)作的問(wèn)題實(shí)際上就是用縱向領(lǐng)導(dǎo)解決橫向協(xié)作問(wèn)題。這樣做可能會(huì)干涉正常職能部門的運(yùn)作。因?yàn)槌ＴO(shè)部門是在設(shè)立部門的時(shí)候，經(jīng)過(guò)認(rèn)真仔細(xì)地設(shè)計(jì)和界定，又經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期工作的不斷檢驗(yàn)。有的部門是按傳統(tǒng)建立的，經(jīng)過(guò)很多地方、很多人、很多年的不斷修正，這些部門之間的界定是基本能說(shuō)清的。少量說(shuō)不清的重疊和空白也容易用“臨時(shí)界定程序”來(lái)界定。而“委員會(huì)”、“辦公室”、“領(lǐng)導(dǎo)小組”，是隨事而生的，很難不留痕跡地插入原有組織。

現(xiàn)行通常的做法是：A、B、C三個(gè)部門之間臨時(shí)出現(xiàn)了一個(gè)跨界的問(wèn)題，就成立一個(gè)甲委員會(huì)；M、N、O三個(gè)部門之間臨時(shí)出現(xiàn)了一個(gè)跨界的問(wèn)題，就成立一個(gè)乙辦公室；后來(lái)發(fā)現(xiàn)，甲委員會(huì)和乙辦公室之間又發(fā)生了跨界問(wèn)題，于是在二者之上成立一個(gè)丙領(lǐng)導(dǎo)小組。這樣，層層疊疊，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，叫“打補(bǔ)丁”。過(guò)了一段時(shí)間，來(lái)一次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，叫“割韭菜”。循環(huán)往復(fù)，長(zhǎng)長(zhǎng)割割，永無(wú)休止。這也許是機(jī)構(gòu)改革“精簡(jiǎn)膨脹再精簡(jiǎn)再膨脹”的怪圈就難以消除的原因之一。這樣做會(huì)嚴(yán)重干擾正常職能部門的工作。例如：四川彩虹橋垮塌案，該縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的負(fù)責(zé)人曾辯解說(shuō)這個(gè)工程歸“重點(diǎn)工程辦公室”管。這樣，重點(diǎn)工程辦公室就等于干涉了質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局的正常工作。他很可能還要干涉工商局、公安局、環(huán)保局等各職能部門的正常工作?，F(xiàn)在有的“委員會(huì)”或者“領(lǐng)導(dǎo)小組”，連辦公室主任都由行政首長(zhǎng)一人擔(dān)任，有的甚至連辦公室都沒(méi)有，有名無(wú)實(shí)。但是，有權(quán)有利的時(shí)候，他們會(huì)全跑出來(lái)爭(zhēng)奪；如果追究責(zé)任的時(shí)候，他們會(huì)推脫責(zé)任。

（五）公民和被服務(wù)對(duì)象對(duì)政府機(jī)關(guān)的不滿增多。這種不滿原因可能很多。從組織運(yùn)作的角度看，公民和被服務(wù)對(duì)象對(duì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，常常不是單獨(dú)一個(gè)部門所能解決的。他們既需要統(tǒng)一各部門的認(rèn)識(shí)，也需要各部門通力協(xié)作。因此，如果來(lái)自政府機(jī)關(guān)外部的不滿增多，那就意味著機(jī)關(guān)內(nèi)部橫向協(xié)作不良、工作效率低下，各部門缺乏及時(shí)、有效的溝通、不能協(xié)調(diào)一致地采取行動(dòng)去迅速適應(yīng)外部環(huán)境的要求等。

對(duì)于上述橫向協(xié)作的不良癥狀，基層領(lǐng)導(dǎo)者和管理者必須保持高度的敏感性，一定要下大力研究解決這些問(wèn)題的長(zhǎng)效機(jī)制和制度。

二、基層政府職能部門內(nèi)橫向協(xié)作的特點(diǎn)

（一）橫向協(xié)作的跨部門性。公共服務(wù)、社會(huì)管理及政府機(jī)關(guān)的內(nèi)部管理事務(wù)的分工越來(lái)越細(xì)，任何政府機(jī)關(guān)都不可包攬整個(gè)公共服務(wù)和社會(huì)管理的事務(wù)，要想提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，包括管理服務(wù)，就很可能要同其他部門、實(shí)體及社會(huì)發(fā)生聯(lián)系，進(jìn)行跨部門運(yùn)作。例如：某公民申請(qǐng)辦理餐飲衛(wèi)生許可證就可能要經(jīng)過(guò)衛(wèi)生行政職能部門的監(jiān)督股、檢驗(yàn)股和發(fā)證股等組織和相關(guān)崗位負(fù)責(zé)人的受理、現(xiàn)場(chǎng)審核、樣品檢驗(yàn)、審核簽字和發(fā)證等跨部門環(huán)節(jié)。

（二）組織設(shè)置的非行政隸屬關(guān)系的確定性。即各部門之間不一定有行政隸屬關(guān)系。例如：在基層政府職能部門中，檔案室是一個(gè)很小的部門，但它負(fù)責(zé)職能部門所有檔案的收集、整理和保管。在這項(xiàng)工作中，幾乎機(jī)關(guān)所有的部門都要與之發(fā)生聯(lián)系，而檔案室在機(jī)構(gòu)圖中可能只是辦公室的下屬部門，與其它部門之間沒(méi)有行政隸屬關(guān)系。它們之間的關(guān)系是服務(wù)與被服務(wù)的關(guān)系。既然各部門之間不一定有行政隸屬關(guān)系，那么也就不一定有領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。又例如，職能部門的人事股與財(cái)務(wù)股等股室之間就不是上下級(jí)的關(guān)系，也就不是指揮與被指揮或者說(shuō)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。

（三）橫向協(xié)作的非級(jí)別性。在橫向部門間，沒(méi)有級(jí)別的意義、不是說(shuō)職務(wù)級(jí)別低的一定要聽(tīng)職務(wù)級(jí)別高的人的指揮。在橫向部門間，只有職能的區(qū)別或者說(shuō)只有管理分工的不同。如果讓級(jí)別有意義，級(jí)別低的就不敢管級(jí)別高的，就會(huì)產(chǎn)生不合理的特權(quán)。

（四）各部門工作職責(zé)的獨(dú)立性。因?yàn)闄M向協(xié)作還是建立在官僚行政體制職能專業(yè)化分工基礎(chǔ)之上，所以，任何橫向協(xié)作都還是要強(qiáng)調(diào)各部門首先只對(duì)自己的工作職責(zé)負(fù)責(zé)。至于現(xiàn)在要進(jìn)行的“大部門”行政體制改革，那也是為了更好的搞好橫向協(xié)作。同時(shí)，“大部門”行政體制內(nèi)也還是有職能專業(yè)化分工，只不過(guò)現(xiàn)在的橫向協(xié)作在理念上與以前有一些變化，下文將提到。

三、職能部門內(nèi)橫向協(xié)作的現(xiàn)代途徑：工作流程的創(chuàng)建和再造

為使職能部門內(nèi)橫向協(xié)作規(guī)范化、現(xiàn)代化，我們建議各內(nèi)部部門的橫向協(xié)作應(yīng)借鑒工藝圖的方法[1]，從對(duì)管理過(guò)程的系統(tǒng)分析入手，找出科學(xué)的工作規(guī)程，給予公務(wù)員指導(dǎo)和約束，使他們能遵守一定的工作規(guī)范并按完善的工作流程辦事。

（一）明確工作流程創(chuàng)建與再造的理念和分類。政府公務(wù)人員要明確流程創(chuàng)建與再造的重要性，職能部門內(nèi)的工作沒(méi)有流程的要?jiǎng)?chuàng)建，已有的要根據(jù)需要重新審視原有的流程模式和運(yùn)行機(jī)制，以全新的理念重構(gòu)傳統(tǒng)的官僚制。首先要堅(jiān)持顧客導(dǎo)向的政府服務(wù)價(jià)值觀，充分考慮顧客價(jià)值。根據(jù)美國(guó)著名公共行政管理學(xué)家拉塞爾·M·林登的觀點(diǎn)，政府顧客可以分為外部顧客( external customers)和內(nèi)部顧客( internal customer)，內(nèi)部顧客就是政府工作人員，即所謂的公務(wù)員，外部顧客也即政府服務(wù)的對(duì)象[2]。在服務(wù)觀念上要求各部門以服務(wù)為龍頭，直接面對(duì)政府內(nèi)部和外部顧客，提供同等優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。其次要有一個(gè)明確的、具有啟發(fā)性的流程創(chuàng)建與再造目標(biāo)，即共同愿景。第三要建設(shè)學(xué)習(xí)型政府，不斷更新觀念。此外，政府公務(wù)人員還要具有團(tuán)隊(duì)意識(shí)[3]等。工作流程在分類上，筆者認(rèn)為應(yīng)包括縱向工作流程、橫向工作流程和混合工作流程?；旌瞎ぷ髁鞒逃职v向混合工作流程和橫向混合工作流程。這里重點(diǎn)探討部門內(nèi)橫向混合工作流程。橫向混合工作流程又可分為線型工作流程、責(zé)任矩陣工作流程、時(shí)間矩陣工作流程和空間矩陣工作流程。線型工作流程是最簡(jiǎn)單的一種流程。它將工作、任務(wù)細(xì)分為若干個(gè)步驟或環(huán)節(jié)，然后再用流動(dòng)方向的線條，把各個(gè)工作步驟按先后順序連接起來(lái)。責(zé)任矩陣工作流程則是在每個(gè)環(huán)節(jié)上，都標(biāo)明責(zé)任人，相比線型工作流程更容易分析每個(gè)環(huán)節(jié)的外界影響因素。時(shí)間矩陣工作流程不僅標(biāo)明作業(yè)的先后次序，以及各環(huán)節(jié)的責(zé)任人，還標(biāo)出每個(gè)環(huán)節(jié)的作業(yè)時(shí)間和總的活動(dòng)周期等[4]?？臻g矩陣工作流程對(duì)直接服務(wù)公民的窗口單位來(lái)說(shuō)，更具有意義。它方便了群眾辦事，提高了公共部門辦事效率。這四種類型的流程中，我們強(qiáng)調(diào)要結(jié)合實(shí)際在有所側(cè)重的前提下，縱深謀劃，綜合創(chuàng)建與再造。

（二）工作流程創(chuàng)建與再造的主要工作。首先要明確工作流程創(chuàng)建與再造的主管部門。工作流程應(yīng)由其主管部門來(lái)制訂，也可以由管理專家和其他各方面人員協(xié)助主管職能部門來(lái)制訂，但制訂工作流程的直接責(zé)任仍由主管部門負(fù)責(zé)。同時(shí)，流程還需要不斷地進(jìn)行培訓(xùn)、檢查和修正。第三流程再造也要遵循其特有的步驟。具體包括（1）審視原有流程。根據(jù)政府發(fā)展目標(biāo)與需求，調(diào)查了解現(xiàn)實(shí)業(yè)務(wù)需求、現(xiàn)實(shí)業(yè)務(wù)流程和現(xiàn)實(shí)業(yè)務(wù)信息，并加以分析。（2）重新設(shè)計(jì)行政流程。包括設(shè)計(jì)和確定新流程的整體方案和業(yè)務(wù)流程的原型、重新設(shè)計(jì)新的人事及組織結(jié)構(gòu)、重新設(shè)計(jì)新的信息系統(tǒng)及其傳遞方式。（3）啟動(dòng)、實(shí)施新的業(yè)務(wù)流程。為此需要進(jìn)行宣傳動(dòng)員、與受影響的相關(guān)人員進(jìn)行溝通、重建人事與組織。（4）評(píng)估與反饋。對(duì)新流程的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估項(xiàng)目包括新流程表現(xiàn)、信息系統(tǒng)表現(xiàn)及工作效率。流程表現(xiàn)評(píng)價(jià)指標(biāo)包括準(zhǔn)確性、便捷性、協(xié)調(diào)性、共享性、效率與成本、滿意程度等方面。政府部門應(yīng)根據(jù)反饋的評(píng)估結(jié)果改進(jìn)流程等[5]。

（三）工作流程創(chuàng)建與再造重點(diǎn)注意事項(xiàng)。（1）要把流程嵌入組織系統(tǒng)，并及時(shí)在相應(yīng)范圍公開(kāi)。要檢查流程圖上和崗位圖上的名稱是否一致。流程圖與其崗位描述中，所賦于的責(zé)任與權(quán)限是否對(duì)應(yīng)。經(jīng)批準(zhǔn)、頒布工作流程的管理者應(yīng)該根據(jù)機(jī)關(guān)的情況，把工作流程編制成流程手冊(cè)或流程圖，交給相關(guān)部門正式備案，并應(yīng)在相應(yīng)范圍或網(wǎng)站及時(shí)公開(kāi)各種流程和流程圖，接受各界廣泛監(jiān)督。（2）要用流程維護(hù)流程。（3）要確立好流程的標(biāo)準(zhǔn)并在工作中不斷優(yōu)化工作流程。我們認(rèn)為好流程的標(biāo)準(zhǔn)是越有效、越簡(jiǎn)單、越省事、越省錢越好。要找準(zhǔn)流程的控制點(diǎn)。對(duì)一項(xiàng)工作而言，影響其工作結(jié)果和決定其能否完成的關(guān)鍵因素，就稱為這項(xiàng)工作的控制點(diǎn)。當(dāng)工作在崗位之間流轉(zhuǎn)時(shí)、控制點(diǎn)就包括了崗位、工作行為和工作標(biāo)準(zhǔn)等一系列內(nèi)容。只有找準(zhǔn)控制點(diǎn)，才能夠制訂出簡(jiǎn)單適用的工作流程。歷史上“丁渭修皇宮的故事”告訴我們工作流程要科學(xué)，就不能搞“單打一”，而必須進(jìn)行縱深謀劃[6]。筆者認(rèn)為這些都是不斷優(yōu)化工作流程的關(guān)鍵。

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