從“劃槳”者到“掌舵”者

王　勝

[摘要]近年來，上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局積極探索以契約的方式，將公辦學(xué)校委托給專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)管理，由第三方專業(yè)評(píng)估組織對(duì)辦學(xué)情況進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)。形成了政府宏觀管理、學(xué)校自主辦學(xué)、社會(huì)提供專業(yè)服務(wù)的基本模式，把傳統(tǒng)的公共教育的全流程切分為管、辦、評(píng)三大領(lǐng)域，重建了政府、學(xué)校和社會(huì)的關(guān)系，促進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變。

[關(guān)鍵詞]委托管理；中介組織；政府職能

[中圖分類號(hào)]G46[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]B[文章編號(hào)]1002-2384(2009)03-0004-03

現(xiàn)代教育行政改革的核心問題，是清晰地界定政府自身的職能和運(yùn)轉(zhuǎn)的方式，從而轉(zhuǎn)變政府職能，改善教育公共事務(wù)的管理水平，提高教育公共服務(wù)的品質(zhì)。

隨著我國轉(zhuǎn)變政府職能進(jìn)程的加快，上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局(以下簡稱“浦東社發(fā)局”)也進(jìn)行了積極的探索，連續(xù)出臺(tái)了關(guān)于政府購買公共服務(wù)的一系列文件。2005年6月，浦東社發(fā)局與上海市成功教育管理咨詢中心正式簽訂協(xié)議，將東溝中學(xué)委托給上海成功教育管理咨詢中心管理，拉開了浦東區(qū)教育嘗試建立“委托管理”機(jī)制、轉(zhuǎn)變政府職能的改革序幕。幾年來，這一改革探索取得了許多成績，到目前為止，已有19所學(xué)校進(jìn)入“委托管理”。他們的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。

一、重建政府與中介組織的關(guān)系

為了實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，浦東社發(fā)局認(rèn)識(shí)到，政府原來承擔(dān)的教育服務(wù)的具體管理工作可以委托給社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)。因此，浦東社發(fā)局與教育專業(yè)中介組織簽訂協(xié)議，明確地以契約的方式“委托管理”一所或多所公辦學(xué)校?！拔泄芾怼钡臋C(jī)制厘清了教育三大主體(政府、學(xué)校與社會(huì))的基本職責(zé)與關(guān)系，其基本模式是：政府宏觀管理，學(xué)校自主辦學(xué)，社會(huì)提供專業(yè)服務(wù)。該管理機(jī)制有如下一些特色值得關(guān)注：

1．教育服務(wù)類中介機(jī)構(gòu)的性質(zhì)為民辦非企業(yè)單位，其法定代表人獨(dú)立承擔(dān)其機(jī)構(gòu)的管理工作，具有法律規(guī)定的資格，這是其與政府部門合作的法律基礎(chǔ)。

2．浦東社發(fā)局通過“邀標(biāo)”的形式選擇中介組織，獲得邀請(qǐng)投標(biāo)的中介組織，根據(jù)將被委托學(xué)校的情況，把辦學(xué)目標(biāo)和方案以文本形式顯現(xiàn)出來，由第三方教育評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)其方案進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估通過后，浦東社發(fā)局與該機(jī)構(gòu)簽訂“委托管理”協(xié)議。下一階段，浦東社發(fā)局將完善“委托管理”招標(biāo)的具體方案，歡迎包括上海之外的有資質(zhì)的教育管理機(jī)構(gòu)，在公平、公正、公開的原則下參與競標(biāo)。

3．浦東社發(fā)局與中介組織之間是平等的契約關(guān)系，前者對(duì)后者不實(shí)行行政指令性管理，而是通過相關(guān)的法規(guī)政策、政府信息、學(xué)術(shù)指導(dǎo)等進(jìn)行間接的管理。浦東社發(fā)局的有關(guān)職能部門，對(duì)受“委托管理”的公辦學(xué)校實(shí)施屬地化間接管理，提供法規(guī)政策咨詢，招生、課改、教學(xué)質(zhì)量監(jiān)控等方面的信息服務(wù)。

4．浦東社發(fā)局對(duì)學(xué)校行政管理、教育教學(xué)組織、教學(xué)質(zhì)量和教育科研等方面提出明確要求，并據(jù)此制訂評(píng)估指標(biāo)與評(píng)估方法，對(duì)受“委托管理”的學(xué)校進(jìn)行辦學(xué)質(zhì)量監(jiān)控與評(píng)估。

5．浦東社發(fā)局推動(dòng)專業(yè)評(píng)估中介組織的發(fā)展，以便加強(qiáng)對(duì)“委托管理”協(xié)議(合同)的監(jiān)督和問責(zé)。專業(yè)評(píng)估中介組織對(duì)承擔(dān)“委托管理”職責(zé)的中介組織的辦學(xué)目標(biāo)、辦學(xué)方案進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)估；在協(xié)議執(zhí)行的過程中，對(duì)學(xué)校進(jìn)行過程性評(píng)估，從而幫助浦東社發(fā)局降低“委托管理”的風(fēng)險(xiǎn)，確保整個(gè)“委托管理”過程中學(xué)校的辦學(xué)質(zhì)量。

6．浦東社發(fā)局支付一筆項(xiàng)目研究經(jīng)費(fèi)給“委托管理”中介組織，要求中介組織在管理學(xué)校的同時(shí)，還必須在現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)方面進(jìn)行積極的探索。

委托社會(huì)中介組織代替政府部門履行管理職責(zé)、提供專業(yè)服務(wù)，無疑會(huì)提高管理績效，“解放”政府部門。但是，“委托管理”模式中政府委托的只是事務(wù)，而不是教育責(zé)任。政府還必須加強(qiáng)對(duì)中介組織的管理和監(jiān)督，促使它們規(guī)范運(yùn)作、健康發(fā)展，以維護(hù)公平的教育競爭秩序。

二、重建政府與學(xué)校的關(guān)系

在“委托管理”實(shí)施過程中，被“委托管理”的學(xué)校剛開始往往會(huì)有被政府拋棄的感覺，教師人心惶惶，家長心存疑慮，搞不好學(xué)校發(fā)展就會(huì)面臨困境。浦東社發(fā)局充分考慮到這種情況，在他們與中介組織簽訂的協(xié)議中，對(duì)此專門做出了規(guī)定，以確保受“委托管理”的學(xué)校的利益不受到損害。大體有如下幾個(gè)方面：

1．產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系。根據(jù)協(xié)議，“委托管理”期間，被“委托管理”的公辦學(xué)校，其公辦體制保持不變。具體包括：學(xué)校的產(chǎn)權(quán)隸屬關(guān)系不變、政府撥款的責(zé)任不變、教師的編制不變、學(xué)校的收費(fèi)方式和標(biāo)準(zhǔn)不變。浦東社發(fā)局每年撥?？罱o中介組織作為管理費(fèi)，即政府購買服務(wù)的費(fèi)用。

2．校長的聘任。被“委托管理”的公辦學(xué)校，其原有法人地位保持不變，但行政管理關(guān)系發(fā)生變化。浦東社發(fā)局在引進(jìn)“委托管理”方之前就已經(jīng)騰出了校長職位，校長的聘任由中介組織提出人選，報(bào)浦東社發(fā)局審核后任命。浦東社發(fā)局保留對(duì)人選的否決權(quán)。校長與浦東社發(fā)局之間的關(guān)系不再是已往的直接管理關(guān)系，而是經(jīng)由中介組織的管理關(guān)系，校長不再對(duì)浦東社發(fā)局負(fù)責(zé)，而是對(duì)聘用他的中介組織負(fù)責(zé)，這為學(xué)校開拓獨(dú)立的辦學(xué)自主權(quán)留下了空間。

3．教師的聘任。受“委托管理”的公辦學(xué)校對(duì)教師實(shí)行全員聘任制。

4．經(jīng)費(fèi)投入。原則上政府按生均的標(biāo)準(zhǔn)將經(jīng)費(fèi)撥付給被委托的公辦學(xué)校。政府不額外增加撥款，中介組織主要通過降低辦學(xué)成本，提高辦學(xué)效益，獲得自我發(fā)展。中介組織可從撥付的經(jīng)費(fèi)中提取不超過7％的管理費(fèi)，但基建費(fèi)、校舍大修費(fèi)等專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)必須?？顚Ｓ谩Ｈ绻晃械墓k學(xué)校是新開辦學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校，則政府可采取購買優(yōu)質(zhì)教育資源的方式向中介組織支付一定的優(yōu)質(zhì)教育資源建設(shè)費(fèi)。

5．督導(dǎo)與評(píng)估。浦東社發(fā)局提供了三種督導(dǎo)或評(píng)估方式供被“委托管理”學(xué)校選擇，以促進(jìn)學(xué)校自主發(fā)展。一種是所有學(xué)校都必須參加的評(píng)估和檢查，如國家推行體育鍛煉時(shí)間是否達(dá)標(biāo)等。一種是有一定自主選擇權(quán)的檢查或評(píng)估，受“委托管理”的學(xué)校可以有選擇地參加某些評(píng)估或競賽，以求學(xué)校的特色發(fā)展。還有一種是，受“委托管理”的學(xué)校有權(quán)拒絕參加浦東社發(fā)局的某些檢查，因?yàn)閺奈嘘P(guān)系來看，學(xué)校不是直接對(duì)浦東社發(fā)局負(fù)責(zé)，浦東社發(fā)局也認(rèn)可他們具有這樣的合法權(quán)利。

這些約定，一方面為受“委托管理”的學(xué)校解除了后顧之憂，另一方面學(xué)校也因而獲得了辦學(xué)自主權(quán)，中介組織也有了空間去發(fā)揮其作為專業(yè)教育服務(wù)機(jī)構(gòu)的特長。實(shí)踐證明，過去幾年里，19所受“委托管理”的學(xué)校都不同程度地較之已往有了發(fā)展，獲得了新生。

三、實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變

通常而言，傳統(tǒng)的教育行政部門有五種職能：統(tǒng)籌規(guī)劃、投資辦學(xué)、經(jīng)營管理、行政執(zhí)法、提供專業(yè)服務(wù)。浦東教育的“委托管理”機(jī)制第一次把傳統(tǒng)的公共教育的全流程切分為管、辦、評(píng)三大領(lǐng)域，這種切分使過去籠統(tǒng)的“政府教育職能”有了主題性分解(管、辦、評(píng))和主體性分擔(dān)(政府、學(xué)校、社會(huì))的基礎(chǔ)，為明確參與主體的權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)框架創(chuàng)造了可能?！拔泄芾怼睓C(jī)制也第一次從資源化的角度來看待管、辦、評(píng)的不同領(lǐng)域和功能，為教育資源的配置機(jī)制創(chuàng)新開辟了新的途徑。

具體來看，實(shí)施委托管理以來所取得的成效主要有：

1．促進(jìn)了政府職能轉(zhuǎn)變。浦東教育嘗試建立“委托管理”機(jī)制后，浦東社發(fā)局在教育行政方面的職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變：第一，為全區(qū)教育發(fā)展做好事業(yè)規(guī)劃與政策設(shè)計(jì)，遵循城郊教育“四個(gè)統(tǒng)一”的原則，促進(jìn)城郊教育的均衡發(fā)展。第二，制定教育資源配置標(biāo)準(zhǔn)，建立全區(qū)教育投入保障機(jī)制，提高各階段教育生均公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行義務(wù)教育全免費(fèi)制度。第三，建立公眾參與、專家論證、政府決定相結(jié)合的公共教育決策機(jī)制，建立重大教育決策的審議制度和聽證制度，提高公共教育決策回應(yīng)公眾和社會(huì)需求的能力。第四，建立教育績效問責(zé)制度，建立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算執(zhí)行情況的公報(bào)與監(jiān)督制度，實(shí)現(xiàn)公共教育財(cái)政責(zé)任法制化。

政府從全能型政府向有限責(zé)任政府轉(zhuǎn)變，從繁重的具體事務(wù)中“抽身”，把“不該管、管不了、管不好”的事情從政府職能中剝離出去，讓專業(yè)機(jī)構(gòu)提供比政府更專業(yè)化、更有效能的服務(wù)，政府、學(xué)校、社會(huì)三者各自的職能得以明確。

2．初步形成了教育資源跨區(qū)域配置的機(jī)制。在條塊分割、縱向垂直的管理體制下，管理部門只能在行政區(qū)域內(nèi)配置資源?！拔泄芾怼贝罱梭w制外的平臺(tái)，是教育資源跨區(qū)域優(yōu)化配置的突破口，實(shí)現(xiàn)了在不同行政區(qū)劃之間有效配置教育資源的理想目標(biāo)。

3．聚集了一批優(yōu)質(zhì)教育資源?！拔泄芾怼卑岩慌诶碚撗芯亢蛯?shí)踐探索等方面具有優(yōu)勢的高校、品牌學(xué)校和中介機(jī)構(gòu)集聚起來，通過體制外的引進(jìn)、配置和嫁接等手段，內(nèi)化為自己的資源和財(cái)富，提高了浦東新區(qū)教育的軟實(shí)力。

與全國各地政校關(guān)系制度創(chuàng)新的不同模式相比，上海浦東區(qū)社會(huì)發(fā)展局的“委托管理”機(jī)制獨(dú)樹一幟，在教育領(lǐng)域內(nèi)初步實(shí)現(xiàn)了“小政府、大社會(huì)、大服務(wù)”的行政改革目標(biāo)，政府逐步從“劃槳”者轉(zhuǎn)變?yōu)椤罢贫妗闭摺?/p>

(編輯柴純青)