減稅為何如此難？

周政華

減稅難，源于征稅權(quán)不在納稅人之手

3月12日，全國(guó)政協(xié)十一屆二次會(huì)議閉幕當(dāng)天下午，政協(xié)委員蔣洪帶著些許遺憾離開(kāi)了北京。

作為上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任，蔣洪的三份提案都事關(guān)財(cái)稅體制改革，其中一份提案提到人大應(yīng)收回稅收立法權(quán)?！按砦瘑T的議案提案，更應(yīng)該關(guān)注體制性問(wèn)題?！笔Y洪在接受《中國(guó)新聞周刊》記者采訪時(shí)表示，但此次兩會(huì)就財(cái)稅體制問(wèn)題著力不多，“令人遺憾”。

減稅呼聲強(qiáng)烈

“兩會(huì)”前后，來(lái)自企業(yè)和納稅者個(gè)人的減稅呼聲一直不絕于耳，其中增值稅和個(gè)人所得稅關(guān)注度最高。

國(guó)務(wù)院總理溫家寶在向十一屆全國(guó)人大二次會(huì)議作政府工作報(bào)告時(shí)談及，中國(guó)政府將進(jìn)行結(jié)構(gòu)性減稅和推進(jìn)稅費(fèi)改革。中國(guó)政府的減稅規(guī)模預(yù)計(jì)達(dá)5000億元，這接近于2008年全國(guó)稅收總額的10%。增值稅轉(zhuǎn)型和出口退稅，將構(gòu)成5000億大減稅的主要來(lái)源。

占據(jù)2008年國(guó)內(nèi)稅收總量五分之一強(qiáng)的增值稅，是企業(yè)關(guān)注的焦點(diǎn)。國(guó)內(nèi)目前采用的生產(chǎn)型增值稅，購(gòu)買(mǎi)固定資產(chǎn)所取得的進(jìn)項(xiàng)稅發(fā)票是不能夠進(jìn)行抵扣的，但在整個(gè)固定資產(chǎn)的折舊過(guò)程中，其價(jià)值實(shí)際上慢慢轉(zhuǎn)移到了銷(xiāo)售的商品中，也就是說(shuō)，購(gòu)買(mǎi)的固定資產(chǎn)最終轉(zhuǎn)移到了商品中銷(xiāo)售給了消費(fèi)者，理所當(dāng)然地繳納了銷(xiāo)項(xiàng)稅，這樣該部分固定資產(chǎn)只有銷(xiāo)項(xiàng)稅，而進(jìn)項(xiàng)稅又不允許抵扣，造成了重復(fù)征稅。

若改為國(guó)際通行的消費(fèi)型增值稅，就能解決重復(fù)征稅的問(wèn)題，企業(yè)的稅負(fù)將減少1200多億元。中金公司的相關(guān)研究報(bào)告認(rèn)為，增值稅轉(zhuǎn)型有助于電信、電力、化工、建材、鋼鐵、交通運(yùn)輸?shù)荣Y本密集型行業(yè)凈利潤(rùn)提高3%到7%。

此前，增值稅改革事實(shí)上被作為一項(xiàng)優(yōu)惠政策。增值稅改革從2004年7月起在東北地區(qū)“三省一市”的八個(gè)行業(yè)開(kāi)始試點(diǎn)，2007年7月起又延伸到中部6省26個(gè)城市，2008年7、8月，試點(diǎn)范圍進(jìn)一步擴(kuò)大到內(nèi)蒙古東部5個(gè)市(盟)和汶川地震受災(zāi)嚴(yán)重地區(qū)。

早在2008年11月10日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開(kāi)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，就決定自2009年1月1日起，在全國(guó)所有地區(qū)、所有行業(yè)推行增值稅轉(zhuǎn)型改革。改革的主要內(nèi)容是：允許企業(yè)抵扣新購(gòu)入設(shè)備所含的增值稅，同時(shí)，取消進(jìn)口設(shè)備免征增值稅和外商投資企業(yè)采購(gòu)國(guó)產(chǎn)設(shè)備增值稅退稅政策，將小規(guī)模納稅人的增值稅征收率統(tǒng)一調(diào)低至3%，將礦產(chǎn)品增值稅稅率恢復(fù)到17%。

不過(guò)截至目前，全國(guó)范圍內(nèi)的增值稅改革尚未正式啟動(dòng)。天津財(cái)經(jīng)大學(xué)首席財(cái)政學(xué)教授李煒光對(duì)《中國(guó)新聞周刊》稱，企業(yè)應(yīng)持續(xù)呼吁增值稅改革。

比增值稅改革呼聲更高的是個(gè)人所得稅。“兩會(huì)”期間，個(gè)人所得稅改革成為代表委員的熱點(diǎn)議題。經(jīng)過(guò)2005年和2008年的兩次上調(diào)，目前國(guó)內(nèi)個(gè)人所得稅的起征點(diǎn)為2000元。據(jù)全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委測(cè)算的公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示：平均每1個(gè)城鎮(zhèn)就業(yè)人員要負(fù)擔(dān)約2個(gè)人的生活費(fèi)用，2009年城鎮(zhèn)居民人均負(fù)擔(dān)費(fèi)用支出為1920元/月。

眼下，各界關(guān)于個(gè)人所得稅改革方案的爭(zhēng)論焦點(diǎn)集中于模式的選擇、免征額、征管手段等問(wèn)題。

中國(guó)現(xiàn)行的個(gè)人所得稅制度，實(shí)行的是分類(lèi)征收的辦法，即將個(gè)人所得分為工資所得、獎(jiǎng)金所得、個(gè)體工商戶生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)所得等11個(gè)類(lèi)型的項(xiàng)目。在每個(gè)項(xiàng)目中，都各自規(guī)定了相應(yīng)的稅率、費(fèi)用扣除標(biāo)準(zhǔn)和征稅方式。這種模式的弊端在于，納稅人的實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)不很公平。由于缺乏對(duì)不合理或不合法的收入有效的監(jiān)管手段，一些高收入者可以利用分解收入、多次扣除費(fèi)用等辦法“合理”避稅；而收入來(lái)源固定的工薪階層易于管理，反而越來(lái)越明顯地成為納稅的“主力軍”。

從世界各國(guó)的征收模式來(lái)看，個(gè)人的收入征稅有分類(lèi)課征、綜合課征和分類(lèi)綜合相結(jié)合課征三種類(lèi)型。近年來(lái)，學(xué)界和決策層的意見(jiàn)近年來(lái)漸漸統(tǒng)一，認(rèn)為綜合課征模式考慮了納稅人包括各種收入在內(nèi)的總收入水平，以總收入作為納稅的參考，能較好地體現(xiàn)公平原則。截至目前，有關(guān)政府部門(mén)尚未形成個(gè)人所得稅的改革方案。

對(duì)于政府進(jìn)一步減稅和節(jié)支的可能，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)首席財(cái)政學(xué)教授李煒光表示不樂(lè)觀。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至今年2月份，全國(guó)財(cái)政收入已經(jīng)連續(xù)3個(gè)月下滑。2009年，中央政府罕見(jiàn)地安排了9500億元的財(cái)政赤字，約占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的3%。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康在“兩會(huì)”期間公開(kāi)表示，我國(guó)繼續(xù)減稅的空間已經(jīng)不大。

與此同時(shí)，政府的行政開(kāi)支在飛漲。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局資料表明，從1978到2006年，政府財(cái)政支出中用于行政管理的費(fèi)用規(guī)模增長(zhǎng)了143倍，行政管理費(fèi)用占財(cái)政總支出的比重也從不到5%上升到接近19%，這意味著納稅人近五分之一的稅款，被用于維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。

李煒光稱，此次政府減稅，并未涉及稅收制度本身的變革。而在政府工作報(bào)告中，也尚未推進(jìn)稅費(fèi)改革的時(shí)間表。

國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)表明，從2000年到2008年，國(guó)家財(cái)政收入年均增長(zhǎng)超過(guò)20%，增速高于同期國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值、城鄉(xiāng)居民收入增長(zhǎng)率近1倍。2008年，包括稅收在內(nèi)的全國(guó)總財(cái)政收入超過(guò)6萬(wàn)億元，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值比重超過(guò)20%，而1996年這一比例僅為10%。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所研究員袁鋼明認(rèn)為，財(cái)政收入增長(zhǎng)的背后是居民負(fù)擔(dān)的加重，對(duì)促進(jìn)國(guó)內(nèi)消費(fèi)不利。

稅收立法權(quán)爭(zhēng)議

減稅難，主要難在減稅的主動(dòng)權(quán)不在納稅人手中。十一屆全國(guó)政協(xié)委員蔣洪的“建議人大收回稅收立法權(quán)”提案，試圖將納稅人的注意力吸引到問(wèn)題關(guān)鍵之處。

自20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)現(xiàn)有20多個(gè)稅種，由全國(guó)人大立法制定的稅種法只有兩個(gè)：《個(gè)人所得稅法》和《外國(guó)投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅法》。在程序法方面就有一部《稅收征管法》。除此之外，增值稅、消費(fèi)稅、營(yíng)業(yè)稅、關(guān)稅等都是通過(guò)國(guó)務(wù)院制定的條例生效。

這種情況的產(chǎn)生，源于1985年全國(guó)人大通過(guò)的《關(guān)于授權(quán)國(guó)務(wù)院在經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》。值得注意的是，該授權(quán)沒(méi)有明確具體的立法領(lǐng)域和時(shí)間限制。根據(jù)這一授權(quán)，國(guó)務(wù)院制定了一系列的稅收暫行條例，制定和征收賦稅幾乎成為了政府部門(mén)的權(quán)力。

蔣洪認(rèn)為，經(jīng)過(guò)30年改革開(kāi)放，中國(guó)已經(jīng)取得了制定和應(yīng)用法律管理經(jīng)濟(jì)的大量經(jīng)驗(yàn)，“繼續(xù)無(wú)特定目的、特定范圍、無(wú)時(shí)間限制的授權(quán)已經(jīng)完全沒(méi)有必要，繼續(xù)授權(quán)無(wú)異于人大在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的全面放棄?！?/p>

這種將稅收立法權(quán)授權(quán)給行政部門(mén)的做法同樣也有悖于國(guó)際慣例。譬如，美國(guó)憲法第一條第七款明確規(guī)定：“一切籌集稅入的法案均應(yīng)由眾議院提起，但參議院得提出或共同提出修正案，一如在其他法案中那樣”。日本現(xiàn)行憲法第六十條也規(guī)定：“預(yù)算案必須先在眾議院提出。”

李煒光認(rèn)為，這種行政主導(dǎo)型稅制，容易導(dǎo)致了政府規(guī)模的無(wú)限膨脹，而政府規(guī)模的擴(kuò)大反過(guò)來(lái)又要求擴(kuò)大稅收，二者相互影響。中共中央黨校研究室副主任周天勇2006年曾公開(kāi)指出，由于對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)立和人員編制沒(méi)有法律約束，中國(guó)實(shí)際由國(guó)家財(cái)政供養(yǎng)的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員超過(guò)7000萬(wàn)人，官民比例高達(dá)1：18。周天勇呼吁應(yīng)該制定和頒布一部《國(guó)家政權(quán)和事業(yè)人民供養(yǎng)法》，明確納稅人供養(yǎng)的范圍，嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)撥款、增加人員的程序，嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)和人數(shù)膨脹。

而有學(xué)者認(rèn)為，這也是中國(guó)存在大量稅外政府收費(fèi)的根源之一。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)統(tǒng)計(jì)，上世紀(jì)90年代國(guó)內(nèi)稅費(fèi)比例一度高達(dá)1:1，而經(jīng)過(guò)治理亂收費(fèi)之后，目前的稅費(fèi)比例仍然達(dá)1:0.6。以江蘇為例，2005年非稅收入總量為1107億元，占地方財(cái)政總收入的30%。

“但是，目前人大回收稅收立法權(quán)還面臨兩大難題?！北本┐髮W(xué)憲法學(xué)教授張千帆在接受《中國(guó)新聞周刊》采訪時(shí)表示，一是人大本身收回稅收立法權(quán)尚需更大動(dòng)力。張千帆舉例說(shuō)，“兩會(huì)”前夕，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委員會(huì)副主任委員賀鏗就曾公開(kāi)表示，人大無(wú)須審議4萬(wàn)億，其理由是，總額4萬(wàn)億元的投資，均為政府在自己權(quán)限內(nèi)所做的安排，并沒(méi)有改變總的預(yù)算。相反，可以預(yù)見(jiàn)，行政部門(mén)卻有維護(hù)其稅收立法權(quán)的動(dòng)力。

即便人大收回稅收立法權(quán)，這還只是第一步，李煒光稱，如果不對(duì)現(xiàn)有的人大制度進(jìn)行改革，不進(jìn)一步加強(qiáng)人大審議政府預(yù)算的運(yùn)算執(zhí)行監(jiān)督的力度，那么稅收的民主化之路就仍不平坦。