當前我國政府會計監(jiān)管存在的問題及對策*

李淵文

(西南大學 經(jīng)濟管理學院，重慶 400715)

一、政府會計監(jiān)管的內(nèi)涵

政府會計監(jiān)管就是政府為了保護市場各參與者的利益，促進資本市場和經(jīng)濟的有序發(fā)展和運轉(zhuǎn)，通過法律、經(jīng)濟、行政等手段以直接或間接的方式來指導或強制會計主體進行會計信息的生產(chǎn)和披露的行為。本部分將對政府會計監(jiān)管的作用、缺陷、和適度性進行分析，以此理解政府會計監(jiān)管的內(nèi)涵。

1.政府會計監(jiān)管的作用

(1)政府會計監(jiān)管可以彌補會計市場的缺陷。會計市場交易的是一種特殊的商品——會計信息。對于會計信息的供給者來說，提供會計信息除與其他商品一樣要花費顯性成本外，還要承擔一些隱性成本，由于雙方的信息不對稱，供給方就有可能產(chǎn)生舞弊行為。由于會計市場的不完善，政府就有必要介入會計市場，以保證會計信息的質(zhì)量。(2)政府會計監(jiān)管能夠控制會計信息的經(jīng)濟后果。政府監(jiān)管部門的一項基本職能是確保上市公司對外披露會計信息的質(zhì)量。目前，就我國大多數(shù)上市公司而言，占絕對控股地位的國有股股東缺位，分散的社會公眾股所產(chǎn)生的牽制力量又很弱小，使得公司內(nèi)部人控制現(xiàn)象非常嚴重。因此，上市公司會計信息質(zhì)量的控制不僅有賴于注冊會計師審計規(guī)范，還有賴于強有力的政府監(jiān)督和管理。事實表明，加強政府監(jiān)管對保證上市公司會計信息質(zhì)量確實能產(chǎn)生很好的效果。進一步加強和完善政府監(jiān)管，充分發(fā)揮監(jiān)管在會計信息質(zhì)量控制中的積極作用，對于改變目前我國上市公司會計信息質(zhì)量的現(xiàn)狀有著重要的意義。

2.政府會計監(jiān)管的缺陷

(1)政府壟斷會計規(guī)范制定權(quán)會導致政府行為的低效率。政府對市場的壟斷性同時又形成新的壟斷。由于政府的特殊地位，立法給予了政府會計規(guī)范的制定權(quán)，卻沒有明確政府會計規(guī)范制定低效或無效時應承擔的責任。政府的權(quán)利與責任不對等，缺少有效的激勵，缺乏監(jiān)管效率高低的衡量標準，量化上的困難又增大了考核的難度，難以評估政府監(jiān)管產(chǎn)出的質(zhì)量和運行效率。(2)政府監(jiān)管目標的多元取向會導致政府角色的沖突。政府的監(jiān)管目標是多元的、難以測度的。特別是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌時期，政府往往既是資產(chǎn)所有者又是管理者，政企難以做到真正分離。以上市公司的會計信息披露而言，政府集會計信息提供者、使用者和監(jiān)督者于一身，要同時兼顧各方不免會疲于應對。政府的多元利益目標取向使其存在深刻的角色沖突，使政府有可能利用其社會管理者的壟斷權(quán)力來謀取其所有者的利益，維護政府部門的自身利益而不是社會公眾利益，以致違背公平的市場交易原則。(3)政府會計監(jiān)管部門之間的不協(xié)調(diào)導致會計監(jiān)管效率的下降。政府會計監(jiān)管的政策應是集體協(xié)調(diào)的結(jié)果。群體力量在有效機制的約束下能取得好的效應，否則是負面的抵消效應。1951年以來，財政部一直是我國會計事務的最高權(quán)威管理部門。隨著資本市場的逐步發(fā)展，我國于1992年成立了證券業(yè)的權(quán)威管理機構(gòu)——證券監(jiān)督管理委員會。而財政部與證監(jiān)會之間的關(guān)系在立法上并未理順，存在著權(quán)力上的重疊與交叉，權(quán)力上的界定不清導致了部門之間的利益之爭，其直接后果必然是會計監(jiān)管效率的下降。

3.我國政府會計監(jiān)管的適度性

政府實行適度的會計監(jiān)管是消除或減輕會計市場失靈的關(guān)鍵。不適當?shù)恼畷嫳O(jiān)管不僅無助于改善會計市場，還可能加劇會計市場失靈，甚至導致整個會計市場的失敗。因此，政府應實施適度的監(jiān)管，以最大限度地發(fā)揮其優(yōu)勢，同時最大限度地規(guī)避其缺陷。政府監(jiān)管不足或者過度都可以導致會計監(jiān)管的低效，因此，不能盲目地將出現(xiàn)的會計信息虛假問題簡單地歸因為監(jiān)管不足而不斷地強化監(jiān)管。對具體問題應進行具體分析，針對監(jiān)管不足和監(jiān)管過度的領(lǐng)域，分別采取措施辨證施治，才有利于走向適度監(jiān)管的目標。在當前市場經(jīng)濟條件下，我國的政府會計監(jiān)管擺脫了計劃經(jīng)濟時期對企業(yè)全面的、徹底的監(jiān)管制度，但監(jiān)管過度的問題依然存在，政府主導下的漸進式會計改革使計劃性監(jiān)管和市場性監(jiān)管之間的磨合不是短時期能夠完成的。在監(jiān)管不足和監(jiān)管過度并存的情況下，進行雙重取向的政府會計監(jiān)管改革的難度更大。

二、我國政府會計監(jiān)管存在的問題

我國在計劃經(jīng)濟體制時期，政府會計監(jiān)管是直接的、全面的、徹底的。經(jīng)濟體制改革后這種純政府監(jiān)管模式開始發(fā)生變化，但還是不能適應社會主義市場經(jīng)濟的要求。從目前情況看我國的政府會計監(jiān)管體系存在著以下問題：

1.政府監(jiān)管分散

目前，我國現(xiàn)有會計和審計制度就技術(shù)而言與國際相比差距已不大，但整個會計體系與當前經(jīng)濟發(fā)展的差距越來越大。黨的十五屆四中全會提出“國家所有、分級管理、分工監(jiān)督、授權(quán)經(jīng)營”的國有資產(chǎn)管理體制的方針，在這一國有資產(chǎn)管理體制下，衍生于國有資產(chǎn)的各種權(quán)利分散于政府各相應職能部門，依據(jù)我國有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，財政、稅務、工商、物價、審計、國有資產(chǎn)管理、證券管理等政府部門以及政府派駐國有企業(yè)、金融機構(gòu)的監(jiān)事會等，都有權(quán)借助有關(guān)單位的會計信息進行會計監(jiān)督，這樣使得基層單位對政府重復監(jiān)管、多頭監(jiān)管頗有怨言。而且這種監(jiān)管格局容易導致各部門相互推諉責任、監(jiān)管效率低下，不能做到信息共享，嚴重浪費社會資源。多個機構(gòu)負有會計監(jiān)管職責，但在實務中各自為政，從而導致重復監(jiān)管，甚至在會計監(jiān)管問題上相互沖突，弱化了政府會計監(jiān)管的權(quán)威性和有效性。隨著經(jīng)濟體制改革的深化和證券市場的進一步發(fā)展，在現(xiàn)有的監(jiān)管框架下，財政部與證監(jiān)會之間的矛盾和交鋒會愈演愈烈，因而要么設(shè)置相應的協(xié)調(diào)性機制，解決信息交流不暢等問題，避免監(jiān)管低效或無效，要么實施重構(gòu)和整合，集中力量，發(fā)揮合力。

2.政府監(jiān)管過度與不足并存

從本質(zhì)上說，政府監(jiān)管應主要針對由于會計產(chǎn)品的外部性所引致的市場失靈，應當嚴格限制在會計市場失靈而且政府監(jiān)管能夠有效修補的領(lǐng)域。具體來說，政府應致力于高質(zhì)量會計準則與有關(guān)法律法規(guī)的制定、監(jiān)督準則與法規(guī)的執(zhí)行、明確界定財務信息失真的法律責任、依法追究虛假財務信息相關(guān)生產(chǎn)方的法律責任等方面。在我國，政府會計監(jiān)管投入大，但其成效卻不理想，原因有二：一是存在監(jiān)管過度；二是監(jiān)管不足。盡管這兩個原因是異方向的，或者說是矛盾的，但在我國現(xiàn)實中是并存的，其中監(jiān)管過度產(chǎn)生的后果更為嚴重。監(jiān)管過度會泯滅會計主體的自主性和本來應有的信譽機制。政府監(jiān)管越多，政府官員設(shè)租越多，被監(jiān)管主體尋租越多，雙方獲取的利益越大，誠實守法的會計人員越無立足之地，法制和監(jiān)管部門的權(quán)威越低，公平和正義的理念也將消失。

3.法制建設(shè)滯后

認真剖析現(xiàn)有的法規(guī)，如《會計法》、《公司法》、《證券法》等，就不難發(fā)現(xiàn)，會計監(jiān)管配套的法律法規(guī)中還存在不足之處，亟待改善。主要表現(xiàn)為：第一，重視行政及刑事的法律處罰，輕視民事法律責任的調(diào)節(jié)；第二，缺乏對虛假會計信息認定的法律觀念；第三，缺乏對虛假會計信息性質(zhì)判斷的規(guī)定；第四，民事賠償依據(jù)模糊；第五，法律責任分擔與過失不相匹配。

三、我國政府會計監(jiān)管的對策

政府會計監(jiān)管涉及的內(nèi)容十分廣泛，包括經(jīng)濟體制、社會制度；歷史和現(xiàn)實條件的特殊性；會計信息的質(zhì)量狀況、政府監(jiān)管行為的規(guī)范性；法律規(guī)范、倫理道德；會計信息的提供者、需求者；監(jiān)管下市場的均衡、監(jiān)管的行政過程等。針對政府會計監(jiān)管的上述特征及當前我國政府會計監(jiān)管中存在的問題，作者認為主要應從以下幾個方面完善政府會計監(jiān)管：

1.強化政府會計監(jiān)管主體

抓好權(quán)威性的組織機構(gòu)建設(shè)，實行司法監(jiān)管模式。構(gòu)建以政府為主導的會計獨立監(jiān)管模式。這種想法借鑒了目前各國正在構(gòu)建的政府為主導、職業(yè)界為主體、社會各界共同參與的監(jiān)管思路。為了保證這種監(jiān)管機制的權(quán)威性，可以考慮將其納入全國人大或國務院的直接領(lǐng)導，成為獨立的經(jīng)濟監(jiān)管部門，直接對人民代表負責，對政府及所轄部門和單位的經(jīng)濟活動進行監(jiān)管，他們既有監(jiān)管權(quán)，又有處罰權(quán)，解決政府會計監(jiān)管主體自身權(quán)力不足和權(quán)力不到位的狀況。代表性方面可以吸收各有關(guān)方面的代表組成會計監(jiān)管委員會；獨立性可由政府聘任專業(yè)人士專職，同時積極提倡社會輿論監(jiān)督。

2．監(jiān)管機構(gòu)與運行機制的改進

(1)按照相應財政建制，設(shè)置不同等級的會計局。我國目前主要是以會計制度、會計人員、會計檢查等和社會機構(gòu)的會計服務和會計監(jiān)督為管理對象，而政府在這一領(lǐng)域已積累了一定的經(jīng)驗。財政系統(tǒng)早已形成了完整的縱向機構(gòu)設(shè)置，如果掛靠財政系統(tǒng)建立會計縱向管理機構(gòu)，不僅能夠迅速形成強有力的縱向體系，而且非常有利于橫向地設(shè)置與會計職業(yè)界、民間機構(gòu)的聯(lián)系。同時，也可參照現(xiàn)有財政人事管理模式，對會計管理隊伍進行管理。由此，可以描繪出政府會計管理機構(gòu)設(shè)置的大致框架：在財政部會計管理機構(gòu)的基礎(chǔ)上設(shè)置國家會計總局，各省、市、自治區(qū)一直到各地、市按照相應財政建制，設(shè)置不同等級的會計局。(2)將會計準則的制定權(quán)納入證監(jiān)會集中統(tǒng)一監(jiān)管下，采取由政府間接調(diào)控、由民間會計職業(yè)團體直接制定、由各方利益團體參與的會計準則制定模式。從未來取向看，財政部門作為國家財政收支和財政政策的管理部門，不具備監(jiān)管證券市場的專業(yè)性和超脫性。當前，為了在短期內(nèi)解決我國會計監(jiān)管部門之間存在的問題，可以考慮增設(shè)公共監(jiān)督管理委員會，最好是由國務院授權(quán)，主要由獨立的投資者代表、政府司法部門、會計專業(yè)人士、經(jīng)濟學知名學者組成，有能力而且有權(quán)力對監(jiān)管部門之間的扯皮問題做出裁決，分清責任，并責令其限期改正。(3)完善證監(jiān)會監(jiān)管工作。證監(jiān)會對上市公司股票上市的審批和上市公司財務報告中財務信息的披露負有監(jiān)管責任。目前，證券市場的信息披露仍然存在一系列不足和問題。對此，可采取的相應措施是：首先，提高強制性信息披露的最低標準，將最低標準設(shè)置于無規(guī)制狀態(tài)下上市公司自愿進行披露的“臨界點”以上。其次，建立電子化信息披露通道和規(guī)范信息披露格式。最后。政府與規(guī)制部門在規(guī)制其他信息源時，應該加強自身的自律，同時建立起對政府部門或者規(guī)制機構(gòu)的規(guī)制體系，以保證信息的公平透明和政策及時公布。

3．會計監(jiān)管立法的健全

會計法規(guī)體系是政府會計監(jiān)管體系的一個重要組成部分。為了加強會計監(jiān)管工作，國家制定了《會計法》，財政部制定了會計準則、會計制度及其他一系列會計法規(guī)，并發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟體制改革的深化，市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，現(xiàn)行會計法律、法規(guī)還需要補充和完善。第一，在我國的會計規(guī)范體系中《會計法》與《證券法》之間相互獨立，其各自統(tǒng)率的會計準則和會計信息披露準則在缺乏協(xié)調(diào)情況下獨成體系，難免在某些規(guī)定上出現(xiàn)不一致性。消除這種缺乏協(xié)調(diào)、矛盾的現(xiàn)狀就成為當務之急。第二，完善民事責任制度和明確監(jiān)管者的法律責任。第三，現(xiàn)存法規(guī)應賦予廣大投資者代位訴訟權(quán)。第四，改革我國的訴訟收費制度，建立比較合理的“風險訴訟”制度以及集團訴訟的管理規(guī)則。第五，從我國的現(xiàn)狀來看，會計規(guī)范很大程度上不屬于源發(fā)的、內(nèi)生的、主動的，這使得我國的會計規(guī)范總是落后于經(jīng)濟發(fā)展的需要，總是在不斷地進行“改革”。實現(xiàn)這種轉(zhuǎn)變需要結(jié)合我國社會經(jīng)濟環(huán)境的變化預測會計實務發(fā)展的趨勢，并結(jié)合國際國內(nèi)的最新發(fā)展及時地進行完善和創(chuàng)新，以構(gòu)建系統(tǒng)、合理、有效的會計規(guī)范。

4.融合政府監(jiān)管和行業(yè)自律

在市場經(jīng)濟中，會計市場機制實質(zhì)是會計市場中個要素之間的一種函數(shù)關(guān)系，會計市場的目標是為了實現(xiàn)“帕雷托最優(yōu)”，或者是約束條件下的“條件極值問題”。從國外的會計監(jiān)管改革中，我們不難發(fā)現(xiàn)，政府監(jiān)管和行業(yè)自律并不互相排斥，兩者是相互補充的。一個理想的會計監(jiān)管框架應該能夠融合政府監(jiān)管和行業(yè)自律，使兩者有機地結(jié)合在一起，只有這樣才能實現(xiàn)“帕雷托最優(yōu)”。政府會計監(jiān)管和行業(yè)自律的相互融合是會計監(jiān)管發(fā)展的方向，如何實現(xiàn)兩者的有機結(jié)合，取得約束條件下的函數(shù)最大值，是創(chuàng)建會計監(jiān)管實施機制的最終目的和關(guān)鍵問題。

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