轉(zhuǎn)型期中國(guó)出版管理法治化審視

王炎龍

摘要本文對(duì)中國(guó)出版管理法治化概況做了系統(tǒng)闡述，并結(jié)合其法治化進(jìn)程中存在的問(wèn)題進(jìn)行了梳理，同時(shí)結(jié)合出版業(yè)發(fā)展實(shí)際提出了法制建設(shè)完善的策略。

關(guān)鍵詞出版管理法治化治理策略

中圖分類號(hào)G231文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A

改革開放三十年，中國(guó)經(jīng)歷了體制改革和社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的轉(zhuǎn)型期。在此期間，出版業(yè)發(fā)生了巨大而深刻的變化。出版業(yè)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展路徑、開放型運(yùn)作模式、科技化管理手段等方面都出現(xiàn)了標(biāo)志性變革，這也意味著中國(guó)出版業(yè)的社會(huì)屬性和功能發(fā)生重要轉(zhuǎn)型。尤其是加入世貿(mào)組織后，出版業(yè)管理如何既能結(jié)合本國(guó)國(guó)情促進(jìn)發(fā)展，又能不斷適應(yīng)國(guó)際出版業(yè)發(fā)展潮流，是中國(guó)出版業(yè)面臨的重要課題。在轉(zhuǎn)型期，中國(guó)出版管理法制建設(shè)不斷完善，對(duì)推動(dòng)出版業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展起了重要作用，但隨著社會(huì)的發(fā)展、傳媒技術(shù)變革以及傳媒行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)加劇，出版管理法治化面臨一些難題。所以，依法行政與依法管理并推進(jìn)出版法治化建設(shè)，是構(gòu)建健康出版業(yè)的必由之路。

一、出版管理法治化體系構(gòu)建

我國(guó)新聞出版業(yè)的性質(zhì)，決定了它既是大眾傳媒，又是輿論宣傳工具，強(qiáng)烈的意識(shí)形態(tài)屬性需要強(qiáng)調(diào)對(duì)新聞出版管理的有效控制。同時(shí)，全球化背景下的國(guó)際出版合作不斷增多，在世貿(mào)規(guī)則的大背景約束下，各國(guó)出版管理法規(guī)日益完善，我國(guó)出版業(yè)管理與國(guó)際接軌也勢(shì)在必行。近三十年來(lái)，新聞出版立法與出版業(yè)進(jìn)程基本一致，出版管理法治化牽引著出版業(yè)發(fā)展；

所謂出版管理，是指依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，對(duì)報(bào)紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物等出版物的出版、印刷或者復(fù)制、進(jìn)口、發(fā)行等活動(dòng)進(jìn)行管理。

1983年6月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)出版工作的決定》，對(duì)新時(shí)期出版工作的法制建設(shè)指出：“出版事業(yè)的發(fā)展，必須貫徹改革精神，打破不能適應(yīng)新形勢(shì)的老框框，創(chuàng)立新章法，調(diào)動(dòng)一切積極因素，解放生產(chǎn)力，促進(jìn)編輯、印刷、發(fā)行的能力較快增長(zhǎng)并協(xié)調(diào)發(fā)展?！币源藶槠鯔C(jī)，我國(guó)對(duì)出版管理構(gòu)建了一個(gè)基本的法律框架，即“一法七條例”：包括即《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》、《出版管理?xiàng)l例》、《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》、《音像制品管理?xiàng)l例》、《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》、《著作權(quán)法實(shí)施條例》、《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》等。這標(biāo)志著出版業(yè)發(fā)展趨于規(guī)范并逐步走向成熟。

當(dāng)然，一個(gè)基本的法制平臺(tái)還難以適應(yīng)發(fā)展的法治軌道，尤其是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下的出版內(nèi)在規(guī)律的要求存在一定距離。所以，有關(guān)部門還專門就出版行業(yè)的管理制定了行政法和地方性規(guī)范文件。歸納起來(lái)有幾類：一是宏觀管理規(guī)范。主要包括《出版管理?xiàng)l例》、《圖書、期刊、音像制品、電子出版物重大選題備案辦法》、《新聞出版保密規(guī)定》《關(guān)于出版少年兒童讀物的若干規(guī)定》等；二是版權(quán)管理。主要包括《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》、《計(jì)算機(jī)軟件著作權(quán)登記辦法》、《中華人民共和國(guó)專利法實(shí)施細(xì)則》、《出版文字作品報(bào)酬規(guī)定》等；三是出版微觀管理。包括(1)書報(bào)刊編輯管理類如《圖書編輯工作基本規(guī)程》、《圖書質(zhì)量保障體系》、《圖書質(zhì)量管理規(guī)定》、《期刊管理暫行規(guī)定》、《報(bào)紙質(zhì)量管理標(biāo)準(zhǔn)》(試行)等。(2)印刷管理類如《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》、《設(shè)立外商投資印刷企業(yè)暫行規(guī)定》、《印刷業(yè)經(jīng)營(yíng)者資格條件暫行規(guī)定》等。(3)音像制品出版管理類如《音像制品管理?xiàng)l例》、《音像制品出版管理辦法》、《音像制品復(fù)制管理辦法》等。(4)電子出版管理類如《電子出版物管理規(guī)定》。(5)網(wǎng)絡(luò)出版管理類如《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》、《互聯(lián)網(wǎng)站從事登載新聞業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》、《互聯(lián)網(wǎng)電子公告服務(wù)管理規(guī)定》、《計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》、《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國(guó)際聯(lián)網(wǎng)管理暫行規(guī)定》等。四是出版市場(chǎng)管理。包括《音像制品批發(fā)、零售、出租管理辦法》、《音像制品進(jìn)口管理辦法》、《關(guān)于新出古籍的發(fā)行辦法》、《出版物市場(chǎng)管理暫行規(guī)定》等；五是出版行政管理。包括《文化市場(chǎng)行政執(zhí)法錯(cuò)案責(zé)任追究暫行辦法》、《中華人民共和國(guó)新聞出版行政執(zhí)法證管理辦法》、《出版管理行政處罰實(shí)施辦法》等。當(dāng)然，各地結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際也制訂了一些地方規(guī)章制度，對(duì)規(guī)范出版市場(chǎng)起到了補(bǔ)充作用。

目前，中國(guó)已形成了由總法規(guī)、單項(xiàng)法規(guī)以及實(shí)施細(xì)則共同構(gòu)建的比較完整的有機(jī)聯(lián)系的出版管理法制體系。出版管理的法治化已經(jīng)初現(xiàn)規(guī)模。

二、法治化進(jìn)程中的出版管理模式

我國(guó)出版業(yè)在發(fā)展進(jìn)程中不斷加強(qiáng)法制管理，具體體現(xiàn)在出版行政管理、出版市場(chǎng)管理、版權(quán)管理等方面，對(duì)保障出版業(yè)的健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

1出版行政管理

當(dāng)前社會(huì)文化的多元化生存現(xiàn)實(shí)和多元文化的交融，在適應(yīng)文化體制改革的要求下，政府職能逐步轉(zhuǎn)變，履行宏觀調(diào)控、依法行政、公共服務(wù)和市場(chǎng)監(jiān)管等政府職能，大力推進(jìn)行政能力建設(shè)和管理創(chuàng)新，也成為了出版行業(yè)的重點(diǎn)工作?！耙婪ㄐ姓粌H是國(guó)家管理方式的重要轉(zhuǎn)折，也是新聞出版管理的重大變化。”出版行政管理所依據(jù)的主要法律法規(guī)是《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》、《出版管理?xiàng)l例》、《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》、《音像制品管理?xiàng)l例》等及一些地方法規(guī)，構(gòu)成了一個(gè)比較完備的行政管理法規(guī)體系。

加入世界貿(mào)易組織以來(lái)，我國(guó)出版管理理念出現(xiàn)了轉(zhuǎn)變，有效提升了出版管理效率。一是由微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變：出版行政管理部門不再主體參與企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策等微觀活動(dòng)，而是從全行業(yè)的角度出發(fā)，集中精力依法抓好宏觀管理。從宏觀上把握整個(gè)出版產(chǎn)業(yè)，監(jiān)督出版企業(yè)執(zhí)行黨和國(guó)家的方針政策，制定管理本行業(yè)的行政規(guī)章、宏觀發(fā)展規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，協(xié)調(diào)出版部門與其他部門、行業(yè)、產(chǎn)業(yè)的關(guān)系，提供有效的信息服務(wù)等。二是由直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變：諸如充分運(yùn)用國(guó)家出版經(jīng)濟(jì)政策中的稅收、價(jià)格、財(cái)政、金融等政策，管理并扶持出版業(yè)的發(fā)展，并通過(guò)間接的管理主體對(duì)出版業(yè)進(jìn)行管理。三是由行政命令向法律監(jiān)督轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)出版法制建設(shè)，以法律手段來(lái)完善和提高對(duì)出版業(yè)的管理方式與管理水平。出版行政管理由行政命令向法律監(jiān)督轉(zhuǎn)變，是加入WTO的需要。也是建立有中國(guó)特色社會(huì)主義出版管理體制，在出版領(lǐng)域貫徹依法治國(guó)方針的重要體現(xiàn)。

隨著行政審批制度改革的繼續(xù)深化，行政執(zhí)法責(zé)任制的深入落實(shí)，出版業(yè)不斷加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督。如在國(guó)務(wù)院行政審批制度改革中，新聞出版總署至今累計(jì)取消和下放行政許可33項(xiàng)，目前僅保留行政許可40項(xiàng)。當(dāng)然，由于長(zhǎng)期以來(lái)出版行政管理部門既是行業(yè)的主管者，又是行業(yè)的主辦者，這既制約了政府職責(zé)的有效履行，又不利于出版業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。因此實(shí)行政企分開是出版行政管理進(jìn)行調(diào)整的必然趨勢(shì)。重塑政府在出版行政管理中的角色，將政府職能要切實(shí)轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)。切實(shí)轉(zhuǎn)變工作方式、風(fēng)格。同時(shí)，政府應(yīng)嚴(yán)格依法管理，加強(qiáng)行政管理法制化建設(shè)，是我國(guó)出版行政管理工作的性質(zhì)和自

身發(fā)展的需要，也是我國(guó)出版行業(yè)及社會(huì)出版活動(dòng)客觀形勢(shì)發(fā)展的需要。

2出版市場(chǎng)管理

隨著我國(guó)出版產(chǎn)業(yè)體制改革的不斷深化，我國(guó)出版市場(chǎng)主體數(shù)量呈不斷增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。出版經(jīng)營(yíng)逐漸向市場(chǎng)化方向轉(zhuǎn)變，出版市場(chǎng)日益成熟。在出版產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時(shí)，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)也帶來(lái)了一些問(wèn)題，如市場(chǎng)主體素質(zhì)偏低、市場(chǎng)供銷秩序不清、經(jīng)營(yíng)誠(chéng)信缺失等。在產(chǎn)業(yè)體制市場(chǎng)化改革的大背景下，面對(duì)出版市場(chǎng)存在的問(wèn)題，出版行業(yè)市場(chǎng)管理的作用就逐漸凸顯。將出版物管理模式中引入市場(chǎng)機(jī)制，配合行政管理，在遵循市場(chǎng)規(guī)律前提下管理出版行業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)勢(shì)在必行。

目前，我國(guó)出版物市場(chǎng)管理綜合了多種規(guī)范制約手段。例如：運(yùn)用稅收、審計(jì)等財(cái)政手段監(jiān)管行業(yè)，調(diào)控市場(chǎng)，規(guī)范市場(chǎng)主體行為，理順市場(chǎng)流通關(guān)系。出版市場(chǎng)管理模式中的法律規(guī)范手段日益受到重視，營(yíng)造出了依法經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)、誠(chéng)實(shí)信用的市場(chǎng)環(huán)境。出版物市場(chǎng)管理中，出版市場(chǎng)主體主要受到兩個(gè)層次法律規(guī)范的制約。一是各行業(yè)通行的市場(chǎng)法律法規(guī)制約，如《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《合同法》、《稅法》等；二是專門的出版行業(yè)規(guī)范條例約束，如《出版市場(chǎng)管理?xiàng)l例》、《音像出版管理?xiàng)l例》等。具體來(lái)看，作為出版市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，一方面出版行業(yè)市場(chǎng)責(zé)任主體要遵守國(guó)家為規(guī)范社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，保證市場(chǎng)活動(dòng)順利進(jìn)行而制定的相關(guān)法律，守法經(jīng)營(yíng)、依法活動(dòng)。如出版市場(chǎng)主體要依循《價(jià)格法》有關(guān)規(guī)定，合理定價(jià)，建立完善價(jià)格規(guī)制；為保障出版市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的合理化，市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)行為要符合《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》的相關(guān)要求；為凈化出版行業(yè)市場(chǎng)環(huán)境。市場(chǎng)主體在從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是要者要依循《反商業(yè)賄賂法》，杜絕商業(yè)賄賂行為等。借助通行的市場(chǎng)管理法律法規(guī)，來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)出版市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為的基本管理。

另一方面，根據(jù)出版行業(yè)其自身的屬性和特點(diǎn)，在市場(chǎng)管理中還需要借助完備的專門管理?xiàng)l例規(guī)范體系，強(qiáng)化對(duì)出版市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理。在各種出版市場(chǎng)管理規(guī)范中，新聞出版總署頒布的《出版物市場(chǎng)管理規(guī)定》是核心依據(jù)。它是我國(guó)出版業(yè)市場(chǎng)管理的基本法律規(guī)范，對(duì)出版物發(fā)行單位設(shè)立、出版物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)管理、出版物市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違規(guī)行為處罰等內(nèi)容做出了明確規(guī)定和說(shuō)明。這些符合行業(yè)特性的專門規(guī)定和措施，可針對(duì)出版市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)中存在的特有問(wèn)題，來(lái)管理和優(yōu)化出版市場(chǎng)秩序。在出版市場(chǎng)管理中，市場(chǎng)管理的法制化以規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)約束出版物經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，監(jiān)督經(jīng)營(yíng)交易過(guò)程，加強(qiáng)了出版市場(chǎng)管理的有效性，有利于出版市場(chǎng)的繁榮。

3出版版權(quán)管理

隨著我國(guó)出版產(chǎn)業(yè)的不斷發(fā)展，版權(quán)貿(mào)易轉(zhuǎn)移行為逐漸增多，版權(quán)管理成為出版行業(yè)管理的一個(gè)關(guān)鍵部分。版權(quán)管理直接影響著出版產(chǎn)業(yè)的常態(tài)發(fā)展，完善和規(guī)范版權(quán)管理體系成為構(gòu)建現(xiàn)代化的出版管理體系的一個(gè)重要步驟。

版權(quán)管理是一定的機(jī)構(gòu)或組織以一定的方式實(shí)施版權(quán)法律，協(xié)調(diào)版權(quán)關(guān)系的活動(dòng)。它是版權(quán)法律原則的具體體現(xiàn)，是出版管理法制化完善起步較早和發(fā)展相對(duì)完善的環(huán)節(jié)。。從出版經(jīng)營(yíng)活動(dòng)來(lái)看，對(duì)出版物給予平等、嚴(yán)格、及時(shí)的版權(quán)保護(hù)，保證版權(quán)的合法轉(zhuǎn)移，使版權(quán)糾紛得到公正處理，依法追究侵犯版權(quán)的行為，推動(dòng)正常的國(guó)際版權(quán)貿(mào)易，這一切都依靠版權(quán)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)。版權(quán)管理的目的是保護(hù)版權(quán)所有者的權(quán)利，協(xié)調(diào)因使用作品而產(chǎn)生的版權(quán)法律關(guān)系。總的來(lái)看，我國(guó)版權(quán)管理主要有法律、行政、民間管理幾種形式。隨著我國(guó)出版產(chǎn)業(yè)實(shí)行“走出去”戰(zhàn)略，我國(guó)與國(guó)際間版權(quán)貿(mào)易日益頻繁，版權(quán)管理方式也逐步與國(guó)際接軌。因而，法律手段在版權(quán)管理中作用日漸突出，版權(quán)管理的法制化是建立現(xiàn)代化出版管理體系的必然選擇。

版權(quán)管理的法制化主要表現(xiàn)在按照法定程序保護(hù)版權(quán)所有者權(quán)益，審理、裁決版權(quán)糾紛和侵權(quán)行為。法制化的版權(quán)管理以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾，借助法律手段有效、迅速地處理版權(quán)糾紛，是版權(quán)管理體系中效力最大的形式。具體來(lái)看，在立法上，我國(guó)版權(quán)管理體系經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展。已經(jīng)建立起了較完備的版權(quán)法律基礎(chǔ)。國(guó)家出臺(tái)了一系列法律法規(guī)，如《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法》、《著作權(quán)集體管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國(guó)著作權(quán)法實(shí)施條例》、《信息網(wǎng)絡(luò)傳播權(quán)保護(hù)條例》、《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》等。這些法律條例為版權(quán)管理提供了法律依據(jù)。

從執(zhí)行上看，加強(qiáng)版權(quán)管理執(zhí)法，堅(jiān)決打擊侵權(quán)盜版行為，強(qiáng)調(diào)用法律打擊侵權(quán)行為，保護(hù)版權(quán)所有者的合法權(quán)益，維護(hù)正常的出版行業(yè)秩序。我國(guó)版權(quán)管理機(jī)構(gòu)不斷完善執(zhí)法制度，逐步建立起在國(guó)家版權(quán)局的統(tǒng)籌下，與“打黃掃非”、文化稽查等部門密切配合、與工商、公安分工協(xié)作，與法院、海關(guān)相互銜接的版權(quán)保護(hù)和管理運(yùn)行機(jī)制。同時(shí)，開展執(zhí)法檢查。增強(qiáng)各級(jí)版權(quán)管理部門的執(zhí)法意識(shí)，加強(qiáng)版權(quán)管理隊(duì)伍的組織建設(shè)，加大對(duì)各級(jí)版權(quán)管理人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)工作，提高執(zhí)法素質(zhì)和執(zhí)法能力，以保證各項(xiàng)版權(quán)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。

從意識(shí)培養(yǎng)來(lái)看，普及版權(quán)保護(hù)意識(shí)和法律知識(shí)，推動(dòng)完善版權(quán)法律法規(guī)。相關(guān)部門積極開展多種形式的咨詢、宣傳教育活動(dòng)，普及有關(guān)著作權(quán)的法律法規(guī)。在全社會(huì)營(yíng)造尊重版權(quán)，鼓勵(lì)創(chuàng)新的良好氛圍，努力提高全社會(huì)的版權(quán)意識(shí)。同時(shí)，對(duì)外版權(quán)貿(mào)易的發(fā)展也要求版權(quán)管理時(shí)加強(qiáng)與世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織和各國(guó)在版權(quán)領(lǐng)域的交流合作，學(xué)習(xí)借鑒國(guó)際版權(quán)保護(hù)的成功經(jīng)驗(yàn)，完善版權(quán)保護(hù)制度。此外，伴隨數(shù)字出版產(chǎn)業(yè)的興起，數(shù)字版權(quán)保護(hù)的重要性也日益突現(xiàn)，國(guó)家版權(quán)局開始建立數(shù)字版權(quán)監(jiān)管平臺(tái)系統(tǒng)。近年來(lái)，版權(quán)管理制度逐步完善，版權(quán)保護(hù)和版權(quán)服務(wù)環(huán)境不斷優(yōu)化，在一定程度上促進(jìn)了出版行業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

三、出版管理法治化障礙解讀

轉(zhuǎn)型期中國(guó)出版業(yè)管理法治進(jìn)程有力推動(dòng)了出版業(yè)發(fā)展，毋容置疑。但隨著市場(chǎng)化趨勢(shì)加劇，出版管理存在的問(wèn)題正制約著出版業(yè)的健康發(fā)展。

1同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與行業(yè)規(guī)制

改革開放以來(lái)，隨著出版社數(shù)量的急劇增加，我國(guó)出版業(yè)呈現(xiàn)了一個(gè)顯著特征，即區(qū)域性強(qiáng)，中央、地方兩級(jí)分布、數(shù)十家綜合出版集團(tuán)為主體的競(jìng)爭(zhēng)格局。以省級(jí)出版集團(tuán)為主體，各省以行政區(qū)劃為各自為據(jù)，在省內(nèi)具有較強(qiáng)的壟斷優(yōu)勢(shì)。但是出版社為爭(zhēng)奪作者和出版資源、分割圖書銷售市場(chǎng)，競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈。一是中央級(jí)出版社與地方出版社之間的競(jìng)爭(zhēng)：中央級(jí)出版社利用地利之使，在圖書市場(chǎng)上占據(jù)較大份額，但體制環(huán)境監(jiān)管較嚴(yán)；而地方級(jí)出版社要想占領(lǐng)圖書市場(chǎng)，就必須投入更大的人力、物力和財(cái)力，以提高其出版物的水準(zhǔn)，由此導(dǎo)致成本提高，但地方出版社出版管理體制相對(duì)靈活。這種區(qū)域優(yōu)劣與體制優(yōu)劣的失衡，導(dǎo)致兩層級(jí)出版社的利益沖突。二是地方出版社之間競(jìng)爭(zhēng)明顯：主要表現(xiàn)在出版社數(shù)量大幅膨脹和隸屬關(guān)系形成的行政性分工模糊，導(dǎo)致各社之間盈利能力的差異。地方政府部門的制度壁壘與出版業(yè)的專業(yè)分工引發(fā)的矛盾，進(jìn)而在出版業(yè)管理政策方面相互對(duì)立。妨礙了出版社之間的公平競(jìng)爭(zhēng)，阻礙了出版業(yè)的多元整合運(yùn)營(yíng)。所以，出版業(yè)在引入市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的同時(shí)，加強(qiáng)行業(yè)內(nèi)部以及行業(yè)之間競(jìng)爭(zhēng)

與合作的法律及政策規(guī)制建設(shè)，既是調(diào)整各出版主體的利益關(guān)系的重要手段，更是提升出版業(yè)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力、維持市場(chǎng)地位的有效策略。

2技術(shù)變革與管理升級(jí)

網(wǎng)絡(luò)化和信息全球化給傳統(tǒng)出版業(yè)帶來(lái)了發(fā)展機(jī)遇，網(wǎng)絡(luò)出版也應(yīng)運(yùn)而生。網(wǎng)絡(luò)出版是以互聯(lián)網(wǎng)為流通渠道、以數(shù)字內(nèi)容為流通介質(zhì)、以網(wǎng)上支付為主要交易手段、基于網(wǎng)絡(luò)的出版和發(fā)行方式。通過(guò)建立書目數(shù)據(jù)庫(kù)并提供全文檢索和瀏覽服務(wù)，制作多媒體信息電子文件進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)銷售，在網(wǎng)上出版互動(dòng)電子出版物。這樣，網(wǎng)絡(luò)出版使打破了長(zhǎng)期以來(lái)形成的“編、印、發(fā)”三個(gè)彼此獨(dú)立、各成系統(tǒng)的出版模式，實(shí)現(xiàn)了創(chuàng)作與編輯、編輯與出版、編輯與印制以及出版與銷售之間的互相融合。但正是由于數(shù)字技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)所革新，給傳統(tǒng)出版業(yè)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。因?yàn)橥ㄟ^(guò)互聯(lián)網(wǎng)，入網(wǎng)用戶可以隨意地調(diào)用網(wǎng)絡(luò)中傳輸?shù)奈淖只驁D象信息，匿名性與實(shí)名登記的缺失，導(dǎo)致管理系統(tǒng)極難對(duì)接受者進(jìn)行控制和檢查。目前，網(wǎng)絡(luò)出版管理一定程度上主要依據(jù)《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)管理辦法》和《互聯(lián)網(wǎng)出版管理暫行規(guī)定》。但隨著網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的變化，它們顯然不能對(duì)現(xiàn)階段的互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行科學(xué)管理和有效管理，導(dǎo)致網(wǎng)絡(luò)出版管理缺少法律保障。所以，通過(guò)完善網(wǎng)絡(luò)出版的相關(guān)法律法規(guī)，明確網(wǎng)絡(luò)出版經(jīng)營(yíng)主體資格，依法認(rèn)同網(wǎng)絡(luò)出版機(jī)構(gòu)的出版者地位，嚴(yán)格規(guī)范網(wǎng)站對(duì)稿件的編輯加工，實(shí)現(xiàn)在線作品的內(nèi)容合法性，需要通過(guò)法制管理的升級(jí)，對(duì)互聯(lián)網(wǎng)出版活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范并加強(qiáng)監(jiān)督管理。

3市場(chǎng)開放與本土監(jiān)管

出版業(yè)屬于服務(wù)業(yè)，而服務(wù)市場(chǎng)開放是通過(guò)承諾實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)我國(guó)政府對(duì)出版物加入WTO市場(chǎng)準(zhǔn)入作出的承諾，關(guān)于書報(bào)刊分銷服務(wù)、音像和娛樂(lè)軟件分銷服務(wù)要逐步開放，并全面實(shí)施《與貿(mào)易有關(guān)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)協(xié)定》。根據(jù)《出版管理?xiàng)l例》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，外商目前還不能投資出版領(lǐng)域，即不能在華投資設(shè)立圖書、報(bào)紙、期刊、音像制品、電子出版物的出版機(jī)構(gòu)。所以，在圖書出版領(lǐng)域。目前中國(guó)仍不允許外資進(jìn)入出版編輯環(huán)節(jié)。出版物市場(chǎng)的開放是與中國(guó)改革開放的進(jìn)程相協(xié)調(diào)的。因此，根據(jù)世貿(mào)組織有關(guān)協(xié)議，中國(guó)逐步擴(kuò)大了外商在出版相關(guān)行業(yè)的投資領(lǐng)域：一是在印刷方面，海外投資者目前可在中國(guó)投資設(shè)立中外合資、中外合作出版物印刷企業(yè)，也可以設(shè)立獨(dú)資的包裝裝潢印刷企業(yè)。二是在出版領(lǐng)域。在圖書合作出版、版權(quán)貿(mào)易方面，則完全是開放的，即中外出版者目前可以開展版權(quán)貿(mào)易和合作出版。至2007年底中國(guó)書報(bào)刊批發(fā)市場(chǎng)如期對(duì)外開放，即外商可以在中國(guó)投資設(shè)立中外合資、合作和外商獨(dú)資的書、報(bào)、刊批發(fā)和零售企業(yè)。

隨著外資和社會(huì)資本的大量進(jìn)入，國(guó)有資本在行業(yè)中的主導(dǎo)地位將改變，一些國(guó)有出版發(fā)行單位將在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中逐步被淘汰，另有一些國(guó)有單位則通過(guò)大規(guī)模的改革，通過(guò)產(chǎn)權(quán)多元化和建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)現(xiàn)與社會(huì)資本和外資的逐步融合。在未來(lái)幾年，圖書出版發(fā)行業(yè)將迎來(lái)一個(gè)重新洗牌的時(shí)期，新一輪跑馬圈地、搶奪市場(chǎng)空間和先機(jī)將成為競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)?！胺?wù)貿(mào)易是新納入世貿(mào)組織多邊貿(mào)易體制的領(lǐng)域。目前出版概念的界定世貿(mào)組織與各成員國(guó)也不盡相同，作為服務(wù)領(lǐng)域的出版和作為商品的出版物在管理上既有聯(lián)系又有區(qū)別。與服務(wù)貿(mào)易關(guān)系極為密切的服務(wù)貿(mào)易的投資問(wèn)題世貿(mào)組織目前還沒(méi)有相應(yīng)的協(xié)議加以規(guī)范，因此更增加了管理的難度，出版市場(chǎng)的開放也就更為復(fù)雜?！蓖瑫r(shí)，適應(yīng)加入WTO要求的出版法律法規(guī)體系和宏觀管理機(jī)制尚未完全建立，出版行政管理部門管理與經(jīng)營(yíng)交叉混合現(xiàn)象嚴(yán)重，制約了出版業(yè)健康發(fā)展。

四、出版管理法治化策略

轉(zhuǎn)型期中國(guó)出版業(yè)管理的法制建設(shè)有力維護(hù)了開放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的出版市場(chǎng)，但技術(shù)革新背景下的媒體融合、出版國(guó)家化趨勢(shì)下的出版接軌以及行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)白熱化下的出版轉(zhuǎn)型，迫切需要通過(guò)不斷創(chuàng)新思路和手段，理順行政管理體制，加強(qiáng)行業(yè)管理、市場(chǎng)監(jiān)管和版權(quán)管理，從而建立起一套適合中國(guó)特色的新聞出版業(yè)發(fā)展的行政管理和出版市場(chǎng)執(zhí)法體系。

一是建立“準(zhǔn)入制”法律管理體系，因地制宜依法行政。

“根據(jù)《出版管理?xiàng)l例》，國(guó)家對(duì)新聞出版單位實(shí)行企業(yè)準(zhǔn)入和特殊產(chǎn)品準(zhǔn)入審批制度，對(duì)業(yè)務(wù)準(zhǔn)入實(shí)行審批指定制，對(duì)人員準(zhǔn)入實(shí)行持證上崗制?！?008年全國(guó)出版工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，重點(diǎn)結(jié)合建立以法人準(zhǔn)入、產(chǎn)品準(zhǔn)入、職業(yè)準(zhǔn)入、崗位準(zhǔn)入這“四大準(zhǔn)入”為基礎(chǔ)的行業(yè)管理體系，進(jìn)一步完善新聞出版法規(guī)建設(shè)。這是出版管理法治化創(chuàng)新的重要舉措。在法人準(zhǔn)入和產(chǎn)品準(zhǔn)入層面，主要包括《圖書出版管理規(guī)定》、《電子出版物管理規(guī)定》，《復(fù)制管理辦法》、《出版物市場(chǎng)管理規(guī)定》等規(guī)章，起草《出版單位評(píng)估辦法》、《書號(hào)實(shí)名申領(lǐng)辦法》、《報(bào)紙期刊審讀辦法》和《數(shù)字印刷管理暫行辦法》，修訂出臺(tái)《圖書質(zhì)量保障體系》；在職業(yè)準(zhǔn)入和崗位準(zhǔn)入層面，主要包括《出版專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格管理規(guī)定》，著手起草《新聞專業(yè)技術(shù)人員職業(yè)資格管理規(guī)定》，修訂并完善《新聞?dòng)浾咦C管理辦法》、《報(bào)社記者站管理辦法》。

但是，法制體系建立后，出版準(zhǔn)入制執(zhí)行是關(guān)鍵，這需要制定詳細(xì)的針對(duì)性的實(shí)施細(xì)則。有幾個(gè)方面需要作到：首先是成立專門部門依法行政，可以成立專門的出版質(zhì)檢機(jī)構(gòu)，做定期的抽查和嚴(yán)格的把關(guān)；其次是公開透明機(jī)制，即對(duì)符合條件的出版單位向社會(huì)公布，便于接受監(jiān)督；再次是退出機(jī)制。通過(guò)建立包括準(zhǔn)入年限、條件、審計(jì)、效果等要素在內(nèi)的評(píng)估體系，避免準(zhǔn)入終身制。關(guān)于出版準(zhǔn)入制的執(zhí)行有些地方的經(jīng)驗(yàn)值得推廣。如銀川市工商局按照《出版管理?xiàng)l例》、《印刷業(yè)管理?xiàng)l例》、《音像制品管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，嚴(yán)把市場(chǎng)準(zhǔn)入關(guān)，加大對(duì)企業(yè)年檢驗(yàn)照的審查工作力度，嚴(yán)格審查企業(yè)的主體資格及前置審批手續(xù)的合法性和有效性。對(duì)前置許可合法有效的經(jīng)營(yíng)單位。當(dāng)場(chǎng)辦結(jié)審驗(yàn)手續(xù)；對(duì)沒(méi)有通過(guò)新聞出版部門審查，不符去定前置審批條件的經(jīng)營(yíng)單位，責(zé)令取消相應(yīng)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，辦理變更或注銷登記；對(duì)拒不辦理變更或注銷登記的，取消其相關(guān)項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)資格，吊銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照。所以。根據(jù)不同地區(qū)新聞出版業(yè)發(fā)展實(shí)際，推動(dòng)地方依據(jù)行政立法職責(zé)開展調(diào)研，探索新聞出版業(yè)發(fā)展規(guī)律，逐步將成熟的具體制度法制化，實(shí)現(xiàn)出版業(yè)依法行政和管理。

二是健全“市場(chǎng)化”法律管理體系，有效構(gòu)建和諧出版。

出版業(yè)在性質(zhì)上既表現(xiàn)了意識(shí)形態(tài)的事業(yè)屬性，同時(shí)作為一個(gè)市場(chǎng)主體而具有產(chǎn)業(yè)屬性。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出版業(yè)運(yùn)營(yíng)方式的變革給中國(guó)出版法治化進(jìn)程帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，出版業(yè)內(nèi)部、出版業(yè)之間以及出版的國(guó)際化，競(jìng)爭(zhēng)與合作成為主題。由于傳統(tǒng)的行政式法制管理是建立在“公共權(quán)力”這一核心概念基礎(chǔ)上。而市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)需要淡化權(quán)力色彩。這一狀況導(dǎo)致了出版管理出現(xiàn)了行政執(zhí)法與市場(chǎng)規(guī)制之間的失范，也使出版管理如何結(jié)合市場(chǎng)變革陷入困局。因此，出版業(yè)管理必須積極探求這些出版運(yùn)營(yíng)的內(nèi)在本質(zhì)和新的特點(diǎn)，并對(duì)我國(guó)出版業(yè)法制體系加以重構(gòu)，以期對(duì)出版業(yè)的市場(chǎng)化運(yùn)作予以有效保障。

根據(jù)出版業(yè)的發(fā)展需要，建立出版業(yè)內(nèi)外合作平臺(tái)后，需健全一整套關(guān)于出版“市場(chǎng)化”的法制管理體系。包括制定出一系列的競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、服務(wù)規(guī)范等；建立出版信息、出版資源交流合作機(jī)制；行業(yè)誠(chéng)信破壞的行為制約和懲戒規(guī)則。這些規(guī)則的制定將有效明晰出版界與出版行政管理機(jī)關(guān)、出版界與發(fā)行界、出版界與讀者以及各出版單位內(nèi)部之間的權(quán)利與義務(wù)。從而構(gòu)建和諧的出版環(huán)境。

轉(zhuǎn)型期出版思想觀念、運(yùn)營(yíng)模式的變革，要求出版業(yè)盡快建立起符合出版自身規(guī)律及出版業(yè)實(shí)際的多層次和全方位的法制體系，為出版業(yè)持續(xù)健康發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的法制保障。