論氣象行政權(quán)力的擴(kuò)張與控制

范宜構(gòu)

摘 要：氣象行政權(quán)是國家行政權(quán)之一，它在《氣象法》構(gòu)架下所賦予的氣象部門管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，隨著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，氣象行政權(quán)也得到了擴(kuò)張，其主要表現(xiàn)在行政權(quán)、行政立法權(quán)和司法權(quán)的擴(kuò)張，因此，對氣象行政權(quán)的控制也應(yīng)在氣象行政權(quán)、氣象立法權(quán)和氣象司法權(quán)方面加以控制。

關(guān)鍵詞：氣象；行政權(quán)；擴(kuò)張；控制

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1672-3198（2009）03-0039-02

1 氣象行政權(quán)力的涵義

布萊克在《Blacks Law Dictionary》一書中認(rèn)為：“行政權(quán)（Executive power）即執(zhí)行法律的權(quán)力，它是總統(tǒng)根據(jù)聯(lián)邦憲法第二條的規(guī)定而享有的廣泛的權(quán)力；它與制定法律及對法律糾紛進(jìn)行裁決的權(quán)力相區(qū)別?！蔽覈▽W(xué)界一般認(rèn)為，行政權(quán)是“由國家憲法、法律賦予的國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力，是國家權(quán)力的組成部分。”根據(jù)以上的定義，我們可以理解氣象行政權(quán)力是在《氣象法》的構(gòu)架下及其相關(guān)的氣象法規(guī)規(guī)章所賦予的氣象部門管理社會(huì)公共事務(wù)的權(quán)力，它的主要分類是：（１）氣象預(yù)報(bào)管理權(quán)力。如《氣象法》第二十二條：國家對公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)實(shí)行統(tǒng)一發(fā)布制度。各級氣象主管機(jī)構(gòu)所屬的氣象臺站應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)向社會(huì)發(fā)布公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)，并根據(jù)天氣變化情況及時(shí)補(bǔ)充或者訂正。其他任何組織或者個(gè)人不得向社會(huì)發(fā)布公眾氣象預(yù)報(bào)和災(zāi)害性天氣警報(bào)。（２）防雷減災(zāi)管理權(quán)力。如《氣象法》第三十一條。各級氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對雷電災(zāi)害防御工作的組織管理，并會(huì)同有關(guān)部門指導(dǎo)對可能遭受雷擊的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施安裝的雷電災(zāi)害防護(hù)裝置的檢測工作。（３）施放氣球管理權(quán)力。如《國務(wù)院對確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定（令第412號）》第３７６項(xiàng)項(xiàng)目名稱：升放無人駕駛自由氣球、系留氣球單位資質(zhì)認(rèn)定；項(xiàng)目實(shí)施機(jī)關(guān)：省、自治區(qū)、直轄市及地（市）氣象主管機(jī)構(gòu)；《施放氣球管理辦法》（中國氣象局令第９號）（４）人工影響天氣管理權(quán)力。如《氣象法》第三十條國務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對全國人工影響天氣工作的管理和指導(dǎo)。地方各級氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)制定人工影響天氣作業(yè)方案，并在本級人民政府的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)下，管理、指導(dǎo)和組織實(shí)施人工影響天氣作業(yè)。（５）氣象探測環(huán)境管理權(quán)力。如《氣象法》第二十一條：新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)避免危害氣象探測環(huán)境；確實(shí)無法避免的，屬于國家基準(zhǔn)氣候站、基本氣象站的探測環(huán)境，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)事先征得國務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)的同意，屬于其他氣象臺站的探測環(huán)境，應(yīng)當(dāng)事先征得省、自治區(qū)、直轄市氣象主管機(jī)構(gòu)的同意，并采取相應(yīng)的措施后，方可建設(shè)。

2 氣象行政權(quán)力擴(kuò)張形式

行政權(quán)力隨著社會(huì)的發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)由簡單到復(fù)雜、由弱小到強(qiáng)大的演化歷程，行政權(quán)力的這種不斷擴(kuò)張的趨勢，是其最為典型的外部特征之一。行政權(quán)、立法權(quán)和司法權(quán)三者之間的傳統(tǒng)界限已被打破，行政機(jī)關(guān)不僅擴(kuò)大了自己傳統(tǒng)的權(quán)力陣地，還逐漸享有過去所難以想象的行政立法權(quán)、行政司法權(quán)，其權(quán)力行使的手段和方式也更加復(fù)雜多樣。和立法權(quán)、司法權(quán)相比，今天的行政權(quán)力已變得前所未有的強(qiáng)大。

氣象行政權(quán)力作為國家事業(yè)單位行使管理社會(huì)的行政權(quán)力，同樣具有行政、立法、司法的特征，氣象行政權(quán)力擴(kuò)張主要有如下幾種形式：

2.1 氣象行政立法權(quán)的擴(kuò)張

《氣象法》所規(guī)定的各項(xiàng)社會(huì)管理職能，往往較為原則與籠統(tǒng)，如防雷減災(zāi)管理，《氣象法》第三十一條規(guī)定：各級氣象主管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對雷電災(zāi)害防御工作的組織管理，并會(huì)同有關(guān)部門指導(dǎo)對可能遭受雷擊的建筑物、構(gòu)筑物和其他設(shè)施安裝的雷電災(zāi)害防護(hù)裝置的檢測工作。安裝的雷電災(zāi)害防護(hù)裝置應(yīng)當(dāng)符合國務(wù)院氣象主管機(jī)構(gòu)規(guī)定的使用要求。但在隨后制定的《防雷工程專業(yè)資質(zhì)管理辦法》（中國氣象局令第１０號）和《防雷裝置設(shè)計(jì)審核和竣工驗(yàn)收規(guī)定》（中國氣象局令第１１號）則對以上的防雷社會(huì)管理權(quán)力進(jìn)行了細(xì)化和擴(kuò)張，而這種擴(kuò)張是由行政機(jī)關(guān)在制定規(guī)章過程中對法律涵義的解釋與擴(kuò)張，因此，本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的擴(kuò)張。

2.2 氣象行政司法權(quán)的擴(kuò)張

狹義的司法權(quán)概念是指：特定國家機(jī)關(guān)所依法享有的對當(dāng)事人之間的糾紛和主張居中進(jìn)行判斷，并進(jìn)行終局性裁判的一種權(quán)力，它來源于憲法權(quán)力。司法權(quán)一般具有判斷性權(quán)力、被動(dòng)性權(quán)力、中立性權(quán)力、獨(dú)立性權(quán)力、終極性權(quán)力等特征，一般是指法院的審判活動(dòng)。而廣義的司法權(quán)是指除了法院的審判活動(dòng)外，還包括了行政機(jī)關(guān)的仲裁，調(diào)解，復(fù)議等活動(dòng)。同樣在《氣象行政復(fù)議辦法》（中國氣象局令第２號）中，確定了上級氣象主管機(jī)構(gòu)對下級氣象主管機(jī)構(gòu)行政復(fù)議的權(quán)力，它本質(zhì)上仍是國家行政機(jī)關(guān)行政權(quán)的一部分，顯然是行政司法權(quán)的擴(kuò)張。

2.3 氣象行政權(quán)的擴(kuò)張

行政權(quán)通俗地講，就是指行政機(jī)關(guān)在處理行政事務(wù)中所行使的權(quán)力，從現(xiàn)代意義上講，是指由國家憲法、法律賦予國家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力。從權(quán)力的形式來看，包括行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政處理權(quán)、行政司法權(quán)、行政監(jiān)督權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)、行政處罰權(quán)和行政指導(dǎo)權(quán)等。氣象同樣具有行政立法、處理、司法、監(jiān)督、強(qiáng)制、處罰等權(quán)力，如《氣象行政處罰辦法》（中國氣象局令第１號）規(guī)定了行政處罰權(quán)力；《氣象行政許可實(shí)施辦法》（中國氣象局令第１５號）第九條規(guī)定了縣級以上氣象主管機(jī)構(gòu)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施氣象行政許可權(quán)力；而中國氣象局令的制定本身就是行使立法權(quán)的結(jié)果。

行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政權(quán)時(shí)，必然要行使行政自由裁量權(quán)，它是指行政主體在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)，基于法律規(guī)定的目的和宗旨，自主尋求判斷事實(shí)與法律的最佳結(jié)合點(diǎn)，并據(jù)此作出或不作出具體行政行為的權(quán)力，它具有法定性、自主選擇性、相對性等特點(diǎn)。氣象主管機(jī)構(gòu)在行使權(quán)力管理社會(huì)事務(wù)時(shí)，同樣也要根據(jù)行政相對人的行為判斷該行為是否合法、或違法及違法的輕重等，也就是行使自由裁量過程。正因?yàn)闅庀笾鞴芾頇C(jī)構(gòu)有行政自由裁量的權(quán)力，在實(shí)際行使權(quán)力過程中，就會(huì)造成了行政執(zhí)法權(quán)力的擴(kuò)張。其根源就在于對自由裁量權(quán)的濫用，在實(shí)踐中具體表現(xiàn)形式為：一是不正確的目的。氣象主管機(jī)構(gòu)及其工作人員出于個(gè)人目的或小團(tuán)體利益考慮，濫用行政處罰權(quán)；二是不相關(guān)的考慮?？紤]不應(yīng)考慮的因素或不考慮應(yīng)該考慮的因素而行使自由裁量權(quán)的行為；三是違反客觀性（排除主觀性）。氣象主管機(jī)構(gòu)及其工作人員在行使自由裁量權(quán)時(shí)參與了不正當(dāng)?shù)闹饔^因素；四是顯失公正。具體行政處罰對相對人的權(quán)利義務(wù)所發(fā)生的影響明顯不公平；五是違反法定程序。氣象主管機(jī)構(gòu)在行使自由裁量權(quán)作出處罰決定時(shí)，不按法定程序進(jìn)行。

3 氣象行政權(quán)擴(kuò)張的控制

隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，現(xiàn)代行政權(quán)的控制機(jī)制有了新的變化，而不象傳統(tǒng)那樣僅僅采用制衡原理，這種變化突出表現(xiàn)在社會(huì)控權(quán)與行政權(quán)自控機(jī)制的興起以及對程序控權(quán)機(jī)制的日益重視等方面。氣象行政權(quán)是國家行政權(quán)的極小一部分，也同樣受到國家立法權(quán)的控制和行政權(quán)的自我控制。氣象行政權(quán)擴(kuò)張的控制有如下幾種方法：

3.1 氣象行政權(quán)的自我控制

中國氣象局是由國務(wù)院設(shè)立的直屬事業(yè)單位，屬于垂直領(lǐng)導(dǎo)的體制單位，也是典型的上下級領(lǐng)導(dǎo)、命令和服從關(guān)系的單位，上級可以隨時(shí)糾正下級的違法和不當(dāng)行為。從提高氣象行政效率和維護(hù)氣象良好形象的角度來考慮，各級氣象主管機(jī)構(gòu)有必要加強(qiáng)自身的監(jiān)督控制機(jī)制的作用。這種控制不僅迅速快捷，效率很高，而且具有日常性和全方位性，能滿足隨時(shí)保護(hù)公民權(quán)利的作用以及既不影響行政效率又減少行政違法的良好愿望。氣象行政權(quán)自我控制形式主要是：（１）行政復(fù)議制度?！稓庀笮姓?fù)議辦法》的制定，確定了上級氣象主管機(jī)構(gòu)對下級氣象主管機(jī)構(gòu)行政復(fù)議的權(quán)力，它能保證行政相對人對于下級氣象主管機(jī)構(gòu)作出的行政行為不服時(shí)及時(shí)向上級氣象主管機(jī)構(gòu)提出復(fù)議的權(quán)利，從而保證上級氣象主管機(jī)關(guān)及時(shí)對下級氣象主管機(jī)構(gòu)的行政行為進(jìn)行審查的權(quán)利。（2）信訪制度。國務(wù)院于1995年10月頒布、1996年1月實(shí)施的《信訪條例》，使長期以來一直存在于行政活動(dòng)之中的信訪成為一項(xiàng)較為完善的內(nèi)部監(jiān)督制度。行政相對人可以依該條例的規(guī)定，采用書信、電話、走訪等形式向與信訪事項(xiàng)有關(guān)的氣象主管機(jī)關(guān)或其上級主管機(jī)關(guān)反映情況、提出意見、建議和要求，有關(guān)的氣象主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法處理。（3）申訴和控告制度。憲法明確規(guī)定，“中華人民共和國公民對于任何國家機(jī)關(guān)和工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，有關(guān)國家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)、負(fù)責(zé)處理（第41條）”。當(dāng)行政相對人受到行政權(quán)力的傷害時(shí)，可以向其上級氣象主管機(jī)關(guān)申訴、控告以尋求救濟(jì)，上級氣象主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)糾正違法、解決問題。（４）專門機(jī)關(guān)監(jiān)察制度。如氣象部門設(shè)立各級紀(jì)檢組的監(jiān)察、各級審計(jì)監(jiān)察等。

3.2 氣象行政立法權(quán)的控制

立法控制即立法機(jī)關(guān)通過制定法律來規(guī)定行政權(quán)力的范圍和運(yùn)行程序，以防止行政權(quán)力的濫用、逾越和無序運(yùn)行。氣象立法權(quán)的控制主要是通過人大、國務(wù)院等立法機(jī)關(guān)來控制氣象的立法權(quán)，因?yàn)槿魏蔚臍庀蠓ㄒ?guī)或氣象部門規(guī)章的制定及修改都要通過全國人大、國務(wù)院等專門審查機(jī)關(guān)來審查所制定的氣象部門規(guī)章。它主要通過制定氣象部門規(guī)章時(shí)的控制和在立法后對氣象規(guī)章的跟蹤監(jiān)督控制。一旦氣象部門的規(guī)章與憲法、法律相抵觸，人大、國務(wù)院等立法機(jī)關(guān)有權(quán)予以撤銷，從而達(dá)到控制行政權(quán)力的目的。

3.3 氣象行政司法權(quán)的控制

我國的司法審查制度正式確立于1989年，由《中華人民共和國行政訴訟法》加以規(guī)范。司法審查制度不僅在保護(hù)公民合法權(quán)益、促使行政權(quán)力的合法運(yùn)行方面起了巨大的作用，而且改變了國人傳統(tǒng)的法律意識，促進(jìn)了人們法治觀念的形成。因此，各級氣象主管機(jī)構(gòu)作出的氣象行政行為如引起行政相對人的不服，行政相對人即可通過法院以行政訴訟方式來審查行政行為是否合法，從而作出公正的判斷；另外，如前所述，上級氣象主管機(jī)構(gòu)可以依據(jù)《氣象行政復(fù)議辦法》（中國氣象局令第２號）對下級氣象主管機(jī)構(gòu)的行政行為進(jìn)行合法性和合理性的審查，從而達(dá)到對氣象主管機(jī)構(gòu)行政司法權(quán)的控制。

4 結(jié)語

氣象行政權(quán)是國家行政權(quán)的一種，隨著國家行政權(quán)的擴(kuò)張，氣象行政權(quán)也相應(yīng)地得到了擴(kuò)張，擴(kuò)張的形式表現(xiàn)在行政權(quán)、行政立法權(quán)和行政司法權(quán)的擴(kuò)張，對氣象行政權(quán)的控制也集中地對氣象行政權(quán)、行政立法權(quán)和行政司法權(quán)的控制。

參考文獻(xiàn)

［1］@李建勇.法學(xué)概論［M］.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2003.