山東半島城市群城市土地集約利用問題及對策

于鳳芳　徐　紅

摘要：本文通過對城市土地集約利用的內(nèi)涵研究進(jìn)行綜述，對山東半島城市群城市土地利用的現(xiàn)實(shí)背景進(jìn)行詳細(xì)分析，指出了山東半島城市群在發(fā)展過程中存在的城市土地利用問題，提出了實(shí)施城市土地集約利用的策略和措施。山東半島城市群城市土地的集約利用，可以促進(jìn)土地合理利用，加快山東半島城市群發(fā)展，增強(qiáng)整體區(qū)域的競爭力。

關(guān)鍵詞：集約利用有效供給城市規(guī)劃

一、城市土地資源集約利用內(nèi)涵的研究綜述

土地集約利用的概念最早是來自于李嘉圖等古典經(jīng)濟(jì)學(xué)家在地租理論中對農(nóng)業(yè)用地的研究，后來經(jīng)過不斷的演變與發(fā)展，國內(nèi)學(xué)者對城市土地資源集約利用的研究也越來越多。馬克偉認(rèn)為城市土地集約經(jīng)營是通過對單位面積土地多投放活勞動和物化勞動，來提高土地資源利用率，通過增加建筑物層數(shù)，以期提高土地的經(jīng)濟(jì)功能和負(fù)荷能力；劉伯恩認(rèn)為城市土地資源集約利用是指合理投入勞動、資本和技術(shù)，充分挖掘城市土地潛力，獲得土地最佳的綜合利用效益；章其祥認(rèn)為城市土地資源集約利用的重點(diǎn)應(yīng)放在建成區(qū)現(xiàn)有土地的再開發(fā)和挖潛改造上，走內(nèi)涵發(fā)展道路；鄭新奇則進(jìn)一步指出城市土地資源集約利用是在特定時(shí)段、待定區(qū)域的一個(gè)動態(tài)、相對的概念，指在現(xiàn)期和可以預(yù)見的未來?xiàng)l件下，在滿足城市發(fā)展適度規(guī)模、使城市獲得最大規(guī)模效益和集聚效益基礎(chǔ)上，以城市合理布局、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)和可持續(xù)發(fā)展為前提，通過增加存量土地投入、改善經(jīng)營管理等途徑，來不斷提高城市土地的使用效率，并取得更高的經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)環(huán)境效益。

二、山東半島城市群城市土地集約利用的基礎(chǔ)

(一)山東半島城市群的概念界定

自然地理上的小山東半島為膠萊河以東的膠東半島，大山東半島是從壽光小清河口到日照嵐山頭蘇魯交界的繡針河口，兩點(diǎn)一線以東的部分(山東省地方史志編纂委員會，1963)，地形單位包括膠東丘陵和膠萊平原，行政單位涵蓋了威海、煙臺、青島、濰坊、日照5市。濟(jì)南、淄博雖然在自然地理上不屬于半島地區(qū)，但屬于膠濟(jì)、蘭煙沿線的城鎮(zhèn)密集地區(qū)。東營和日照雖然不是“城鎮(zhèn)密集地區(qū)”，但它們屬于鄰近半島的沿海地市。在國務(wù)院關(guān)于擴(kuò)大沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)范圍的通知(國發(fā)[1988]21號、國函[1990]15號、國函[1993]28號文)中，日照、東營和濟(jì)南、青島、淄博、煙臺、濰坊、威海等均屬于山東沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。這8個(gè)地市就合稱為“山東半島城市群”。因此，山東半島城市群包括8個(gè)地級市，涵蓋了67個(gè)縣市區(qū)，總面積7.3萬km²，總?cè)丝?990.1萬人，其中城鎮(zhèn)人口1895.6萬人，農(nóng)業(yè)人口2094.5萬。

(二)山東半島城市群城市土地集約利用的基礎(chǔ)

山東半島城市群地區(qū)屬于暖溫帶半濕潤氣候區(qū)和東亞季風(fēng)氣候區(qū)，光熱條件較好，太陽總輻射量年平均在450kJ/cm²以上，年日照時(shí)數(shù)大于2272h，有利于小麥、棉花等作物的生長。區(qū)內(nèi)冬季最冷月氣溫為-1.2～1.5℃，夏季炎熱，最熱月氣溫大于28℃，無霜期180～220天。區(qū)內(nèi)降水季節(jié)與地區(qū)分布不均，年降水量一般大于480mm，區(qū)內(nèi)全年蒸發(fā)量800mm以上，從降水的季節(jié)分配來看，春雨少，約占全年的8％；夏雨多，約占全年的83％以上。

山東半島的宏觀區(qū)位處在我國以上海為界的北方海岸線的中偏南段，背面與遼東半島形成環(huán)抱渤海之勢，突出在黃海之中，構(gòu)成中國北方大陸伸向太平洋的最前緣。東面與朝鮮半島、日本列島隔海相望，海岸線3024km，近海島嶼290余個(gè)。是中國大陸最接近韓、日兩個(gè)亞洲發(fā)達(dá)國家的地區(qū)，具有得天獨(dú)厚的對外開放條件。從國內(nèi)區(qū)位看，山東半島處在長江三角洲和京津唐、遼中南之間，是我國黃河中下游地區(qū)的主要出海門戶。

三、山東半島城市群城市土地利用存在的問題

(一)城市規(guī)劃不合理，舊城改造頻繁

山東半島城市群500萬人口以上的超大城市包括濟(jì)南(603.35萬人)，青島(749.38萬人)，煙臺(649.98萬人)，濰坊(855.29萬人)4個(gè)城市，比例占到山東半島城市群總城市數(shù)的50％，而且在新增的中小城市中，人口規(guī)模都超過了40萬。山東半島的城市化速度太快，“見縫插針”的現(xiàn)象普遍存在，結(jié)果導(dǎo)致城市“攤大餅”式發(fā)展。城市土地的粗放利用，使得城市綜合功能得不到很好的發(fā)揮，也影響到了整個(gè)城市未來的發(fā)展。城市用地規(guī)劃的不合理，使得城市的舊城改造頻繁，拆遷活動連續(xù)不斷。從2007年開始，濟(jì)南、青島、濰坊等大城市都加大了投資力度，開始了大面積的舊城改造。

(二)城市土地利用結(jié)構(gòu)不合理，綠地面積少

山東半島城市土地的利用中工業(yè)用地和居住用地占絕對優(yōu)勢，這兩者合計(jì)占共城市用地總面積的50％以上。城市用地功能分區(qū)不合理，致使區(qū)內(nèi)大部分城市尤其特大城市存在住房困難、交通擁擠、環(huán)境質(zhì)量差等問題。

如表1所示，山東半島城市人口密度為2686人／平方公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出全國城市人口密度870.2人／平方公里，濟(jì)南的城市人口密度則高達(dá)4270人／平方公里。與此同時(shí)，山東半島的人均居住面積和綠地率均低于全國平均水平，尤其是青島和淄博的人均居住面積分別為20.4平方米／人，20.1平方米／人。以上數(shù)據(jù)表明山東半島的公共綠地所占比重少，城市空閑地較多，加上工業(yè)區(qū)、居住區(qū)混雜在一起，導(dǎo)致城市生態(tài)環(huán)境惡劣。

(三)城市土地產(chǎn)出率低

2006年，山東半島城市群地區(qū)占用土地面積30503.78平方公里，其中農(nóng)業(yè)用地28174.41平方公里，人均2.0畝，低于全國人均5畝的平均水平；建設(shè)用地1239.08平方公里，人均0.098畝。由此可以看出，山東半島城市群地區(qū)人多地少的矛盾突出。隨著城市群的不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)用地與建設(shè)用地以及生態(tài)用地之間的矛盾也日益加劇。在土地資源總量不變的情況下，解決這些矛盾的關(guān)鍵在于提高土地產(chǎn)出率。

目前山東半島城市群地區(qū)土地產(chǎn)出率較低，嚴(yán)重影響了土地資源的有效利用，見表2。

四、山東半島城市群城市土地集約利用的對策及途徑

(一)加強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控和規(guī)劃引導(dǎo)

中國經(jīng)濟(jì)向市場體制轉(zhuǎn)軌過程中，政府對區(qū)域發(fā)展的調(diào)控力度不足，這在一定程度上影響了半島城市群的整體協(xié)調(diào)發(fā)展。借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，并結(jié)合山東半島城市群的實(shí)際情況，在山東半島城市核心區(qū)域建立協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，根據(jù)建設(shè)需要，確定土地利用的目標(biāo)、方向、結(jié)構(gòu)和布局，對各地用地部門的用地規(guī)模提出控制性指標(biāo)，劃分出土地利用區(qū)域，制定實(shí)施規(guī)劃方針政策和措施，嚴(yán)格土地使用審批制度。以此來加強(qiáng)城市之間的協(xié)調(diào)，充分發(fā)揮整體優(yōu)勢，促進(jìn)山東半島城市群的土地集約利用。

(二)擴(kuò)大城市土地的有效供給

城市土地資源的集約利用的重要途徑是擴(kuò)大土地的有效供給，提高土地利用率。擴(kuò)大城市土地有效供給的手段就是加強(qiáng)土地的立體化利用，包括地表、地上和地下三個(gè)層面，目前城市中尚待大量開發(fā)的是地上和地下空間，地上空間主要包括高層建筑、城市高架路和立交橋等。城市地下空間除了地鐵、地下商場外，還應(yīng)包括地下高速電車道，停車場和人行道等，地上和地下空間有很大的空間亟待開發(fā)利用。開發(fā)好地上和地下空間，可以為城市提供充足的后備空間資源，大大提高土地集約化利用效率。

(三)積極發(fā)揮濟(jì)南、青島的“龍頭”帶動作用

濟(jì)南作為省會城市，應(yīng)充分發(fā)揮省會城市的集聚和輻射作用，引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮知識技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)和金融、信息、咨詢、保險(xiǎn)、貿(mào)易、文教、科技等第三產(chǎn)業(yè)，提高環(huán)境質(zhì)量。統(tǒng)籌規(guī)劃城區(qū)用地，有計(jì)劃地進(jìn)行新城建設(shè)和舊城改造，提高城區(qū)用地的集約度。青島作為山東半島的第二大城市，應(yīng)帶頭搞好土地內(nèi)涵挖潛工作，整合分散小的企業(yè)，通過利用城市存量土地外引內(nèi)聯(lián)，特別是搞好老企業(yè)嫁接外資工作，推動閑置、低效利用的土地進(jìn)入市場優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，提高城市土地的利用率。同時(shí)應(yīng)該增加城市的綠化面積，改善生態(tài)環(huán)境。濟(jì)南，青島不僅在經(jīng)濟(jì)上要成為半島城市群的“龍頭”，在城市土地資源集約利用中也要成為半島城市群的“龍頭”。

(四)做好舊城改造和沿海城市的填海造地工作

山東半島城市群地區(qū)，在濟(jì)南、淄博等城市，進(jìn)行舊城棚戶區(qū)和舊村莊的改造，可以在原有土地的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大城鎮(zhèn)土地建設(shè)容量，提高舊城區(qū)建筑容積率和土地利用率。對于沿海城市，如青島、煙臺、威海、日照等，可以利用臨海優(yōu)勢填海造地，有效地增加城市土地面積，進(jìn)而提高城市土地的利用率。