社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施區(qū)域配置差異分析及均等化對(duì)策

龔麗麗　張大維

摘要：根據(jù)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的擁有量、擁有率、覆蓋率、輻射率、職工數(shù)等指標(biāo)統(tǒng)計(jì)，目前我國社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置在區(qū)域之間存在不均衡現(xiàn)象。實(shí)現(xiàn)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置區(qū)域均等化，應(yīng)建立科學(xué)的財(cái)政投入機(jī)制、多元的建設(shè)投資渠道和多樣的設(shè)施供給方式。

關(guān)鍵詞：社區(qū)；公共服務(wù)設(shè)施；區(qū)域；均等化

中圖分類號(hào)：C91

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-854X(2009)02-0130-04

一、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施區(qū)域配置差異分析

根據(jù)傳統(tǒng)的區(qū)域分類方法，本文將統(tǒng)計(jì)分析涉及的全國31個(gè)省(直轄市、自治區(qū))分為四大區(qū)域，分別為：東部10省(市)，包括北京、上海、天津、河北、山東、江蘇、浙江、福建、廣東、海南；中部6省，包括山西、江西、安徽、湖北、湖南、河南；西部12省(市、區(qū))，包括寧夏、甘肅、陜西、重慶、四川、云南、貴州、青海、西藏、內(nèi)蒙古、廣西、新疆；東北3省，包括黑龍江、吉林、遼寧。在此，我們通過社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的擁有量、擁有率、覆蓋率、輻射率、職工數(shù)等指標(biāo)，來反映我國城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在區(qū)域上的均等化程度。

(一)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在區(qū)域上的整體配置差異

我們通過每個(gè)社區(qū)擁有社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的平均數(shù)量，來反映我國社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在區(qū)域上的整體配置均等化程度。2005年末，全國共有社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施194796個(gè)，其中東部有103234個(gè)、東北部有16702個(gè)、中部有36720個(gè)、西部有38140個(gè)；2005年末，全國共有社區(qū)79947個(gè)，其中東部有33145個(gè)、東北部有8624個(gè)、中部有18881個(gè)、西部有19297個(gè)；每個(gè)社區(qū)擁有社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的平均數(shù)量在全國為2.44個(gè)，東部最高，為3.11個(gè)，西部次之，為1.98個(gè)，東北部和中部相等，都為1.94個(gè)，西部與東北部、中部的差別不大，但都低于全國平均水平。

(二)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在區(qū)域上的分項(xiàng)配置差異

1、全國綜合性社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施區(qū)域配置差異

此處以社區(qū)服務(wù)中心為例，通過社區(qū)服務(wù)中心在四大區(qū)域上的擁有率指標(biāo)，反映綜合性社區(qū)服務(wù)設(shè)施的區(qū)域配置均等化程度。2005年末，全國共有社區(qū)服務(wù)中心8479個(gè)，其中東部有2798個(gè)、東北部有1173個(gè)、中部有2373個(gè)、西部有2135個(gè)；從社區(qū)對(duì)社區(qū)服務(wù)中心的擁有率看，全國平均為10.61％(即每100個(gè)社區(qū)擁有10.61個(gè)社區(qū)服務(wù)中心)，東北部最高，為13.60％，中部次之，為12.57％，西部第三，為11.06％，東部最低，為8.44％，只有東部低于全國平均水平。

在社區(qū)服務(wù)中心的人員配置上，2005年末，全國共有社區(qū)服務(wù)中心職工59904人，其中東部有21048人、東北部有7460人、中部有16892人、西部有14504人；全國平均每個(gè)社區(qū)服務(wù)中心有職工7.1人，東部最高，有7.5人，中部次之，有7.1人，西部第三，有6.8人，東北部最少，有6.4人，中部與全國平均水平相等，西部和東北部均低于全國平均水平。

2、全國單一性社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施區(qū)域配置差異

一是生活服務(wù)設(shè)施的區(qū)域配置差異。我們以全國便民利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)為例，通過每個(gè)社區(qū)擁有便民利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的平均數(shù)量，反映其在區(qū)域上的配置均等化程度。2005年末，全國共有便民利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)664764個(gè)，其中東部有267080個(gè)、東北部有163224個(gè)、中部有113886個(gè)、西部有120574個(gè)；從每個(gè)社區(qū)擁有便民利民服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)的平均數(shù)量看，全國為8.32個(gè)，東北部最高，為18.93個(gè)，東部次之，為8.06個(gè)，西部第三，為6.25個(gè)，中部最低，為6.03個(gè)，東部、西部、中部都低于全國平均水平。

二是社會(huì)管理設(shè)施的區(qū)域配置差異。我們以全國社區(qū)組織辦公用房和社區(qū)警務(wù)室為例，通過它們在四大區(qū)域上的覆蓋率指標(biāo)，反映其在區(qū)域上的配置均等化程度。2004年末，全國共有70954個(gè)社區(qū)，其中東部有30059個(gè)、東北部有8963個(gè)、中部有14270個(gè)、西部有17662個(gè)：全國共有67510個(gè)社區(qū)擁有社區(qū)組織辦公用房。其中東部有29187個(gè)、東北部有8806個(gè)、中部有13489個(gè)、西部有16028個(gè)；社區(qū)組織辦公用房在全國的平均覆蓋率為95.15％，東北部最高，為98.25％，東部次之，為97.10％，中部第三，為94.53％，西部最低，為90.75％，中部和西部低于全國平均水平。2004年末，全國共有56838個(gè)社區(qū)擁有社區(qū)警務(wù)室。其中東部有24233個(gè)、東北部有7749個(gè)、中部有11201個(gè)、西部有13655個(gè)；社區(qū)警務(wù)室在全國的平均覆蓋率為80.11％，東北部最高，為86.46％，東部次之，為80.62％，中部第三，為78.49％，西部最低，為77.31％，中部和西部低于全國平均水平。

三是社會(huì)福利設(shè)施的區(qū)域配置差異。我們以星光老年之家、老年福利機(jī)構(gòu)和社區(qū)圖書館(室)的擁有率為例，通過它們在四大區(qū)域上的擁有率指標(biāo)，反映其在區(qū)域上的配置均等化程度。

2005年末，全國共有星光老年之家25840個(gè)，其中東部有12956個(gè)、東北部有2139個(gè)、中部有5877個(gè)、西部有4868個(gè)；從社區(qū)對(duì)星光老年之家的擁有率看，全國平均為32.32％(即每100個(gè)社區(qū)擁有32.32個(gè)星光老年之家)，東部最高，為39.09％，中部次之，為31.13％，西部第三，為25.23％，東北部最低，為24.80％，中部、西部、東北部都低于全國平均水平。

2005年末，全國共有老年福利機(jī)構(gòu)8141個(gè)。其中東部有3705個(gè)、東北部有658個(gè)、中部有2507個(gè)、西部有1271個(gè)；從社區(qū)對(duì)老年福利機(jī)構(gòu)的擁有率看，全國平均為10.18％(即每100個(gè)社區(qū)擁有10.18個(gè)老年福利機(jī)構(gòu))，中部最高，為13.28％，東部次之，為11.18％，東北部第三，為7.63％，西部最低，為6.59％，東北部和西部低于全國平均水平。在老年福利機(jī)構(gòu)的人員配置上，2005年末，全國共有老年福利機(jī)構(gòu)職工51358人，其中，東部有28717人、東北部有4749人、中部有11921人、西部有5971人；全國平均每個(gè)老年福利機(jī)構(gòu)有職工6.3人，東部最高，有7.8人，東北部次之，有7.2人，中部第三，有4.8人，西部最少，有4.7人，中部和西部低于全國平均水平。

2004年末，全國共有社區(qū)圖書館(室)47317個(gè)，其中東部有21281個(gè)、東北部有6495個(gè)、中部有9062個(gè)、西部有10479個(gè)：從社區(qū)對(duì)社區(qū)圖書館(室)的擁有率看，全國平均為66.69％(即每100個(gè)社區(qū)擁有66.69個(gè)圖書館或圖書室)，東北部最高，為72.46％，東部次之，

為70.80％，中部第三，為63.50％，西部最低，為59.33％，中部和西部低于全國平均水平。

綜上可以看出，全國普查數(shù)據(jù)顯示，我國城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在四大區(qū)域上配置的均等化程度不高，主要表現(xiàn)為總量不均衡和項(xiàng)目不均衡兩個(gè)方面。在總量上，東部要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其它地區(qū)，而西部、東北部、中部的差別不大：在項(xiàng)目上，每個(gè)地區(qū)都有配置較好的項(xiàng)目和配置較差的項(xiàng)目，東部整體上要好于其它地區(qū)，西部、東北部和中部則各有所長。

3、百城單一性社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施區(qū)域配置差異

我們通過分類統(tǒng)計(jì)四大區(qū)域的居民調(diào)查問卷，測算四大區(qū)域單一性社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的輻射率狀況，來反映我國現(xiàn)有社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置均等化程度。2005年全國百城社區(qū)居民問卷調(diào)查顯示，社區(qū)健身活動(dòng)設(shè)施、社區(qū)兒童服務(wù)設(shè)施、社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施、社區(qū)老年活動(dòng)設(shè)施、社區(qū)菜市場、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站、社區(qū)勞保服務(wù)站、社區(qū)小型超市或小賣部、社區(qū)餐廳、社區(qū)洗衣店、社區(qū)美容美發(fā)店、社區(qū)有線電視、社區(qū)寬帶接入、社區(qū)停車場等14項(xiàng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在不同區(qū)域中的輻射率并不均衡。

我們用兩項(xiàng)指標(biāo)來反映全國百城單一性社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在四大區(qū)域上的差異：一是四大區(qū)域分別有多少項(xiàng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的輻射率高于全國平均水平，我們稱之為高于全國水平的項(xiàng)目比；二是四大區(qū)域分別有多少項(xiàng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的輻射率低于全國平均水平，我們稱之為低于全國水平的項(xiàng)目比。統(tǒng)計(jì)顯示，東部地區(qū)有71.4％的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的輻射率高于全國平均水平，中部地區(qū)有64.3％的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的輻射率高于全國平均水平，西部地區(qū)有35.7％的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的輻射率高于全國平均水平，東北部地區(qū)有21.4％的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的輻射率高于全國平均水平；低于全國平均水平的情況分別是：東部為28.6％、中部為35.7％、西部為64.3％、東北部為78.6％，與高于全國平均水平的情況相反，呈現(xiàn)出依次遞增的趨勢。由此可以看出，抽查的百城社區(qū)中，東部地區(qū)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配建水平最高，中部較好，兩部較差，東北部最差。

綜合考察全國普查和百城抽查統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，我國城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在四大區(qū)域上的配置顯得并不均衡，除了個(gè)別項(xiàng)目受特殊地域特征的影響外，總體來看，東部地區(qū)的配置狀況要好于其他地區(qū)，而中部、東北部和西部地區(qū)相比較而言，則各有優(yōu)劣點(diǎn)。

二、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施區(qū)域均等化的對(duì)策建議

社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施是政府行使社會(huì)管理職能和提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺(tái)，是構(gòu)建和諧社區(qū)的重要保障，屬于公共財(cái)政支持的范疇。我國城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在區(qū)域上配置的非均等狀態(tài)，很大程度上是由于公共財(cái)政投入機(jī)制的失衡，這既包括中央和地方財(cái)政投入的失衡，也包括公共財(cái)政在投資項(xiàng)目上的失衡，還包括財(cái)政預(yù)算資金比例分配的失衡。同時(shí)，在社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)運(yùn)行過程中，投資主體、融資渠道和建設(shè)方式的多元化程度也影響著社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置的均等化程度。因此，建立科學(xué)的財(cái)政投入機(jī)制、形成多元的建設(shè)投資渠道和多樣的設(shè)施供給方式，是縮小區(qū)域之間社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置差異、實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要手段。

(一)建立中央與地方財(cái)政分擔(dān)機(jī)制及比例規(guī)范

一是提高中央財(cái)政對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的整體投入比例。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施是全體居民共享性的基礎(chǔ)服務(wù)產(chǎn)品，是每個(gè)居民生存和發(fā)展的基本國民待遇所需，很大程度上屬于中央財(cái)政的投入范疇。因此，中央財(cái)政不僅應(yīng)該承擔(dān)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的義務(wù)，而且還要提高其相對(duì)地方財(cái)政投入的比例，并在具體實(shí)踐中，結(jié)合財(cái)稅制度逐步形成中央和地方財(cái)政分擔(dān)的比例規(guī)范。二是完善地方財(cái)政對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的整體投入比例。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)應(yīng)該納入地方財(cái)政年度預(yù)算，形成社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)財(cái)政投入的預(yù)算比例規(guī)范，并根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，逐年提高其在整體財(cái)政預(yù)算中的比例。當(dāng)然，國家已開始關(guān)注建立中央和地方財(cái)政分擔(dān)機(jī)制和比例規(guī)范，例如，“十一五”社區(qū)服務(wù)體系發(fā)展規(guī)劃規(guī)定：納入“十一五”社區(qū)服務(wù)體系重點(diǎn)工程建設(shè)的項(xiàng)目總投資約21.8億元，由中央和地方共同籌資解決，其中中央預(yù)算內(nèi)投資6億元，民政部本級(jí)福利彩票公益金1.3億元，地方配套資金14.5億元；中央預(yù)算內(nèi)投資根據(jù)年度投資預(yù)算規(guī)模和具體項(xiàng)目情況逐年安排。地方配套資金原則上按西部不低于40％、中部不低于50％和東部不低于70％的比例配套；地方政府要根據(jù)實(shí)際情況，統(tǒng)籌規(guī)劃本地區(qū)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，盡可能安排更多的建設(shè)項(xiàng)目，落實(shí)建設(shè)資金，同步推進(jìn)，完成建設(shè)任務(wù)。但是，中央政府投入資金的比例仍然很有限，而且在重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目外的財(cái)政投入還需要進(jìn)一步明確中央和地方的比例，以及地方財(cái)政預(yù)算中社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金應(yīng)占的比例。

(二)確保社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)資金合理投放

在增加社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施投入的同時(shí)，應(yīng)該使資金投入的方向合理化。針對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀，我們認(rèn)為，資金投入應(yīng)該用于解決其最基本、最現(xiàn)實(shí)和最迫切的問題。一是加大對(duì)薄弱區(qū)域社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的財(cái)政投入比例。中央財(cái)政應(yīng)該重點(diǎn)投入西部、中部、東北部地區(qū)以及偏遠(yuǎn)地區(qū)的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)；地方政府應(yīng)該加大對(duì)薄弱街道和社區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施的財(cái)政投入比例。二是增加財(cái)政對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施薄弱項(xiàng)目的投入比例。中央財(cái)政應(yīng)該重點(diǎn)補(bǔ)助以下方面的建設(shè)：首先是在沒有或租用辦公用房，服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重缺乏的社區(qū)，建設(shè)綜合性的社區(qū)服務(wù)站，為開展社區(qū)服務(wù)提供基本設(shè)施保障；其次是在設(shè)施功能不全、面積不能滿足基本服務(wù)要求的社區(qū)和街道，通過擴(kuò)建和改造現(xiàn)有服務(wù)設(shè)施，完善服務(wù)功能，推動(dòng)社區(qū)服務(wù)的全面開展；再次是在服務(wù)需求大、工作基礎(chǔ)好，但設(shè)施條件有待進(jìn)一步改善的社區(qū)和街道，新建和改擴(kuò)建部分社區(qū)服務(wù)站(中心)，提升服務(wù)能力，拓展服務(wù)內(nèi)容，重點(diǎn)發(fā)揮示范帶動(dòng)作用。地方財(cái)政則應(yīng)該根據(jù)地方實(shí)際，增加對(duì)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)薄弱的社區(qū)或社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)薄弱的項(xiàng)目的投入比例。在綜合考慮服務(wù)當(dāng)量和可獲得性的情況下，一般來講，應(yīng)該首先滿足居住組團(tuán)和居住小區(qū)級(jí)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，在居民需求進(jìn)一步增加的情況下，建立和完善居住區(qū)級(jí)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。

(三)構(gòu)建多元籌資及政府和民間資源整合機(jī)制

要構(gòu)建社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的多元籌資機(jī)制，整合政府資源和民間資源。彌補(bǔ)資金短缺和財(cái)政投入的區(qū)域差距。在資源分散不為任何一級(jí)政府或任何組織所獨(dú)占的條件下，增強(qiáng)地方政府特別是落后地區(qū)地方政府的籌資責(zé)任，提高地方政府的籌資能力就尤為重要。地方政府需要按照收益共享與成本分?jǐn)傇瓌t，整合各類資源：利用行政機(jī)制，整合分散在不同政府部門的公共資源；依托社區(qū)組織和草根組織，整合社區(qū)資源；通過共享共建，整合利益相關(guān)者(轄區(qū)企事業(yè)單位)閑置的社會(huì)資源。以武漢市社區(qū)建設(shè)“883行動(dòng)計(jì)劃”為例，從2002年到2005年的三年間，用于社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的總投資額近5億元，從投資來源看，武漢市形成了多元籌資渠道，其中市財(cái)政投入額占總數(shù)的20.66％，區(qū)財(cái)政投入額占總數(shù)的37.31％，街道投入額占總數(shù)的22.27％，社區(qū)自籌額占總數(shù)的2.71％，轄區(qū)單位投入額占總數(shù)的17.05％，初步形成了財(cái)政資源和民間資源的整合機(jī)制。正是由于多元籌資機(jī)制和整合機(jī)制的形成，才使得武漢市的社區(qū)建設(shè)已經(jīng)基本完成社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)階段，并從2007年開始進(jìn)入服務(wù)體制機(jī)制改革創(chuàng)新階段。

(四)形成社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施多元供給協(xié)作機(jī)制

要形成社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的多元供給與生產(chǎn)協(xié)作機(jī)制，推動(dòng)政府“掌舵”與“劃槳”分開，增強(qiáng)薄弱地區(qū)政府供給社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的能力。地方公共產(chǎn)品的供給，需要依據(jù)產(chǎn)品種類、角色分化(安排者、生產(chǎn)者、消費(fèi)者)，采用多種供給機(jī)制，并將政府“掌舵”和“劃槳”的職能分開。原來由政府包攬的生產(chǎn)，可以分別采取內(nèi)部生產(chǎn)、合同制、合作制、特許生產(chǎn)、憑證制等多種生產(chǎn)方式：除此之外，草根組織可以采取互助方式，利益相關(guān)者(轄區(qū)單位)可以采取免費(fèi)贈(zèng)與、免費(fèi)供給的方式。長期以來，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施被視為純公共物品，其特性必然要求政府包攬公共服務(wù)設(shè)施供給的規(guī)劃決策、生產(chǎn)建設(shè)、運(yùn)營管理等全部工作。事實(shí)上，市場經(jīng)濟(jì)條件下社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的供給和生產(chǎn)職能完全可以分離，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的安排者和生產(chǎn)者角色完全可以分開。政府“掌舵”和“劃槳”的職能完全可以分離，由此形成的多元供給與生產(chǎn)協(xié)作機(jī)制，必然有利于提高落后地區(qū)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)效率和配建水平，推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置的均等化。

(責(zé)任編輯劉龍伏)