官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)為何難？

徐　凱

事實(shí)上，既得利益者普遍反對(duì)，才是實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度的最大阻力

“阿勒泰在水面投擲下石子，漸成卷襲全國(guó)輿論的巨浪，其象征意義大于制度設(shè)計(jì)本身?！?月14日上午，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局原局長(zhǎng)李成瑞在自己的寓所中，對(duì)《中國(guó)新聞周刊》如此評(píng)價(jià)阿勒泰“試水”官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度。這位87歲高齡的老人和北京大學(xué)法學(xué)院鞏獻(xiàn)田教授等2000多人，曾先后三次上書(shū)中央，要求為公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公布立法，并提出了立法草案11條。

全國(guó)范圍的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度大討論驗(yàn)證了李成瑞的判斷。兩會(huì)期間韓德云連續(xù)四年的提出相同議案，加上阿勒泰廉政公示網(wǎng)上公布的官員財(cái)產(chǎn)名單，引發(fā)了更廣泛民眾對(duì)于官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度前所未有的熱情。

“阿勒泰釋放了人們潛伏已久的想象。”北大法學(xué)院教授王錫鋅教授用詩(shī)意的口吻如是評(píng)價(jià)。

輿論渴望財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度熱情高漲的同時(shí)，也有諸多官員表態(tài)訴說(shuō)制度實(shí)行的種種障礙：官員及其家庭的隱私權(quán)、財(cái)產(chǎn)范圍難以界定、配套制度技術(shù)不完善、公布官員財(cái)產(chǎn)影響社會(huì)穩(wěn)定等等。然而，受訪專(zhuān)家普遍認(rèn)為，以上障礙都不能構(gòu)成官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度遲遲難以實(shí)行的理由，推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。

公職人員隱私權(quán)讓位公共利益

“理論準(zhǔn)備一度不足，是財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度被架空的原因之一?！北本┐髮W(xué)法學(xué)教授姜明安告訴《中國(guó)新聞周刊》。在法律理論上，公職人員個(gè)人和家庭財(cái)產(chǎn)都屬于隱私范疇，強(qiáng)制其對(duì)外公布不具有正當(dāng)性，曾經(jīng)是反對(duì)推行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的理由之一。

但理論界已經(jīng)完全解決了這個(gè)問(wèn)題?！肮毴藛T隱私權(quán)必須讓位于公共利益，已是法學(xué)家的共識(shí)。”姜明安說(shuō)。

北大法學(xué)院教授王錫鋅進(jìn)一步闡釋說(shuō)，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的必要性，來(lái)自于公共官員的職業(yè)倫理和現(xiàn)代社會(huì)中民眾的知情權(quán)。從官員職業(yè)倫理看，作為“代理人”的官員必須為“主人”人民謀利益而非謀取私利，財(cái)產(chǎn)公開(kāi)正是其應(yīng)有之義；從知情權(quán)角度看，官員財(cái)產(chǎn)公開(kāi)是民眾監(jiān)督權(quán)力的一個(gè)有效路徑。

事實(shí)上，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的國(guó)際實(shí)踐已經(jīng)足夠豐富。基于普選理論，西方國(guó)家普遍建立起官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度，以保證官員對(duì)于選民負(fù)責(zé)。李成瑞指著3月12日媒體上刊登的一條俄羅斯總統(tǒng)梅德韋杰夫帶頭每年公布個(gè)人財(cái)產(chǎn)的新聞?wù)f：“在這點(diǎn)上，中國(guó)應(yīng)當(dāng)向俄羅斯學(xué)習(xí)。”

在李成瑞和鞏獻(xiàn)田等人建議的立法條文中，凡是履行公共職務(wù)、納入國(guó)家編制、由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資福利的立法、司法、行政機(jī)構(gòu)和國(guó)有事業(yè)企業(yè)的縣處級(jí)(包括副職)以上公職人員都應(yīng)當(dāng)申報(bào)財(cái)產(chǎn)。

“老子大官兒大款，老子抓權(quán)兒抓錢(qián)，這是中國(guó)官員腐敗的普遍現(xiàn)象?！崩畛扇鸾忉尩馈Ｒ虼?，基于中國(guó)國(guó)情，申報(bào)人不僅應(yīng)當(dāng)申報(bào)本人家庭財(cái)產(chǎn)，還應(yīng)當(dāng)申報(bào)獨(dú)立成家的子女財(cái)產(chǎn)。

至于財(cái)產(chǎn)范圍，則包括一切不動(dòng)產(chǎn)，現(xiàn)金、存款、有價(jià)證券和期權(quán)，汽車(chē)和其他貴重用品、飾品和字畫(huà)、古玩等收藏品，以及價(jià)值在一定數(shù)額以上的其他動(dòng)產(chǎn)。另外，申報(bào)人在境外、國(guó)外的財(cái)產(chǎn)亦須申報(bào)。

“陽(yáng)光法案”重在公開(kāi)

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度包括兩個(gè)核心環(huán)節(jié)：申報(bào)和公示。阿勒泰地區(qū)推行的制度將申報(bào)分為公開(kāi)申報(bào)和秘密申報(bào)，其中秘密申報(bào)部分不對(duì)外公開(kāi)而是組織部門(mén)掌握?！懊孛苌陥?bào)制度”被認(rèn)為是阿勒泰模式最大的制度缺陷。

“凡是申報(bào)則必須公開(kāi)，否則財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度反而成為腐敗官員的保護(hù)機(jī)制?！崩畛扇鸨硎?。申報(bào)是手段，公開(kāi)才是目的，可以在“終端”意義上使權(quán)力濫用和腐敗行徑更容易露出“馬腳”。

財(cái)產(chǎn)對(duì)外公開(kāi)，才能避免“走過(guò)場(chǎng)”的老路。根據(jù)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“收入規(guī)定”)，縣處級(jí)以上官員必須向組織部門(mén)申報(bào)收入?！坝捎诓粚?duì)外公開(kāi)，實(shí)際上只是每次工資發(fā)下來(lái)讓秘書(shū)抄到申報(bào)表上去，毫無(wú)意義?！崩畛扇鹫f(shuō)。

根據(jù)李成瑞的設(shè)計(jì)，申報(bào)內(nèi)容應(yīng)在相應(yīng)的互聯(lián)網(wǎng)和大眾媒體上公布，如中央機(jī)關(guān)申報(bào)人的申報(bào)在全國(guó)人大網(wǎng)站和中央級(jí)報(bào)刊上公布，國(guó)有企業(yè)申報(bào)人的申報(bào)，則在本系統(tǒng)內(nèi)公布。

當(dāng)然，作為一項(xiàng)反腐的重要制度，僅有申報(bào)和公示兩個(gè)環(huán)節(jié)是不夠的。在反腐敗專(zhuān)家、中央黨校教授林吉吉看來(lái)，另外三個(gè)環(huán)節(jié)必不可少：一是要增強(qiáng)監(jiān)督核查力度；二是落實(shí)責(zé)任追究制度；三是建立干部信用檔案以備查閱?！爸挥忻總€(gè)環(huán)節(jié)都落到實(shí)地，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度才能發(fā)揮效力。”

李成瑞則最關(guān)心監(jiān)督和執(zhí)行機(jī)構(gòu)。在他們的建議書(shū)中提出：將國(guó)務(wù)院下屬的監(jiān)察部升格為對(duì)全國(guó)人大負(fù)責(zé)的廉政監(jiān)察院，將黨中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的中紀(jì)委升格為向全國(guó)黨代大會(huì)負(fù)責(zé)的紀(jì)律檢查委員會(huì)，由這些機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實(shí)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法?！皼](méi)有一個(gè)依法獨(dú)立的、權(quán)威性的、強(qiáng)有力的監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即使制定了法律，也難以得到認(rèn)真的實(shí)施，很可能走了過(guò)場(chǎng)。”

配套制度技術(shù)不完善曾被反對(duì)者認(rèn)為是建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度面臨的最大障礙：金融實(shí)名制未能實(shí)施、銀行間未能實(shí)現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)、國(guó)家金融監(jiān)管不力等。王錫鋅承認(rèn)配套制度不跟上，確實(shí)會(huì)對(duì)制度執(zhí)行有所影響，但是，“申報(bào)和公示是核心制度，只要建立起核心制度，配套制度在落實(shí)過(guò)程中能得到逐步完善”。

具體而言，主要的配套措施應(yīng)有：實(shí)行個(gè)人終身獨(dú)立銀行賬戶制度，限制現(xiàn)金使用，實(shí)行信用卡和銀行轉(zhuǎn)賬支付制度，實(shí)施真正意義上的金融實(shí)名制；實(shí)行遺產(chǎn)稅與贈(zèng)與稅制度；完善預(yù)防資金外逃制度，嚴(yán)厲打擊洗錢(qián)犯罪活動(dòng)等。

這些配套制度的建立并非一朝一夕之功，因此，“更加說(shuō)明了核心制度在前，配套制度跟進(jìn)的必要性。”李成瑞說(shuō)。

“要試驗(yàn)，更要政治決斷”

事實(shí)上，既得利益者普遍反對(duì)，才是實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度的最大阻力。媒體報(bào)道稱(chēng)，阿勒泰地區(qū)受訪官員有70%反對(duì)該項(xiàng)規(guī)定。

王錫鋅則認(rèn)為，反對(duì)呼聲越高，說(shuō)明官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度越重要?！叭绻賳T集體反對(duì)，說(shuō)明該制度確實(shí)能擊中腐敗官員的痛處?！钡瑫r(shí)認(rèn)為，該制度也是對(duì)于官員的保護(hù)?！叭诵蕴烊挥腥觞c(diǎn)，很多官員之所以腐敗，其實(shí)受到了現(xiàn)行制度缺陷的誘惑。完善了陽(yáng)光法案，對(duì)于官員本人也是一件好事?！?/p>

還有人擔(dān)心，一旦官員公布所有財(cái)產(chǎn)，可能引起社會(huì)不穩(wěn)定。有人調(diào)查，某省多數(shù)廳局級(jí)干部擁有大量資產(chǎn)，一旦對(duì)外公布，會(huì)使輿論嘩然。

姜明安向《中國(guó)新聞周刊》分析，要使官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度實(shí)施，則必須滿足三個(gè)方面的條件：一是制定基本法律制度，如公務(wù)員法、行政處罰條例；二是政局保持穩(wěn)定；三是官員腐敗面不是太大，因此公布出來(lái)不會(huì)引起動(dòng)蕩。目前前兩個(gè)條件已經(jīng)滿足，而第三個(gè)條件則是個(gè)未知數(shù)，因此不可冒進(jìn)。

為避免阻力和社會(huì)動(dòng)蕩，他建議，可在阿勒泰試驗(yàn)的基礎(chǔ)上，繼續(xù)挑選地區(qū)或部門(mén)進(jìn)行試點(diǎn)?！白詈檬菛|部富裕地區(qū)省份，試點(diǎn)意義大；或者檢查系統(tǒng)這樣的部門(mén)，這樣的部門(mén)貪腐機(jī)會(huì)少，因此阻力小?！苯靼舱f(shuō)。

林吉吉?jiǎng)t向中紀(jì)委建議，可在完善“收入規(guī)定”的基礎(chǔ)上，真正落實(shí)審查監(jiān)督和責(zé)任追究環(huán)節(jié)，并先在同級(jí)別的官員之間公示，此后再慢慢擴(kuò)大到對(duì)外全部公示?！巴?jí)別官員彼此相知甚深，而且也有競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因此公布出來(lái)最有效果。”

李成瑞和鞏獻(xiàn)田等人的建議書(shū)則主張由全國(guó)人大立法，全面實(shí)施。李成瑞說(shuō)，應(yīng)當(dāng)看到，公職人員財(cái)產(chǎn)收入中存在的問(wèn)題，有相當(dāng)部分屬于多吃多占、違反政紀(jì)黨紀(jì)的性質(zhì)，真正構(gòu)成貪污犯罪的畢竟是很少數(shù)。早在1994年，全國(guó)人大已將官員申報(bào)財(cái)產(chǎn)列入立法規(guī)劃，至今已有十多年，步履蹣跚，一拖再拖。

無(wú)論希望一步到位，還是贊成逐步推進(jìn)，諸專(zhuān)家一致認(rèn)為，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)是一項(xiàng)自上而下的制度，必須得到政治決斷的支持。“中央的‘決斷顯然比十個(gè)、百個(gè)阿勒泰‘試驗(yàn)重要得多?！蓖蹂a鋅說(shuō)。

當(dāng)前，能否呼應(yīng)廣大人民高漲的訴求，以公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示制度推進(jìn)廉政建設(shè)質(zhì)的進(jìn)步，這道擺在面前的重大課題，考驗(yàn)著決策層魄力幾何。