論城市人口綜合調(diào)控指標(biāo)體系的構(gòu)建

摘要：本文提出以優(yōu)化城市產(chǎn)業(yè)布局和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)，從控制人口總量、提高人口素質(zhì)、優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)三個角度構(gòu)建城市人口綜合調(diào)控指標(biāo)體系。

關(guān)鍵詞：人口綜合調(diào)控 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu) 指標(biāo)體系

人口問題，不是單純的人口增長問題，而是人口與經(jīng)濟(jì)、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)和社會問題。人口綜合調(diào)控要以人口為軸心，全方位、多視角地建立適應(yīng)科學(xué)發(fā)展觀的指標(biāo)體系。一是控制人口總量，堅持人口發(fā)展與調(diào)控相結(jié)合的原則，建立和完善與城市人口發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的人口管理模式和調(diào)控手段，遏制人口規(guī)模過快膨脹；二是提高人口素質(zhì)，將人才引進(jìn)與教育培訓(xùn)相結(jié)合，提升人口的整體素質(zhì)；三是優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)，人口調(diào)控要與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級相結(jié)合，大力推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市空間結(jié)構(gòu)和人口結(jié)構(gòu)的聯(lián)動調(diào)整，建立人口合理有序流動的調(diào)控機(jī)制。

一、人口綜合調(diào)控的總體思路

（一）人口總量調(diào)控的總體思路

一是控制人口快速增長。必須做好產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與人口規(guī)劃、城市規(guī)劃的銜接，加強(qiáng)對適度人口目標(biāo)的綜合調(diào)控，建立和完善與城市發(fā)展戰(zhàn)略相適應(yīng)的人口管理模式和調(diào)控手段。

二是通過產(chǎn)業(yè)調(diào)整，拒絕高污染、高耗能、高耗水等三高企業(yè)進(jìn)入，通過設(shè)定指標(biāo)轉(zhuǎn)移已有的三高企業(yè)。

三是適度減少勞動密集型企業(yè)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要依靠第二產(chǎn)業(yè)的飛速發(fā)展，需要以吸納大量外來低層次勞動力為支撐，然而目前這種勞動密集型的發(fā)展模式明顯帶來了人口數(shù)量、素質(zhì)以及安全方面的巨大壓力，因此從人口調(diào)控的角度考慮，必須適度減少勞動密集型企業(yè)。

（二）人口素質(zhì)調(diào)控的總體思路

一是適當(dāng)放寬高層次人才的入戶條件，開辟技術(shù)技能遷戶、投資納稅遷戶和政策性遷戶等入戶渠道，將符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要的各類人才轉(zhuǎn)為戶籍人口。真正落實對學(xué)歷在大學(xué)本科以上的人才實行“先落戶，后就業(yè)”的扶持政策，以鼓勵高層次人才就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。

二是通過一定的獎懲措施，提高企業(yè)用人層次，鼓勵企業(yè)使用文化素質(zhì)高和擁有勞動技能證書的人才。

三是形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)“政府出錢、企業(yè)出人、勞工參與”的合作式培訓(xùn)機(jī)制，即政府財政大力投入建設(shè)相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，企業(yè)外派高級工程師進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)和指導(dǎo)，學(xué)員畢業(yè)之后通過相應(yīng)資格考試者可以實現(xiàn)定點就業(yè)。

（三）人口結(jié)構(gòu)調(diào)控的總體思路

一是優(yōu)化企業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，嚴(yán)格控制污染排放標(biāo)準(zhǔn)，堅決制止土地粗放經(jīng)營和無序開發(fā)行為，促進(jìn)低附加值、高消耗、靠低人工成本維持的勞動密集型產(chǎn)業(yè)向集約化經(jīng)營方式轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)企業(yè)減少對低技能勞動力的需求。

二是用稅收差別和財政補(bǔ)貼來引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整帶動人口就業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而達(dá)到優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)的目的。

三是重視第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，真正建立起一批適合城市發(fā)展需要的高水平服務(wù)業(yè)，提升城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造出更多勞動生產(chǎn)率高的第三產(chǎn)業(yè)崗位，以替代低效率的產(chǎn)業(yè)。

四是重視第二產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率。第二產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率偏低往往是造成人口規(guī)模偏大，素質(zhì)偏低、結(jié)構(gòu)不合理的重要因素，因此，必須從提高第二產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率的角度出發(fā)，制定出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展適應(yīng)的招商引資政策與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移政策。

二、人口綜合調(diào)控指標(biāo)體系設(shè)置的原則

（一）人口總量調(diào)控指標(biāo)設(shè)置原則

首先，鑒于人口調(diào)控工作的特殊性，不宜對人口總量直接下達(dá)控制指標(biāo)，因為直接下達(dá)人口總量控制指標(biāo)不符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)律，且在實際管理過程中缺乏可操作性。

第二，有必要設(shè)置人口與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)度的指標(biāo)。人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)是經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展的核心，人口與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)度指標(biāo)的提出，可以動態(tài)的考察一個地區(qū)每一年調(diào)控人口的力度。

第三，除了設(shè)置人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)度的指標(biāo)之外，還有必要設(shè)置勞均GDP指標(biāo)。與人均GDP比起來，采用勞均GDP這個指標(biāo)值能夠更好的在政策上引導(dǎo)地區(qū)注意經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展，以最少的從業(yè)人口創(chuàng)造最大的經(jīng)濟(jì)效益，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快的發(fā)展。

第四、人口總量調(diào)控必須與招商引資政策結(jié)合起來，提高企業(yè)進(jìn)入門檻，盡量引進(jìn)投資強(qiáng)度高和產(chǎn)出效益高的企業(yè)，提高土地的利用率。

最后，人口總量的調(diào)控必須與“三高”企業(yè)的轉(zhuǎn)移、低勞動生產(chǎn)率企業(yè)的轉(zhuǎn)移結(jié)合起來。只有把產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和人口調(diào)控結(jié)合起來，才能達(dá)到既治標(biāo)，又治本的目的。從我國其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗來看，應(yīng)該把“三高”企業(yè)列入首批轉(zhuǎn)移的目標(biāo)。如：2007年，北京市工業(yè)促進(jìn)局、發(fā)改委、財政局等８個委辦局聯(lián)手制定了《北京市關(guān)于加快退出高污染、高耗能、高耗水工業(yè)企業(yè)的意見》，“三高”企業(yè)頭上從此有了一道“緊箍咒”，小水泥、小造紙、小化工、小鑄造、小印染、電鍍及平板玻璃等7個行業(yè)上了“黑名單”，被列為重點退出的劣勢行業(yè)。不同行業(yè)各有退出標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)標(biāo)無望的企業(yè)如果主動關(guān)停，政府將給予獎勵，以政策引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展替代產(chǎn)業(yè)，尋找新的出路。

綜上所述，人口總量調(diào)控設(shè)置的一級指標(biāo)包括：實際管理人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)度、勞均GDP，每畝土地投資強(qiáng)度，每畝土地產(chǎn)出效益，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移力度。

其中，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移力度又分為以下四個二級指標(biāo)：高污染企業(yè)的轉(zhuǎn)移力度、高耗能企業(yè)的轉(zhuǎn)移力度、高耗水企業(yè)的轉(zhuǎn)移力度、低勞動生產(chǎn)率企業(yè)的轉(zhuǎn)移力度。

（二）人口素質(zhì)調(diào)控指標(biāo)設(shè)置原則

首先，要提升從業(yè)人口的整體素質(zhì)，必須從源頭上進(jìn)行行政干預(yù)，提高企業(yè)的用人層次。

其次，為避免對經(jīng)濟(jì)社會造成不利影響，在設(shè)置文化與技能指標(biāo)時標(biāo)準(zhǔn)不宜過高。如果制定指標(biāo)的起點太高，就可能影響企業(yè)用人，對經(jīng)濟(jì)正常發(fā)展可能造成負(fù)面影響。

最后，從政策執(zhí)行的角度出發(fā)，如果把從業(yè)人口中的本地人口和外地人口進(jìn)行分割調(diào)控，實際可操作性不強(qiáng)，因此指標(biāo)設(shè)置是對總的從業(yè)人口進(jìn)行宏觀調(diào)控。

人口素質(zhì)調(diào)控的指標(biāo)包括：中專（或高中）以上學(xué)歷人數(shù)占從業(yè)人口的比例，初級專業(yè)技術(shù)職務(wù)（或職業(yè)資格五級以上）技能人才占從業(yè)人口的比例。

（三）人口結(jié)構(gòu)調(diào)控指標(biāo)設(shè)置原則

首先，人口結(jié)構(gòu)的調(diào)控主要是針對流動人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)。因為從我國大部分城市的實際情況來看，流動人口的年齡結(jié)構(gòu)與性別結(jié)構(gòu)一般比較正常，不需要進(jìn)行調(diào)節(jié)，也很難進(jìn)行專門調(diào)節(jié)，而地區(qū)布局結(jié)構(gòu)的調(diào)控主要是通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)，也無須進(jìn)行專門針對性調(diào)節(jié)。

其次，調(diào)控人口的就業(yè)結(jié)構(gòu)主要通過設(shè)置指標(biāo)調(diào)整城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)實現(xiàn)。我過大部分城市出現(xiàn)的問題是：第二產(chǎn)業(yè)就業(yè)增長率超過第三產(chǎn)產(chǎn)業(yè)的就業(yè)增長率，但第二產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率卻下降。因此就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)控的目的是：提升第二產(chǎn)業(yè)的就業(yè)質(zhì)量，增加第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)。結(jié)構(gòu)調(diào)控設(shè)置的指標(biāo)包括：第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人口增長率、第二產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率。

三、人口綜合調(diào)控指標(biāo)體系的構(gòu)建

有關(guān)調(diào)控指標(biāo)按照調(diào)控類別進(jìn)行分門別類，可以分為總量調(diào)控、素質(zhì)調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)控三大類，每一大類又包含若干個明細(xì)指標(biāo)，從而構(gòu)建一個科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的人口綜合調(diào)控指標(biāo)體系（見表1）。人口綜合調(diào)控體系將人口調(diào)控與招商引資、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策進(jìn)行有機(jī)結(jié)合，目的是促進(jìn)人口總量減少、素質(zhì)提升、結(jié)構(gòu)優(yōu)化。根據(jù)人口綜合調(diào)控指標(biāo)的設(shè)置原則，表1列出了城市人口綜合調(diào)控指標(biāo)體系，共有12個小指標(biāo)，考慮到人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)度與勞均GDP是核心因素，因此這兩個指標(biāo)所占權(quán)重最大，為10分，其他10個分別為8分，共100分。指標(biāo)體系的目標(biāo)是通過對城市的人口調(diào)控指標(biāo)的考核，從政策上引導(dǎo)開展人口調(diào)控工作。

四、人口綜合調(diào)控指標(biāo)體系的具體含義

（一）人口總量調(diào)控指標(biāo)的含義

1.城市人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)度

隨著流動人口信息化管理步伐的加快，對流動人口總量的掌握也越來越準(zhǔn)確。因此，在計算人口與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)度的公式中，我們認(rèn)為應(yīng)該使用流管辦信息系統(tǒng)中登記的流動人口數(shù)。

因此，人口總數(shù)＝戶籍人口數(shù)＋流動人口數(shù)。

城市人口與經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)度＝城市GDP增長率/城市人口總數(shù)增長率

2.城市勞均GDP＝城市GDP/城市從業(yè)人口

3.每畝土地投資強(qiáng)度＝投資總額/投資用地畝數(shù)

4.每畝土地產(chǎn)出效益＝產(chǎn)出效益/生產(chǎn)用地畝數(shù)

5.產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移力度包括四個二級指標(biāo)：高污染企業(yè)的轉(zhuǎn)移力度、高耗能企業(yè)的轉(zhuǎn)移力度、高耗水企業(yè)的轉(zhuǎn)移力度、低勞動生產(chǎn)率企業(yè)的轉(zhuǎn)移力度。

對這四類企業(yè)轉(zhuǎn)移力度的計算首先需要政府出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，由政府相關(guān)部門對這四類企業(yè)的總數(shù)分別進(jìn)行認(rèn)定，認(rèn)定后方能進(jìn)行評估。

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移力度公式如下：

高污染企業(yè)轉(zhuǎn)移力度＝當(dāng)年高污染企業(yè)實際轉(zhuǎn)出數(shù)/當(dāng)年高污染企業(yè)的總數(shù)

高耗能企業(yè)轉(zhuǎn)移力度＝當(dāng)年高耗能企業(yè)實際轉(zhuǎn)出數(shù)/當(dāng)年高耗能企業(yè)的總數(shù)

高耗水企業(yè)轉(zhuǎn)移力度＝當(dāng)年高耗水實際轉(zhuǎn)出數(shù)/當(dāng)年高耗水企業(yè)的總數(shù)

低勞動生產(chǎn)率企業(yè)轉(zhuǎn)移力度＝當(dāng)年低勞動生產(chǎn)率實際轉(zhuǎn)出數(shù)/當(dāng)年低勞動生產(chǎn)率企業(yè)的總數(shù)

（二）人口素質(zhì)調(diào)控指標(biāo)的含義

1.常住人口中專（或高中）以上學(xué)歷人數(shù)占從業(yè)人口的比例=中專（或高中）以上學(xué)歷人數(shù)/從業(yè)人口

其中中專（或高中）以上學(xué)歷人數(shù)包括中專、高中、大專、本科、研究生及以上。

2.初級專業(yè)技術(shù)職務(wù)（或職業(yè)資格五級以上）技能人才占從業(yè)人口的比例＝初級專業(yè)技術(shù)職務(wù)（或職業(yè)資格五級以上）技能人才/從業(yè)人口

按照勞動部門的定義，技術(shù)等級包括職業(yè)資格與專業(yè)技術(shù)職務(wù)。

其中職業(yè)資格包括：職業(yè)資格五級（初級技能）、職業(yè)資格四級（中級技能）、職業(yè)資格三級（高級技能）、職業(yè)資格二級（技師）、職業(yè)資格一級（高級技師）。

專業(yè)技術(shù)職稱包括：初級專業(yè)技術(shù)職務(wù)、中級專業(yè)技術(shù)職務(wù)、高級專業(yè)技術(shù)職務(wù)。

（三）人口結(jié)構(gòu)調(diào)控指標(biāo)的含義

1.第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口增長率＝（第三產(chǎn)業(yè)今年就業(yè)人口－第三產(chǎn)業(yè)去年就業(yè)人口）/第三產(chǎn)業(yè)去年就業(yè)人口。

2.第二產(chǎn)業(yè)的勞動生產(chǎn)率＝第二產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)總值/第二產(chǎn)業(yè)從業(yè)人口。

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基金資助：2007年電子科技大學(xué)中山學(xué)院青年基金項目（編號：407YJ08）

作者簡介：陳亞輝，1981年生，碩士、助教，電子科技大學(xué)中山學(xué)院行政管理專業(yè)教師，研究方向：地方政府治理。