重慶“地票”帶來(lái)了什么

陶衛(wèi)華

地票改革才剛開始，操作的完整循環(huán)尚未畫圓，要等到地票落地，開發(fā)商拍得相應(yīng)的城市建設(shè)用地并使用，整個(gè)交易才算完成。

2008年12月4日，重慶農(nóng)村土地交易所成立并舉行首場(chǎng)交易會(huì)，現(xiàn)場(chǎng)屏幕掛出了首單地票---標(biāo)號(hào)：08001，面積：300畝，起拍價(jià)：1280萬(wàn)元。

現(xiàn)場(chǎng)12家競(jìng)標(biāo)單位爭(zhēng)相舉牌，經(jīng)過(guò)多輪角逐，最終被重慶玉豪龍實(shí)業(yè)有限公司以2560萬(wàn)元拍下。其后，重慶城市建設(shè)投資公司以6420萬(wàn)元拿下了另一宗800畝土地的地票。

重慶建設(shè)用地指標(biāo)交易由此走出第一步。

重慶市常務(wù)副市長(zhǎng)黃奇帆告訴記者，地票是目前重慶農(nóng)村土地交易所的主要交易類型。它來(lái)源于農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地。這些用地經(jīng)過(guò)復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后，產(chǎn)生的指標(biāo)形成地票并在農(nóng)村土地交易所公開交易。

此次交易的兩張地票，主要來(lái)自于江津區(qū)廣興鎮(zhèn)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目、城口縣東安鄉(xiāng)等鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體建設(shè)用地復(fù)墾項(xiàng)目、銅梁縣侶俸鎮(zhèn)石河村文曲磚廠廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目等。

在土地流轉(zhuǎn)被廣為熱議的當(dāng)下，地票這一新鮮的形式究竟會(huì)帶來(lái)什么？ 實(shí)行土地整理的鄉(xiāng)村，能否收獲更多的土地價(jià)值？ 拍得地票的企業(yè)，又如何讓地票最終落實(shí)為建設(shè)用地？ 這些問(wèn)題，牽涉著重慶土地交易所的未來(lái)。

“先造地后用地”

重慶市國(guó)土房管局副局長(zhǎng)董建國(guó)介紹說(shuō)，在具體操作上，地票借鑒了國(guó)土資源部正在推行的一種“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策。

所謂“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”，是指在國(guó)土資源部門直接監(jiān)管下，把農(nóng)村宅基地等作為“拆舊復(fù)墾區(qū)”，與擬增加建設(shè)用地的“新建區(qū)”組成項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)把拆舊復(fù)墾區(qū)的農(nóng)村建設(shè)用地整理為耕地，然后在新建區(qū)劃出相應(yīng)的城市建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量不增加，耕地總量不減少。

“掛鉤政策出來(lái)之后，我們做了認(rèn)真的研究，覺(jué)得重慶的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌在這方面有文章可做?！倍▏?guó)說(shuō)。

農(nóng)村土地交易所要解決農(nóng)村土地集約化、市場(chǎng)化的問(wèn)題，需要有效利用農(nóng)村閑置和低效利用的建設(shè)用地。他舉重慶山區(qū)為例，農(nóng)村集體建設(shè)用地和耕地都比較破碎，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”能夠有效減少這種情況。通過(guò)復(fù)墾，耕地連片了，而農(nóng)民進(jìn)城或進(jìn)入農(nóng)民集中居住區(qū)居住，建設(shè)用地更加集約。

此前的“掛鉤”項(xiàng)目是拆舊區(qū)建新區(qū)的概念，先“借”指標(biāo)再補(bǔ)，“先占后補(bǔ)”。 黃奇帆強(qiáng)調(diào)，重慶農(nóng)村土地交易所地票的最大優(yōu)點(diǎn)在于，土地指標(biāo)交易制度是“先造地后用地”。先把農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為耕地之后，才在城市新增建設(shè)用地，對(duì)耕地的保護(hù)力度更大，保護(hù)效果更好。

他舉例，目前重慶農(nóng)村人均生活用地250平方米以上，城市人均用地只有80多平方米，一個(gè)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)化為城市人口就可節(jié)約170平方米左右建設(shè)用地。重慶現(xiàn)有農(nóng)村戶籍2300萬(wàn)，如果有1000萬(wàn)轉(zhuǎn)移進(jìn)入城鎮(zhèn)，就可節(jié)約17億平方米建設(shè)用地，等于增加250萬(wàn)畝耕地。

農(nóng)民享受溢價(jià)收益

李市鎮(zhèn)孔目村六社剛剛完成第一批四畝多的復(fù)墾項(xiàng)目，第二批還涉及三戶宅基地即將拆遷復(fù)墾。任文斌的房屋門口，豎著政府立的牌子，“第二批復(fù)墾項(xiàng)目，戶主：任文斌、屈勝橋、張吉昌”。

這三位戶主2009年3月都將搬到村里統(tǒng)一規(guī)劃的新村集中點(diǎn)居住。對(duì)于自己五六十年代的老房子被復(fù)墾為耕地，任文斌并沒(méi)太多留戀，他說(shuō)：“算了這筆賬，覺(jué)得還是劃得來(lái)?！?/p>

盡管復(fù)墾后形成地票經(jīng)過(guò)市場(chǎng)得到的收益尚未返還回來(lái)，但是李市鎮(zhèn)國(guó)土所所長(zhǎng)周思恒對(duì)于農(nóng)民先期獲得的利益已有大概估算。

他向記者表示：目前戶主從地票中獲得的首要利益是按照現(xiàn)有的征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)獲得的補(bǔ)償，在李市鎮(zhèn)這筆補(bǔ)償款為165元每平方米；而農(nóng)民搬到新村居住后，政府將對(duì)其進(jìn)行限價(jià)銷售，在市場(chǎng)化價(jià)格基礎(chǔ)上優(yōu)惠20%，按照孔目村市場(chǎng)價(jià)格600元每平方米計(jì)算，每平方米將優(yōu)惠120元。

從重慶農(nóng)村土地交易所的兩宗地票交易情況來(lái)看，1100畝共拍得8980萬(wàn)元，平均每畝約8萬(wàn)元。董建國(guó)分析，地票參照復(fù)墾費(fèi)和給農(nóng)民補(bǔ)償?shù)某杀荆瑫r(shí)考慮地票落地中間可能產(chǎn)生的費(fèi)用綜合計(jì)算，有一個(gè)起步價(jià)以確保拍賣價(jià)不低于成本價(jià)；在此基礎(chǔ)上由于市場(chǎng)化機(jī)制和指標(biāo)的稀缺性而帶來(lái)的溢價(jià)，將通過(guò)一定比例的返還實(shí)現(xiàn)遠(yuǎn)距離轉(zhuǎn)移，反哺到農(nóng)村。

江津區(qū)國(guó)土局局長(zhǎng)簡(jiǎn)代富對(duì)記者說(shuō)，預(yù)估按照現(xiàn)有拍賣價(jià)格加權(quán)平均，返還到農(nóng)村的收益大概能達(dá)到拍賣價(jià)格的90%,大約7萬(wàn)元。

在重慶官員看來(lái)，地票還有更深遠(yuǎn)的意義。按照重慶市國(guó)土房管局的計(jì)劃，地票將逐漸替代政府征地，成為重慶試驗(yàn)區(qū)經(jīng)營(yíng)性用地需求的指標(biāo)來(lái)源，參與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌市場(chǎng)。原國(guó)家下?lián)芙o重慶的建設(shè)用地指標(biāo)同時(shí)雙軌運(yùn)行，主要解決基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等公益性用地。

黃奇帆說(shuō)，用地票和交易所的規(guī)范方式能夠?qū)崿F(xiàn)大范圍遠(yuǎn)距離的城鄉(xiāng)資源配置，帶動(dòng)城鄉(xiāng)之間土地要素流轉(zhuǎn)，提升農(nóng)村特別是偏遠(yuǎn)地區(qū)的土地價(jià)值，從而實(shí)現(xiàn)大城市的房地產(chǎn)或者城市資金反轉(zhuǎn)到農(nóng)村幫助農(nóng)民致富。

“地票”如何落地

拍下首宗地票的重慶玉豪龍實(shí)業(yè)有限公司黨支部書記鞠再?gòu)?qiáng)告訴記者，從城市土地開發(fā)角度來(lái)看，地票模式是拿地的前期工作，總體估算跟之前拿地的成本價(jià)格差不多。他認(rèn)為地票對(duì)企業(yè)最大的吸引力在于拍得地票后可在城市總規(guī)劃范圍內(nèi)有選擇性尋找地塊，并向政府提出征地建議。

董建國(guó)說(shuō)，買下地票后拿地相當(dāng)于省去了新增建設(shè)用地使用費(fèi)和耕地開墾費(fèi)?！皡⒄者@個(gè)費(fèi)用，最終的拍賣價(jià)格實(shí)際上剛剛超過(guò)重慶主城區(qū)最高地段落地的兩費(fèi)（每平方米110元），說(shuō)明買地票的企業(yè)心里是非常有數(shù)的?！?/p>

按照這兩筆費(fèi)用計(jì)算，地票實(shí)現(xiàn)每平方米土地增值約18元。但是相對(duì)于江津兩費(fèi)每平方米三四十元的價(jià)格，則可以明顯看到其中的升值。此次拍賣出的首張300畝地票，包含有重慶的最遠(yuǎn)郊縣城口縣部分復(fù)墾耕地，其距離重慶主城區(qū)500余公里，但也能與其他區(qū)域一樣，享受一個(gè)平均的指標(biāo)升值收益。

但企業(yè)也有隱憂。開發(fā)商買到地票，并不意味就拿得了土地的使用權(quán)。他還要在符合城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的范圍內(nèi)，尋找尚未被國(guó)家征收、又符合其市場(chǎng)開發(fā)需求的地塊?？礈?zhǔn)地塊后，向政府提出征地建議。

由于該地塊符合兩規(guī)，又有市場(chǎng)需求，政府就按程序?qū)υ摰貕K進(jìn)行征用，并作為經(jīng)營(yíng)性用地進(jìn)行招拍掛。此時(shí)拿到地票的開發(fā)商和其他企業(yè)成為平等的競(jìng)爭(zhēng)者。

拿到地票的開發(fā)商有利條件在于他是該地塊的物色者，已經(jīng)先期對(duì)其做過(guò)市場(chǎng)分析、調(diào)研，對(duì)此有市場(chǎng)信心，較有可能在拍賣中舉牌更高，最終取得該地塊使用權(quán)。此時(shí)，地票的價(jià)格計(jì)入到招拍掛價(jià)格之中。

但也可能，別的開發(fā)商報(bào)價(jià)更高，拿下該地塊。此時(shí)，政府從拍賣價(jià)中扣除地票價(jià)格，這部分返給地票擁有者。目前的政策是只返還本金，利息損失作為投資風(fēng)險(xiǎn)由開發(fā)商支付。

重慶玉豪龍實(shí)業(yè)有限公司黨支部書記鞠再?gòu)?qiáng)告訴記者，他們接受買到地票不一定最后能拿到地的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，并稱在日后地塊的招拍掛中如果價(jià)格超過(guò)自己的預(yù)估，也會(huì)放棄。

由于目前首張地票仍未落地，其操作前景如何尚有疑問(wèn)。部分企業(yè)人士對(duì)地票尚有保留，他們最大的顧慮是如果買到地票卻拿不到地，企業(yè)買地票、選擇適合自己地塊的動(dòng)力又何在？ 對(duì)此風(fēng)險(xiǎn)的擔(dān)心，還來(lái)自于在地塊招拍掛中拿地票企業(yè)的優(yōu)勢(shì)競(jìng)爭(zhēng)力從目前看并不突出，優(yōu)先選地如果拿不到地，那前期環(huán)節(jié)都會(huì)失去意義。

因此，地票的具體實(shí)施規(guī)則還有待細(xì)化、明晰。其操作的可行性也尚待現(xiàn)實(shí)檢驗(yàn)，從目前的操作設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)相對(duì)模糊，最大的隱憂是如果企業(yè)對(duì)地票拍賣失去熱情，地票的制度設(shè)計(jì)初衷可能難以達(dá)到，地票模式也可能不能持續(xù)。

對(duì)此種擔(dān)心，董建國(guó)解釋他們預(yù)先也有所考慮，并在下一步具體的制度設(shè)計(jì)中會(huì)涉及。他認(rèn)為開發(fā)商選擇性拿地來(lái)實(shí)現(xiàn)盈利的潛力會(huì)對(duì)沖掉拿不到地時(shí)地票利息損失的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。此外，農(nóng)村土地交易所也會(huì)根據(jù)市場(chǎng)情況的不同而對(duì)地票制度進(jìn)行調(diào)整，以增加地票對(duì)開發(fā)商的吸引力。

“地票改革還是剛開始，操作的完整循環(huán)尚未畫圓，要等到地票落地，開發(fā)商拍得相應(yīng)的城市建設(shè)用地并使用，整個(gè)交易才算完成。”他說(shuō)，屆時(shí)“地票”帶動(dòng)的整個(gè)市場(chǎng)機(jī)制，其間的資金、利益分配原則，才能真實(shí)體現(xiàn)。

(摘自《瞭望東方周刊》2009年第3期)