借鑒西方發(fā)展經(jīng)驗 提升中國公共服務(wù)市場化水平

朱忠發(fā)

摘要：公共服務(wù)市場化是當代各國政府職能轉(zhuǎn)變和行政改革的必然趨勢，它代表著一種全新的治理理念和形式。在分析西方公共服務(wù)市場化的相關(guān)理論和發(fā)展實踐的基礎(chǔ)上，著重闡述中國公共服務(wù)市場化改革過程中存在的問題，并提出適合中國國情的公共服務(wù)市場化的改革措施。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；市場化；對策；西方各國

中圖分類號：F290

文獻標志碼：A

文章編號：1673-291X(2009)33-0141-03

一、公共服務(wù)市場化發(fā)展的理論依據(jù)

20世紀70年代以來，面對政府的低效和財政危機，西方各國紛紛反思“官僚制”的弊端，進而提出了新的公共管理理論，其中，影響最大的是公共選擇理論、治理理論和新公共服務(wù)理論等。

1公共選擇理論——公共服務(wù)市場化最初的理論依據(jù)。公共選擇理論強調(diào)關(guān)注于政府與市場、社會的關(guān)系，主張重新界定三者在提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)中的作用，縮小政府直接提供公共服務(wù)的職能，擴大市場與社會的作用；主張打破政府壟斷，建立公私機構(gòu)之間的競爭，認為沒有任何邏輯理由證明公共服務(wù)必須由政府官僚機構(gòu)來提供，私人企業(yè)、非營利組織、半獨立的公共企業(yè)也可以提供公共服務(wù)。公共選擇理論為公共服務(wù)市場化發(fā)展提供了最初的理論依據(jù)。

2治理理論——公共服務(wù)市場化最直接的理論依據(jù)。20世紀90年代以來興起的治理理論有機融合了各種競爭性理論，成為了西方學術(shù)界指導公共管理實踐的一種新理念。該理論認為，治理是各種公共的或私人的個人和機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和，是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。在此理論指導下，西方各國近年來正在掀起一場以公共服務(wù)市場化、地方政府分權(quán)化和執(zhí)行機構(gòu)自主化為特征的行政改革浪潮，其中最核心的主題就是公共服務(wù)市場化。治理理論為實現(xiàn)政府公共服務(wù)市場化提供的理論依據(jù)和理論指導主要體現(xiàn)在以下六個方面：政府的職責是掌舵而非劃槳；政府治理主體的多元化；政府公共服務(wù)以顧客為導向；把競爭機制引入政府的公共服務(wù)；對政府公共服務(wù)產(chǎn)出結(jié)果的高度重視；政府公共服務(wù)市場化是“有限市場化”。治理理論為公共服務(wù)市場化發(fā)展提供了最直接的理論依據(jù)。

3新公共服務(wù)理論一公共服務(wù)市場化最根本的理論依據(jù)。新公共服務(wù)理論有七大核心觀點：服務(wù)而非掌舵；公共利益是目標而非副產(chǎn)品；戰(zhàn)略地思考，民主地行動；服務(wù)于公民而不是顧客；責任并不是單一的；重視人而不只是生產(chǎn)率和超越企業(yè)家身份，重視公民權(quán)和公共服務(wù)。

新公共服務(wù)理論的最大貢獻是把市場理念引入公共服務(wù)領(lǐng)域，打破了政府壟斷公共服務(wù)的神話。新公共服務(wù)理論將公共產(chǎn)品區(qū)分為兩大類，一類是核心公共產(chǎn)品，只能由政府提供和生產(chǎn)，如國防、外交、國家機關(guān)管理、警察、國家安全和社會保障等；另一類是混合公共產(chǎn)品，私人部門與非政府組織也可以參與提供，如基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施、交通能源、公共服務(wù)事業(yè)等等。新公共服務(wù)理論認為，政府應(yīng)該在公共服務(wù)領(lǐng)域借鑒私營部門的管理方法和管理手段，大膽引入市場競爭機制，走市場化之路，依靠公共部門和私營部門的通力合作，鼓勵和支持非政府、非贏利組織積極參與，形成政府、非政府和非贏利組織和私營部門三足鼎立的局面，提高公共服務(wù)的水平，降低成本，滿足公眾對公共服務(wù)的需求。新公共服務(wù)理論為公共服務(wù)市場化發(fā)展提供了最根本的理論依據(jù)。

二、西方國家公共服務(wù)市場化的發(fā)展經(jīng)驗

20世紀70年代以來，以英國為開端，西方的主要國家成功地進行了公共服務(wù)市場化改革，這一改革降低了政府成本，緩解了財政負擔，極大地提高了政府公共服務(wù)的水平。概括起來說，西方國家公共服務(wù)市場化的發(fā)展經(jīng)驗主要體現(xiàn)在如下幾點：

1市場化模式有利于實現(xiàn)政府職能與市場機制相結(jié)合。在公共服務(wù)領(lǐng)域采取市場化的手段和民營化的方式，實質(zhì)上是引入了競爭機制，從而能有效降低公共服務(wù)成本和提高公共服務(wù)質(zhì)量，實現(xiàn)市場對公共資源的優(yōu)化配置；而政府通過制定標準和對服務(wù)效果進行評估和監(jiān)督，則又發(fā)揮了政府宏觀管理的作用。因此，市場化取向的公共服務(wù)項目的改革，有效地解決了政府動作缺乏效率，而市場動作缺乏政府公共支持的問題，從而實現(xiàn)了政府與市場在職能上的彼此分立和各司其職，效果上的相輔相成與優(yōu)勢互補，真正做到將市場機制與公共職能有機結(jié)合。

2市場化模式有利于轉(zhuǎn)變政府職能和精簡政府機構(gòu)。西方國家廣泛采用市場化模式達到政府職能卸載和機構(gòu)精簡的目的。市場化模式理順了政府與市場的職能關(guān)系：政府職能主要在于“掌舵”，而具體“劃槳”職能則由市場完成。民營化、合同外包實現(xiàn)了部分職能由政府向市場和社會力量的轉(zhuǎn)移，有效調(diào)整和優(yōu)化了政府職能。此外，市場化模式為機構(gòu)改革指明了方向。在“凡可以由私營部門和非政府組織完成更好的任務(wù)不應(yīng)繼續(xù)保留在公共部門”的思想主導下，西方各國政府開始推行決策與執(zhí)行分開，如英國建立“執(zhí)行局”，美國設(shè)立“法定機構(gòu)”，把原來由政府部門承擔的職能，如后勤管理、社區(qū)維護、咨詢服務(wù)等以合同制形式轉(zhuǎn)包給私人或非政府組織承擔，這樣政府內(nèi)部可以撤銷從事這些業(yè)務(wù)的常設(shè)性機構(gòu)，從而大大精簡機構(gòu)規(guī)模。

3市場化模式有利于剝離政府的部分公共服務(wù)職能，節(jié)約行政資源，提高行政效率。隨著社會事業(yè)的地位凸現(xiàn)，必然使公共服務(wù)的領(lǐng)域不斷拓展，在這種背景下，政府有限的財政資金既要加大投入城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，又要不斷充實到公共服務(wù)領(lǐng)域，從而使政府資金的支配與使用壓力加重。因此，剝離政府的部分公共服務(wù)職能，有利于降低行政成本，便于政府集中力量辦大事、辦難事。與此同時，一些公共服務(wù)項目采取市場化的手段，對化解不良資產(chǎn)，卸下財政包袱也確實起到了相當重要的作用。西方國家公共服務(wù)市場化發(fā)展的大量證據(jù)表明，公共服務(wù)市場化往往能取得比在政府壟斷服務(wù)下更高的生產(chǎn)率。如美國通過合同出租取得了較好的效果，最明顯的效果是擴大了政府供給公共服務(wù)的財源及技術(shù)力量、降低成本、提高效率。有關(guān)研究也表明，公營部門提供的服務(wù)成本費用，平均比承包商提供的服務(wù)成本費用要高35％一95％。

4市場化模式能擴大民主參與，激發(fā)民間活力。從政治民主走向行政民主是民主發(fā)展的一個新階段。公共服務(wù)市場化是當代行政民主的一項重要內(nèi)容。政府通過在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場、社會力量，實行多元服務(wù)供給，實際上是政府向社會的“權(quán)力返還”和社會對行政的參與過程，這一過程本質(zhì)上是民主化的一種表現(xiàn)，從根本上有利于社會民主進程的發(fā)展。公民或是通過直接參與公共服務(wù)供給，或是通過協(xié)商、聽證、公決、質(zhì)詢等形式影響公共決策，不僅能實現(xiàn)民主化，而且能實現(xiàn)“無縫隙服務(wù)”，形成政府與民眾的良性互動。英國《公民憲章》和加拿大《公共服務(wù)2000》都是提高顧客滿意度，擴大民主參與和增強回應(yīng)性的很好例證。

當然，西方國家在公共服務(wù)市場化的發(fā)展實踐中，在市場機制與公共職能結(jié)合的改革中也暴露出一些問題。因此，我們

在借鑒西方國家公共服務(wù)市場化的發(fā)展經(jīng)驗的同時，要結(jié)合中國同情，不可盲目照搬照抄西方國家市場化發(fā)展模式。

三、中國公共服務(wù)市場化的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題

近年來，中國在公共服務(wù)市場化方面進行了積極的嘗試取得了一些初步成效。主要有以下幾個方面：一是在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資體制方面，逐步放寬了外商以及國內(nèi)民營企業(yè)直接投資基礎(chǔ)項目的限制；二是實行政企分開，進行公司制改造，打破壟斷，促進競爭；三是在教育、科技、文化、衛(wèi)生和環(huán)境保護等領(lǐng)域部分地引入市場機制；四是進行行政審批制度改革，建立政府采購制度；五是在社區(qū)服務(wù)方面，采用政府購買的方式，委托第三部門提供服務(wù)。目前，中國公共服務(wù)市場化的趨勢已經(jīng)形成，但是，由于中國政府推行公共服務(wù)市場化的時間較短，涉及的領(lǐng)域也較為有限，在一些與人民生活息息相關(guān)的公共服務(wù)領(lǐng)域，仍然基本實行壟斷經(jīng)營，市場化份額比較小。在已經(jīng)推行了市場化的領(lǐng)域，又產(chǎn)生了資源的私人壟斷、國有資產(chǎn)流失、公共利益受到忽視，特別是在公共服務(wù)市場化的過程中突出地表現(xiàn)為政府公共責任缺失、法律制度不健全、第三部門發(fā)展滯后、盲目借鑒西方經(jīng)驗等，這些問題的存在，嚴重地影響了公共服務(wù)領(lǐng)域的服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量?？傊?，中國公共服務(wù)市場化的深度和廣度還有待進一步擴展，市場化過程中的問題和障礙也亟待解決。

四、提升中國公共服務(wù)市場化水平的對策

公共服務(wù)市場化是當今世界各國政府改革的主要趨勢，它是一個長期的變革過程，因此，即使困難重重，我們也要以開拓創(chuàng)新的態(tài)度來推進中國公共服務(wù)市場化水平。本人結(jié)合西方國家市場化發(fā)展經(jīng)驗和中國實際情況，對推進中國市場化改革提出如下幾點建議：

1強化公共服務(wù)市場化的政府責任和市場責任。一方面，提供公共服務(wù)是政府的主要職責。公共服務(wù)市場化后，并不等于政府對公共服務(wù)供給的職責徹底消失，雖然政府可以把具體的服務(wù)事項以承包或其他方式移交給民間機構(gòu)去辦，但政府移交的是具體服務(wù)事項的經(jīng)營權(quán)和部分管理權(quán)，而不是所有權(quán)和帶根本性的公共服務(wù)責任。因此，政府作為委托人必須對其代理人(私營部門或第三部門)進行監(jiān)督控制，促使承包方以最小的成本實現(xiàn)約定目標，降低風險，并且鼓勵其創(chuàng)新和提高效率。這是政府在公共服務(wù)市場化中應(yīng)該承擔的責任。另一方面，公共服務(wù)市場化后，政府和市場并非是“非此即彼”、“此消彼長”的對抗性關(guān)系，而是一種相互補充的合作態(tài)勢。所以，應(yīng)把政府手中掌握的資源配置權(quán)利適度還給市場，實現(xiàn)市場機制配置資源的優(yōu)勢。而政府則對公共服務(wù)的供給由直接生產(chǎn)轉(zhuǎn)為組織協(xié)調(diào)、規(guī)劃決策、加強市場的法制建設(shè)及監(jiān)督管理，強化市場責任，促進市場的健康發(fā)展。

2完善公共服務(wù)市場化的法制建設(shè)。只有健全的法律法規(guī)體系才能保障市場化過程的規(guī)范化，便于政府監(jiān)督和控制。這就需要政府提供有效的制度保障，減少市場化過程中的成本和風險因素，防止私營部門弄虛作假和公私勾結(jié)。目前，中國民主監(jiān)督制度尚不健全，尚未建立公開、公平、公正的招標、投標制度，也沒有嚴格的審計制度，在這種情況下，市場化改革難免出現(xiàn)“暗箱操作”，這樣反而會增加公共服務(wù)的成本和風險，因此必須盡快出臺相關(guān)法律法規(guī)，如《反壟斷法》等，并建立健全公開、公平、公正的招標、投標制度，保證信譽良好、資質(zhì)優(yōu)良、價格低廉的企業(yè)承包公共服務(wù)項目?？傊?，政府要通過立法，為公共服務(wù)市場化創(chuàng)造公平的發(fā)展環(huán)境。

3大力培育市場，促進第三部門發(fā)展。有學者研究指出，“2000年中國經(jīng)濟的總體市場化程度未超過50％，以此為基數(shù)，到2010年接近60％，2020年達到70％，成為準市場經(jīng)濟國家?！庇纱丝磥恚袊壳暗氖袌龌潭炔⒉桓?，只能在逐步推行公共服務(wù)市場化的過程中，加大力度培育市場，充分發(fā)揮市場在資源配置方面的作用。另外，西方國家公共服務(wù)市場化的發(fā)展經(jīng)驗表明，各類非營利組織在社會公共事務(wù)中有著政府不可替代的重要作用，是社會治理結(jié)構(gòu)中的重要力量。中國改革開放走到今天，第三部門同政府、企業(yè)共同構(gòu)成了現(xiàn)代社會治理的三大支柱。中國的第三部門，即非政府組織，其主要價值取向就在于重新審視和調(diào)整政府組織與市場和社會、政府組織內(nèi)部層級間的各種關(guān)系，改變政府作為社會唯一權(quán)力中心的格局，通過授權(quán)和分權(quán)，將非政府組織、非營利組織和公民自治組織等多中心的組織制度安排，引入到公共服務(wù)和公共物品的提供與生產(chǎn)之中，使它們與政府組織共同承擔起社會公共事務(wù)管理的責任。目前中國的第三部門存在著諸多的缺陷和不足。因此，要不斷完善第三部門，為其在注冊登記、籌措資金、開展活動等方面提供幫助，為第三部門的發(fā)展創(chuàng)造一個寬松的政策環(huán)境。

4借鑒西方國家公共服務(wù)市場化發(fā)展模式，選擇符合中國國情的公共服務(wù)市場化范圍和方式。公共服務(wù)市場化雖然是世界各國公共管理改革的普遍趨勢，但由于國情不同，價值偏好不同，公共服務(wù)市場化的具體形式在不同國家有不同特點。如英國、新西蘭等國家在傳統(tǒng)上由政府提供公共服務(wù)，且合同主義盛行，因此，這些國家主要采取民營化、合同承包、內(nèi)部市場等方法。在美國，由于很少存在國有企業(yè)，政府一般不直接提供公共服務(wù)，所選擇的市場化方式不同于英國等歐洲國家，主要是放松管制、用者付費、產(chǎn)權(quán)交易等。中國和西方國家處在不同的社會發(fā)展階段，社會背景也不相同，因此在確定公共服務(wù)市場化的范圍時，不可能完全照搬照抄西方發(fā)展模式，而應(yīng)該根據(jù)具體國情和不同公共物品的性質(zhì)來確定。基本公共服務(wù)如：國防、外交、義務(wù)教育以及突發(fā)事件和緊急情況等，按照福利經(jīng)濟學的觀點，應(yīng)該全部由政府供給。部分具有非競爭性強和非排他性弱的服務(wù)，如郵電、電信、民航、鐵路服務(wù)等傳統(tǒng)上屬于壟斷性服務(wù)，應(yīng)逐漸打破壟斷，國有公共部門可進行公司化改革，通過入股方式吸引外部投資主體的參與，同時政府發(fā)送市場準入的限制，將一部分公共服務(wù)的供給交給私人部門去完成，在政府的引導下形成一種競爭機制，實行公共服務(wù)的市場化運作。另外，那些具有非競爭性弱和非排他性強的服務(wù)，如公共環(huán)境、文體事業(yè)、公共醫(yī)療、公共交通和社會保障等，則可引入競爭機制，由市場進行調(diào)配。

參考文獻：

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[責任編輯陳丹丹]