改革開放三十年：我國外匯管理制度回顧與分析

彭　濤

一、1978—1993年我國外匯管理體制變遷

黨的十一屆三中全會后，我國進入了改革開放時期的經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌階段（1978—1993）。這一時期的人民幣匯率制度大體可以劃分為兩個階段：

第一階段是人民幣內(nèi)部結(jié)算價與官方匯率雙重匯率并存時期（1981—1984年底）。為了促進對外開放，擴大對外貿(mào)易，加強經(jīng)濟核算，適應外貿(mào)體制改革的需要，1979年8月，國務院決定改革人民幣匯率體制，除了繼續(xù)保留對外公布的牌價適用于非貿(mào)易結(jié)算外，還決定制定適用于外貿(mào)的內(nèi)部結(jié)算價。在這一時期實行的兩個匯率中，對外公開的非貿(mào)易匯率主要處理對外的關(guān)系，而貿(mào)易結(jié)算價主要是處理對內(nèi)的關(guān)系。實施非貿(mào)易牌價的目的，主要是為了增加外匯收入（供應），和使非貿(mào)易外匯收支相抵后的盈余額盡可能地增大。這一時期的非貿(mào)易官方匯率一直保持在較低的水平，直到1984年初才開始向貿(mào)易內(nèi)部結(jié)算價靠攏。貿(mào)易內(nèi)部結(jié)算價的目的是獎勵出口、限制進口、加強企業(yè)的經(jīng)濟核算，為國家創(chuàng)造更多外匯。1981年初推行的貿(mào)易內(nèi)部結(jié)算價，實質(zhì)上使人民幣貶值50%，按當時的出口換匯成本加上適當?shù)某杀炯映衫麧櫍?0%），此后結(jié)算價長期停留在2.8￥/$的水平上。

第二階段，是取消內(nèi)部結(jié)算價，進入官方匯率與外匯調(diào)劑市場匯率并存時期（1985—1993年底）。鑒于內(nèi)部結(jié)算價雖然對促進外貿(mào)出口有一定的積極作用，但由于兩種匯率在使用范圍上出現(xiàn)了混亂，出口換匯成本超過了2.8￥/$；并且由于國內(nèi)物價上漲，內(nèi)部結(jié)算價沒有相應調(diào)整，使得外貿(mào)虧損擴大，財政補貼增加，所以從1985年起取消了內(nèi)部結(jié)算價。為了配合外貿(mào)改革，推行承包制，逐步取消財政補貼，從1988年起增加了外匯留成比例，普遍設(shè)立外匯調(diào)劑中心，放開外匯調(diào)劑市場匯率，形成官方匯率和調(diào)劑市場匯率并存的局面。在1985—1990年間，人民幣對美元匯率作了幾次大幅度調(diào)整，但是為了避免官方匯率大幅度下調(diào)對企業(yè)生產(chǎn)的不利影響，從1991年4月9日起，官方匯率的調(diào)整從以前的大幅度、一次性方式轉(zhuǎn)為逐步微調(diào)的方式；在這期間，讓市場匯率（調(diào)劑匯率）隨著市場外匯供求狀況浮動，為官方匯率的調(diào)整方向提供重要的參考依據(jù)。官方匯率和調(diào)劑匯率除了在1990年底到1992年中期比較接近以外，其他時段這兩者的差異都較大，但考慮到外匯留成比例的不斷上升，到了后期，人民幣實際匯率向調(diào)劑匯率水平靠攏。這種雙軌匯率制通過調(diào)劑匯率對官方匯率進行引導，并通過逐漸提高外匯留成比率來加大市場力量對人民幣匯率形成的影響力。

二、1994年我國外匯體制改革回顧及評述

（一）1994年我國外匯體制改革主要舉措

1994年1月1日，我國對外匯管理體制進行了改革開放以來最重大的一次改革，人民幣官方匯率與外匯調(diào)劑市場匯率并軌，實行銀行結(jié)售匯，建立統(tǒng)一的銀行間外匯市場，實行“以市場供求為基礎(chǔ)、單一的、有管理的浮動匯率制度”。

1994年起推行的銀行結(jié)售匯制是當時人民幣匯率制度的基礎(chǔ)。機構(gòu)和個人賣出（強制性）或購買外匯通過外匯指定銀行進行，同時中央銀行又對外匯指定銀行的結(jié)售周轉(zhuǎn)外匯余額實行比例幅度管理，在這一制度下，銀行持有的結(jié)售周轉(zhuǎn)外匯被限定在一定的比例范圍內(nèi)，超過這一范圍上限的銀行必須通過銀行間外匯市場出售，反之則必須從該市場購進。

1994年4月中國外匯交易中心在上海成立，交易中心實行的是會員制，只有金融機構(gòu)可以成為會員。外匯指定銀行根據(jù)結(jié)售匯周轉(zhuǎn)頭寸管理的規(guī)定，在銀行間外匯市場，賣出多余或補充不足的外匯頭寸，進而生成人民幣匯率。在銀行間外匯市場上，中國人民銀行向外匯指定銀行提供基準匯率并要求其遵守浮動區(qū)間限制。中國人民銀行也以普通會員的身份參與交易，進行必要的干涉，通過直接參與外匯市場交易來影響人民幣匯率，以便將人民幣匯率維持在期望的水平之上。

1996年12月1日，我國接受了國際貨幣基金組織第八條款，實現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項目可兌換，所有正當?shù)摹⒂袑嶋H交易需求的經(jīng)常項目用匯都可以對外支付。

這樣，通過強制結(jié)售匯、外匯指定銀行的頭寸上限管理、外匯市場上嚴格的浮動區(qū)間限制，以及資本賬戶的嚴格管制，有效地控制了企業(yè)、銀行和個人對于外匯的供給和需求，從而在根本上限制了人民幣匯率的浮動幅度，保證人民銀行對匯率波動的有效控制。

這種匯率制度安排的目的是，在有能力控制匯率波動的前提下，逐步增大人民幣匯率制度的靈活性。最初，伴隨著國際收支“雙順差”的不斷增加和中國人民銀行的適度干預，人民幣匯率呈現(xiàn)出穩(wěn)步上升的勢頭，對美元的比價從1美元合8.7元升至8.3元，從而成功地體現(xiàn)了“有管理浮動匯率制度”的基本特點。

在1997年亞洲金融危機之后，中國內(nèi)部經(jīng)濟出現(xiàn)了以增長速度下滑，物價持續(xù)下跌為表象的有效需求不足問題，外部經(jīng)濟出現(xiàn)了國際競爭力減弱的問題。按照一般的經(jīng)濟學理論，對策應該是貶值和適當放松銀根。但如果人民幣貶值很有可能引發(fā)新一輪的亞洲金融危機。為防止危機加深，避免出現(xiàn)競爭性貶值，消除悲觀的心理預期，中國政府收窄了人民幣匯率浮動區(qū)間。通過對外匯市場的頻繁干預，實現(xiàn)了匯率的超穩(wěn)定。之后的若干年中，人民幣（對美元）的匯價水平都處于十分穩(wěn)定的狀態(tài)，在1美元合8.27元附近的區(qū)間小幅波動。

（二）1994年匯改的背景及改革動機

考慮到并軌以后我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌和高速發(fā)展的背景，以及90年代末期國際經(jīng)濟形勢，相對穩(wěn)定的人民幣匯率制度安排有利于我國的發(fā)展，所以政府在匯率制度安排上，如果能夠在效率和穩(wěn)定間選擇的話，政府更偏好穩(wěn)定；全局穩(wěn)定也成為了政府制定宏觀政策的關(guān)鍵依據(jù)。當時，中國經(jīng)濟的高速發(fā)展，主要依賴于制造業(yè)優(yōu)勢的發(fā)揮，對外商投資的吸引和利用是經(jīng)濟高速發(fā)展的引擎之一，對外貿(mào)易對經(jīng)濟的增長至關(guān)重要。保持人民幣對美元的相對穩(wěn)定，可以增強各方對人民幣的信心，為外商提供相對穩(wěn)定的匯率預期，可以避免匯率風險，吸引外商投資，保證資本的長期流入，保持制造業(yè)的優(yōu)勢，促進對外貿(mào)易的穩(wěn)定增長。同時，保持匯率的穩(wěn)定與轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟的特點有關(guān)，金融市場不發(fā)達，許多內(nèi)在的風險因素尚未化解，金融體系的脆弱性較強，避免匯率的大幅波動意義重大。

從整個20 世紀90 年代中國經(jīng)濟增長的內(nèi)外環(huán)境來看，選擇事實上的固定匯率制具有一定的客觀性。穩(wěn)定的匯率為包括國有企業(yè)改革和國有商業(yè)銀行治理機制的完善在內(nèi)的各個領(lǐng)域市場化的改革提供一個較大的操作空間和穩(wěn)定的市場環(huán)境；在1997年亞洲金融危機后，中國保持匯率穩(wěn)定的政策對穩(wěn)定亞洲經(jīng)濟乃至世界經(jīng)濟的恢復起到了積極的作用，也為香港的繁榮穩(wěn)定提供堅實的后盾，并為1999 年澳門的回歸起到政治上的示范效應。

三、2005年我國外匯體制改革回顧及評述

（一）2005年我國外匯體制改革回顧

2005年7月21日，中國人民銀行再次改進人民幣匯率形成機制，開始實行以市場供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣進行調(diào)節(jié)、有管理的浮動匯率制度。主要包括三個方面：

一是匯率調(diào)控的方式。人民幣匯率不再盯住單一美元，而是參照一籃子貨幣、根據(jù)市場供求關(guān)系來進行浮動。這里的“一籃子貨幣”，是指按照我國對外經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，選擇若干種主要貨幣，賦予相應的權(quán)重，組成一個貨幣籃子。同時，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)濟金融形勢，以市場供求為基礎(chǔ)，參考一籃子貨幣計算人民幣多邊匯率指數(shù)的變化，對人民幣匯率進行管理和調(diào)節(jié)，維護人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。

二是中間價的確定和日浮動區(qū)間。中國人民銀行于每個工作日閉市后公布當日銀行間外匯市場美元等交易貨幣對人民幣匯率的收盤價，作為下一個工作日該貨幣對人民幣交易的中間價格?，F(xiàn)階段，每日銀行間外匯市場美元對人民幣的交易價仍在人民銀行公布的美元交易中間價上下0.3%的幅度內(nèi)浮動，非美元貨幣對人民幣的交易價在人民銀行公布的該貨幣交易中間價3%的幅度內(nèi)浮動。

三是起始匯率的調(diào)整。2005年7月21日19時，美元對人民幣交易價格調(diào)整為1美元兌8.11元人民幣，作為次日銀行間外匯市場上外匯指定銀行之間交易的中間價，外匯指定銀行可自此時起調(diào)整對客戶的掛牌匯價。

2006年1月3日，我國再次對匯率中間價確定方式進行調(diào)整，規(guī)定中國外匯交易中心于每日銀行間外匯市場開盤前向所有銀行間外匯市場做市商詢價，并將全部做市商報價作為人民幣兌美元匯率中間價的計算樣本，去掉最高和最低報價后，將剩余做市商報價加權(quán)平均，得到當日人民幣對美元匯率中間價，權(quán)重由中國外匯交易中心根據(jù)報價方在銀行間外匯市場的交易量及報價情況等指標綜合確定。各外匯指定銀行在此價格基礎(chǔ)上，按照人民銀行規(guī)定的浮動范圍制定本行各幣種現(xiàn)鈔及現(xiàn)匯的買入、賣出價。

根據(jù)現(xiàn)行匯率形成機制，央行干預最多只能影響當日匯率的波動區(qū)間，不能影響隔日匯率走勢，隔日的匯率中間價波動不受0.3%的限制。匯改之后，市場供求與籃子貨幣共同決定人民幣匯率形成，匯率形成更多地體現(xiàn)了市場供求的決定性作用。同時，圍繞人民幣匯率形成機制改革的推進，為了促進我國外匯市場的發(fā)展，中國人民銀行出臺了一系列相關(guān)政策，推進配套改革。

（二）2005年匯改的背景及改革動機

1.經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變

第一，經(jīng)濟開放程度不斷加深。中國的外貿(mào)依存度已從1978年的9.8％上升至2004年的70％，遠高于典型的開放型經(jīng)濟國家的日本；政府對關(guān)稅稅率進行了多次調(diào)整，2004年（算術(shù)）平均關(guān)稅水平已經(jīng)降至10.4％，非關(guān)稅壁壘的覆蓋范圍和程度也大幅下降；2004年，我國實際利用外資已經(jīng)達到606.30億美元，占全球直接投資總量的9.4%；截至2004年底，我國累計利用FDI達5621億美元；人民幣已經(jīng)于1996年底實現(xiàn)經(jīng)常項目可兌換。這些涉外經(jīng)濟指標的變動情況客觀地說明了中國經(jīng)濟開放度的全面提高。

第二，資本市場實際上也在逐步開放，商品市場與金融市場開放的不對稱現(xiàn)象正在逐步轉(zhuǎn)變。首先，我國對資本項目的管理現(xiàn)狀并不像外界所說的“嚴格管制”，在國際貨幣基金組織劃分的43個資本交易項目中，目前中國有一半的資本項目交易已經(jīng)基本不受限制或有較少限制，而且很多所謂的管制實質(zhì)上是真實性審核，如外商來華直接投資、外資企業(yè)對外借款、境內(nèi)金融機構(gòu)購買境外證券等。其次，2001年我國對境內(nèi)居民開放B股，表明我國已朝著資本項目可兌換邁出了第一步。再次，2002年12月我國推出了QFII制度，至2004年底，共有27家海外機構(gòu)獲得QFII資格，投資額度總計達32.25億美元。還有，加入WTO后，外資銀行逐步享受業(yè)務上的“國民待遇”，資本流動的障礙進一步減少，對利率、匯率信號異常敏感的跨境資金的流動規(guī)模和頻率都會增加。

第三，隨著財富的增長，個人和機構(gòu)對匯率信號也更為敏感。2004年底，我國全部金融機構(gòu)（含外資金融機構(gòu)）本外幣各項存款余額25.3萬億元，同比增長15.3%。財富的增加刺激了保值、增值的需求。上世紀90年代后的一系列現(xiàn)象，如東南亞金融危機引發(fā)外匯黑市價格暴漲，居民外匯儲蓄存款激增，搶購H股等等，表明個人和機構(gòu)對利率和匯率的變化已經(jīng)相當敏感。當人民幣與外匯之間存在利差或人民幣存在強烈的貶值或者升值預期時，貨幣替代問題就會隨之產(chǎn)生。

第四，國際儲備大幅提高。截至2004年底，外匯儲備已經(jīng)突破5000億美元。

總之，隨著我國對外開放程度的加深，資本流動自由化程度的提高，1994年匯改后形成的匯率體制已經(jīng)不適合新世紀市場化、全球化發(fā)展的要求。而且國有企業(yè)以及國有商業(yè)銀行等各領(lǐng)域市場化的改革穩(wěn)步推進也為啟動匯率市場化改革提供了可能。

2.超穩(wěn)定的匯率水平及僵硬的匯率形成機制使得經(jīng)濟發(fā)展中結(jié)構(gòu)性問題更加突出

進入21世紀，我國經(jīng)濟發(fā)展中的結(jié)構(gòu)性問題越來越嚴峻。首先是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡。第二產(chǎn)業(yè)比例過高，第三產(chǎn)業(yè)比例過低；涉外產(chǎn)業(yè)與非貿(mào)易部門產(chǎn)業(yè)不協(xié)調(diào)，前者發(fā)展條件好，進展速度快，后者相差較大；與發(fā)達國家相比，我國產(chǎn)品技術(shù)進步慢，原創(chuàng)能力差，附加值低；沿海與內(nèi)地的產(chǎn)業(yè)差異繼續(xù)擴大。其次，投資與消費的結(jié)構(gòu)不合理。到2004年，投資對經(jīng)濟增長的貢獻率超過了60％。再次，收入分配問題十分嚴重。城鄉(xiāng)差別不斷擴大；基尼系數(shù)提高，存在非常特殊的人為壓低要素價格，特別是勞動力價格的現(xiàn)象。我國的勞動力價格低廉，僅相當于美國的3％，在經(jīng)歷20多年改革開放，經(jīng)濟快速增長之后，沿海發(fā)達地區(qū)的初級勞動力的平均工資水平也沒有多少提高。一方面是由于我國勞動力資源特別豐富，另一方面是由于對勞動者合法利益的保護不夠。實際上是犧牲勞動者合法權(quán)益促進出口加工業(yè)發(fā)展。而非貿(mào)易部門的工資水平因貿(mào)易部門帶動而走低，使得我國非貿(mào)易部門發(fā)展長期滯后。

改革開放以來，我國經(jīng)濟增長始終伴隨著就業(yè)的壓力，到2004年，我國累計共創(chuàng)造了1.7億個非農(nóng)就業(yè)崗位，然而就業(yè)形勢卻日益嚴峻。我國失業(yè)很大部分原因也在于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的扭曲，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后，比重一直在34％左右徘徊，增長速度明顯低于第二產(chǎn)業(yè)和GDP的增長。第三產(chǎn)業(yè)是吸納勞動力就業(yè)的主要部門，在西方發(fā)達國家，第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重約為75％，吸收就業(yè)占勞動力總數(shù)的70％左右。第三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，必然會造成巨大的就業(yè)壓力。

3.高度獨立的匯率政策與其它宏觀政策的沖突更加明顯

在我國，匯率政策被認為是貨幣政策的組成部分。我國貨幣政策被長期以來指派給實現(xiàn)內(nèi)部均衡——“穩(wěn)定人民幣幣值，并以此促進經(jīng)濟增長”。在維持人民幣匯率穩(wěn)定和維持國際收支平衡之間存在著沖突。并且隨著資本流動自由化程度的提高，利率、匯率通過利率平價機制產(chǎn)生的聯(lián)系日益緊密，使高度獨立的匯率政策與其它政策之間的沖突更加明顯。

第一，匯率的超穩(wěn)定制約了央行貨幣政策的獨立性，降低了貨幣政策效力。根據(jù)克魯格曼的“三元悖論”理論，固定匯率制度下，貨幣政策的無效，信貸的擴張只是擠出外匯儲備，造成外匯儲備減少。

第二，隨著中國經(jīng)濟高速增長和開放度快速的提高，國際收支持續(xù)流入，對貨幣供給量的變化產(chǎn)生越來越大的影響作用。央行出于維護匯率穩(wěn)定的考慮，經(jīng)常干預外匯市場，被動買入外匯，導致外匯儲備和基礎(chǔ)貨幣投放超常增長。

第三，經(jīng)濟持續(xù)增長帶動人民幣實際匯率走高，人民幣升值壓力越來越大。同時，“9.11”之后，為了防止經(jīng)濟下滑，美國持續(xù)調(diào)低聯(lián)邦基金利率，2003年，人民幣貸款利率比美元利率高出3至4厘。利率和匯率的雙重壓力，造成國際熱錢大量流入。

第四，大量熱錢的流入增加了貨幣政策工具選擇上的顧慮。2003年8月，中國人民銀行宣布提高存款準備金率1個百分點，即提高至7％。之所以沒有通過直接提高存款利率來控制過快的國內(nèi)信貸增長，是由于還受到人民幣匯率盯住美元制度的約束。目前人民幣存款利率已經(jīng)高于美元存款利率，如果提高基準利率，將進一步加快國外熱錢的流入，加劇人民幣的升值壓力。所以，匯率穩(wěn)定的優(yōu)先考慮使中央銀行在一定程度上喪失了選擇貨幣政策工具的獨立性。

第五，低存款利率造成資金成本扭曲。進入21世紀后，隨著投資信貸的增長，國際大宗商品價格上揚，農(nóng)產(chǎn)品價格迅速走高。而由于對熱錢流入的擔心，我國利率一直維持在較低水平，真實利率已經(jīng)為零，甚至負值。在資金成本如此低廉的情況下，很多缺乏效益的項目也將變得有利可圖，加劇了部分行業(yè)的低效率盲目投資和重復建設(shè)。

（三）2005年匯改對我國經(jīng)濟的影響

2005年匯改增加了人民幣匯率的彈性，回歸有管理的浮動，之后人民幣匯率持續(xù)升值。近年來，我國經(jīng)濟保持2位數(shù)的高速增長，貿(mào)易順差不斷擴大。從理論上分析，經(jīng)濟的迅速崛起帶來其商品在國際市場上競爭力的增強，貿(mào)易順差也隨之擴大。貿(mào)易順差增加不僅會帶來外部升值壓力的訴求，對國內(nèi)貨幣政策也造成壓力，因此匯率升值在所難免。升值一方面反映了平衡外部收支的需要，另一方面也是重新調(diào)整國內(nèi)經(jīng)濟資源配置結(jié)構(gòu)（例如由貿(mào)易品部門轉(zhuǎn)向非貿(mào)易品部門）的需要。

從實證效果來看，人民幣升值并沒有減少我國的貿(mào)易順差，也沒有對我國出口產(chǎn)生較大的影響。從中長期看，人民幣升值有利于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和可持續(xù)發(fā)展（實現(xiàn)長期均衡）。主要表現(xiàn)在：

一是有助于改善貿(mào)易條件，實行貿(mào)易部門的可持續(xù)發(fā)展。

二是有助于服務業(yè)的發(fā)展，解決失業(yè)問題。人民幣小幅升值，通過巴拉薩－拉繆爾森效應表會使得資源流向非貿(mào)易部門間，從而促進第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并且有效帶動就業(yè)。

三是有利于企業(yè)風險意識的樹立和增強。人民幣匯率的超常穩(wěn)定，使得企業(yè)并不承擔匯率波動帶來的風險，隨政府外匯儲備的被動性地快速增長，由國際市場匯率波動產(chǎn)生的匯率風險不能分散于各微觀經(jīng)濟主體，而主要由中央銀行承擔。

四是有利于國內(nèi)企業(yè)購買國外技術(shù)和開拓國際市場。人民幣穩(wěn)步升值以及通過與出口稅收政策的配合，有助于改變我國出口量增價減的局面，降低高能耗，高污染，低附加值產(chǎn)品的出口；有助于我國能源、原材料的進口和高新技術(shù)的引進；有助于國內(nèi)企業(yè)實施“走出去”戰(zhàn)略；有助于在政治上討價還價……

四、評價與建議

匯率制度的選擇與匯率政策的調(diào)整，必須服從宏觀經(jīng)濟總體目標，必須能夠支持內(nèi)外部長期均衡的實現(xiàn)和經(jīng)濟的可持續(xù)增長。因此，我國的歷次匯改是相當成功的，政府頂住了來自國內(nèi)外的各種壓力，按照自身經(jīng)濟發(fā)展中所面臨不同問題，適時進行匯率制度的調(diào)整，取得了很好的效果，維護了國內(nèi)經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。

匯率制度進一步改革應該從三個方面入手：

第一，要進一步完善匯率形成機制和市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，穩(wěn)步擴大外匯市場的廣度和深度。繼續(xù)大力加強外匯市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；完善外匯市場價格形成和規(guī)避風險機制；加強對外匯市場的審慎監(jiān)管。

第二，適時調(diào)整強制銀行結(jié)售匯制，改為自由結(jié)售匯制度。

第三，積極穩(wěn)妥地推進資本項目有序開放，為金融市場進一步對外開放創(chuàng)造條件。在風險可控的前提下，積極創(chuàng)造條件推動中資參與國際市場，適當擴大境外對中國金融市場的參與規(guī)模。

（作者單位：國家發(fā)展改革委經(jīng)濟體制與管理研究所）