建設(shè)新農(nóng)村視角下耕地資源保護問題研究

劉　楓

一、新農(nóng)村建設(shè)與耕地資源保護

推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，必須全面深化農(nóng)村改革，激發(fā)農(nóng)村自身活力。在國家政策的扶持下。大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，加快改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件和整體面貌，促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面進步改善。建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村。是社會主義經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和黨的建設(shè)協(xié)調(diào)推進的新農(nóng)村。是“三個文明”共同發(fā)展的新農(nóng)村。是體現(xiàn)全面建設(shè)小康社會發(fā)展水準(zhǔn)、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢和社會主義本質(zhì)特征的富裕、民主、文明、和諧的新農(nóng)村。

耕地是人類食物的重要生產(chǎn)基地，是廣大農(nóng)民賴以生存最基本的物質(zhì)基礎(chǔ)，在農(nóng)業(yè)乃至經(jīng)濟社會發(fā)展中具有不可替代的基礎(chǔ)作用。不可再生的稀缺屬性，使耕地顯得彌足珍貴，大力保護好有限的耕地資源已成為當(dāng)今世界人類的共識。

二、我國耕地保護存在的問題及原因探析

(一)我國目前耕地保護中存在的主要問題

1、地方政府對保護耕地重視不夠

一方面受地方經(jīng)濟利益驅(qū)動，許多地方政府把主要精力放在非農(nóng)建設(shè)的土地開發(fā)上，不重視保護耕地。認(rèn)為“種糧不如攬項目，搞開發(fā)”，“誰保護耕地，誰就是保護落后”。在巨大的利益面前，國家三令五申強調(diào)的耕地保護問題在地方個別負(fù)責(zé)人面前顯得蒼白無力。另一方面，一些地方政府往往從自身利益出發(fā)，受地方保護主義的影響，在保護耕地和其他問題發(fā)生沖突時，多數(shù)以犧牲耕地為前提，換取當(dāng)前利益，把全局利益和長遠(yuǎn)利益拋在一邊。這樣，不僅在統(tǒng)計耕地面積、耕地占有情況時有文章可作，而且在劃定基本農(nóng)田保護區(qū)時只考慮地方發(fā)展，用地方便，劃遠(yuǎn)不劃近，劃劣不劃優(yōu)，多留建設(shè)用地。

2、土地違法現(xiàn)象依然存在，難以監(jiān)督和查處

目前土地違法行為的主體多數(shù)是一些地方政府，涉及的土地面積大，但由于體制的原因，執(zhí)法部門難以監(jiān)督。難以查處。另外一個原因就是各地建設(shè)條件各異，多種經(jīng)濟成分并存，情況復(fù)雜。

3、保護耕地重數(shù)量不重質(zhì)量，致使耕地質(zhì)量嚴(yán)重下降

主要表現(xiàn)在：(1)水土流失嚴(yán)重。目前，我國水土流失面積已達(dá)36700萬公頃，占國土面積的38％，而且每年還在增加。每年的土壤流失量約為50億噸，占世界土壤流失總量的五分之一。(2)耕地沙化、鹽堿化嚴(yán)重。我國荒漠化面積達(dá)26200萬公頃，為國土面積的27.3％。(3)掠奪式經(jīng)營利用。近年來，由于過分追求單產(chǎn)，農(nóng)村用地中偏施化肥，少施有機肥，使土壤肥力消耗大，積累少，有機質(zhì)減少，養(yǎng)分降低，再加上不合理的耕作和灌溉使耕地肥力有所下降。

(二)耕地保護存在問題的根源

1、現(xiàn)行法律對占用耕地行為限制不足

首先，受市場利益的誘導(dǎo)和驅(qū)動，農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地大量進入市場，擾亂了土地市場的正常秩序，加劇了對土地資源的亂占濫用。現(xiàn)行法律對農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地只是計劃和審批限額上有限制，不足以限制對農(nóng)地的隨便征用。特別是許多非政府投資項目，仍以國家名義征用土地，但政策只是允許農(nóng)村集體可以以自有土地辦企業(yè)或與人合作經(jīng)營，沒有明確規(guī)劃上的限制、興辦企業(yè)種類的限制和設(shè)立建筑使用權(quán)的條件，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)浪費土地，甚至以辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名，占用耕地搞房地產(chǎn)開發(fā)的情況十分嚴(yán)重。此外。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違法用地和農(nóng)村居民非法占地建房，法律僅規(guī)定了拆除或沒收，這在農(nóng)村很難操作。特別是取消了農(nóng)村宅基地超占費后，農(nóng)民建房用地管理失控，造成村莊大量占地。

其次?，F(xiàn)代化的發(fā)展，受市場經(jīng)濟的支配，發(fā)展“三高”農(nóng)業(yè)，實行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，占用部分耕地是正常的，但是由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整隨意性很大，毀田挖塘、毀田種果樹基本由集體和承包人決定，不受計劃與規(guī)劃控制，只受市場價格和效益的驅(qū)動，并且對于這類占地，土地管理部門進行管理監(jiān)督至今仍無法可依。

2、土地產(chǎn)權(quán)制度不夠完善，土地管理體制存在缺陷

土地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀是土地所有權(quán)名義屬于中央，土地收益權(quán)、處置權(quán)都在地方。這種收益權(quán)、處置權(quán)與所有權(quán)主體不一的產(chǎn)權(quán)制度，是導(dǎo)致土地出讓過量的根本原因。在土地使用制度改革不斷推進和深化的過程中，土地資產(chǎn)效益日益顯化，使土地成為地方城市建設(shè)的主要資金渠道。不少地方受這種巨大利益的驅(qū)動，為了近期的發(fā)展，大量圈占土地，甚至不惜破壞耕地，無節(jié)制地出讓土地。在經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層集體組織更是靠出賣集體土地來“以地建?！?、“以地養(yǎng)路”。而在辦理征地手續(xù)過程中，未批先用、用而不報、亂占濫用耕地的現(xiàn)象可謂屢禁不止。其結(jié)果是一方面非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)不斷突破，另一方面土地征而不用大量閑置浪費。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題，是集體土地所有制的核心問題。每年有大量耕地被占用，其中一個重要的原因就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清。在農(nóng)村，由于沒有科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組及農(nóng)民個人所擁有的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利及其邊界，沒有明確農(nóng)民個人既是集體土地所有者的一員，又是承包土地使用權(quán)的擁有者，因而導(dǎo)致農(nóng)民個人缺乏保護耕地的積極性。

現(xiàn)行土地管理體制下，各級地方土地管理部門完全隸屬于同級政府，在土地管理上只能服從當(dāng)?shù)卣木植亢投唐谛枰?。此外，土地部門執(zhí)法手段薄弱，被基層喻為有槍無子彈。對于違法用地，既不能像工商部門那樣吊銷營業(yè)執(zhí)照，也不能像審計部門那樣直接從銀行上扣款。查封沒收也得靠法院的力量，因此不能及時有效地制止違法用地。我國目前鄉(xiāng)級土地管理機構(gòu)極不健全，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地幾乎處于無人管理的狀態(tài)。

3、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不完善

在我國目前的規(guī)劃體制下，土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃分別由國土資源部和建設(shè)部主管。兩者在規(guī)劃空間上的統(tǒng)一、編制內(nèi)容上的重疊和管理對象上的交叉，使得這兩種規(guī)劃在實際工作中必須進行銜接和協(xié)調(diào)，而法律地位的平等和行政主管部門的并列使這兩個規(guī)劃在實際運作中出現(xiàn)了銜接不夠、協(xié)調(diào)難度大的問題。另一方面，規(guī)劃的編制往往是在沒有“家底”的情況下紙上談兵，重物質(zhì)規(guī)劃輕社會規(guī)劃，可操作性和時效性差。在實施過程中，規(guī)劃的法律效力有限，很難發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”作用。

三、加強耕地保護的建議

(一)樹立保護耕地的理念

耕地保護不是一兩個人或者政府的事情，它是整個社會應(yīng)該共同面對的問題。我們在思想觀念上應(yīng)該進一步強化政府和公眾的耕地保護意識，樹立耕地保護的全局觀念，

首先，要拓展耕地保護的目的。作為一個農(nóng)業(yè)大國，耕地不僅是生產(chǎn)要素和衣食之源，也為農(nóng)民的生存承擔(dān)著社會保障功能，耕地保護關(guān)系著我國的社會穩(wěn)定，我國還是一個生態(tài)大國。耕地保護為生態(tài)建設(shè)與改善發(fā)揮著重要作用，更是事

關(guān)我國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展?？梢?，耕地保護的目的應(yīng)是一個由實現(xiàn)糧食安全、社會穩(wěn)定和社會可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成的目標(biāo)體系。其中，糧食安全是根本，社會穩(wěn)定是保障，可持續(xù)發(fā)展是最終目標(biāo)。

其次，要拓展耕地保護的對象。隨著人們生活水平的提高，人們對食物的消費提出了優(yōu)質(zhì)化、多樣化的要求。這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念。在更大范圍的土地類別中保護土地資源，以確保食物來源及其多樣化。因此，耕地保護對象不僅應(yīng)包括耕地，還應(yīng)包括果園、養(yǎng)殖水面、部分林地、休閑地、輪換地等可以在未來轉(zhuǎn)化為耕地的潛在耕地資源。甚至還應(yīng)包括部分海域和一切能轉(zhuǎn)化為上述地類的潛在的尚未開發(fā)利用的資源如沙漠、海洋、太空等。

(二)規(guī)范地方政府的占地行為，引導(dǎo)土地利用可持續(xù)發(fā)展

在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中，有些地方政府注重短期的財政收入和發(fā)展地方經(jīng)濟的“政績”，“以地生財”，通過賣地來增加財政收入，籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)中所急需的大量資金，造成了大量的優(yōu)質(zhì)耕地被占用。因此，有必要采取措施在一定程度上規(guī)范地方政府的供地行為。一要強化土地利用總體規(guī)劃的法律地位，以約束地方政府的供地行為：二要嚴(yán)格土地出讓的審批程序：三要將耕地保護與地方政府政績掛鉤。在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時期，政府的各級領(lǐng)導(dǎo)者也應(yīng)不斷地提高自身素質(zhì)。提高規(guī)劃管理城市的水平，同時也要增強全民的可持續(xù)發(fā)展意識，促使全民積極主動地投入到可持續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展中來，盡量減少城鎮(zhèn)化對耕地的占用。

(三)完善土地利用規(guī)劃體系

要盡快完善土地利用規(guī)劃制度，在規(guī)劃的內(nèi)容上，要根據(jù)城市所處的階段和可持續(xù)發(fā)展。充分考慮人口、用地的發(fā)展規(guī)劃。在規(guī)劃的形式上，由原來城市規(guī)劃與農(nóng)村土地規(guī)劃相互獨立改為城鄉(xiāng)統(tǒng)一規(guī)劃。在規(guī)劃的管理上，由以前的城市、鄉(xiāng)村及行業(yè)分頭管理，改為城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)委員會直接管理。同時也要盡快完善我國土地利用總體規(guī)劃體系。

(四)進行耕地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新

完善土地流轉(zhuǎn)和土地置換制度是中國土地產(chǎn)權(quán)制度改革的突破口和關(guān)鍵。土地的流轉(zhuǎn)和置換符合市場經(jīng)濟原則，以市場為載體進行資源配置，在與利益掛鉤的前提下，使土地得到充分合理的利用。耕地的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，也要以完善耕地流轉(zhuǎn)和耕地置換制度為改革的突破口，在明晰市場主體之間產(chǎn)權(quán)和利益關(guān)系的基礎(chǔ)上。提高耕地所有權(quán)主體和使用權(quán)主體保護耕地的主動性。