淺談推進(jìn)街道依法行政的問題和對策

秦月紅

街道作為城市基層政府的派出機(jī)關(guān)，是依法行政組織體系的“末梢神經(jīng)”，也是政府各項(xiàng)決策措施落實(shí)的基礎(chǔ)平臺，街道依法行政進(jìn)程在很大程度上影響著上級政府推進(jìn)依法行政的進(jìn)程。本文試就街道依法行政中存在的問題、原因及其對策，作如下粗淺探討。

一、街道依法行政中存在的問題

近年來，隨著基層依法行政的大力推進(jìn)，街道依法行政組織領(lǐng)導(dǎo)和工作網(wǎng)絡(luò)基本建立，科學(xué)決策、信息公開、績效考核等配套制度逐步健全，街道在公共管理和服務(wù)方面的職能得到強(qiáng)化，基層干部依法行政素質(zhì)普遍提高。然而，由于社會主義法制建設(shè)和行政管理體制改革尚不成熟等原因，當(dāng)前街道依法行政中還存在一些突出問題。主要表現(xiàn)為以下三個方面：

(一)工作職能缺乏科學(xué)界定，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不符

1954年頒布的《城市街道辦事處組織條例》(以下簡稱《條例》)是現(xiàn)行唯一針對街道的專門立法。該條例規(guī)定街道辦事處的任務(wù)有三項(xiàng)：一是辦理市、市轄區(qū)的人民委員會有關(guān)居民工作的交辦事項(xiàng)，二是指導(dǎo)居民委員會的工作，三是反映居民的意見和要求。簡言之，街道的工作主要是居民管理。改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，街道的工作內(nèi)容已逐步拓展到居民、治安、消防、物管、人防、計(jì)生、勞動、優(yōu)撫救濟(jì)、市容環(huán)衛(wèi)、市場管理、社區(qū)服務(wù)、人民調(diào)解等領(lǐng)域。此外，街道還承擔(dān)了招商引資的經(jīng)濟(jì)職能。上述大部分職能都超出了法定范圍。導(dǎo)致街道在處理大量行政事務(wù)和社會事務(wù)的過程中名不正、言不順。立法定位與工作實(shí)際之間存在巨大的反差。

(二)工作制度缺乏系統(tǒng)構(gòu)建，導(dǎo)致推進(jìn)不快

近年來。各級政府相繼出臺了一系列推進(jìn)依法行政的配套制度和措施。但由于街道依法行政內(nèi)容的特殊性和全市依法行政推進(jìn)的階段性等多方面原因，這些制度尚未在街道推行。街道依法行政面臨的尷尬現(xiàn)狀是：一方面。制度的缺失導(dǎo)致街道在履行職能時，缺乏明確、系統(tǒng)的工作標(biāo)準(zhǔn)，無法形成透明、規(guī)范、高效的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制；另一方面，基層政府依法行政逐年深入。對街道依法行使行政權(quán)力提出了更為嚴(yán)格的要求。當(dāng)前，這種“失范”與“規(guī)范”的矛盾，嚴(yán)重影響了街道建立健全符合自身特點(diǎn)的依法行政配套制度體系。難以實(shí)現(xiàn)與市、區(qū)政府依法行政工作的無縫對接。

(三)工作隊(duì)伍缺乏專業(yè)訓(xùn)練，導(dǎo)致效能不高

有的街道領(lǐng)導(dǎo)存在重經(jīng)濟(jì)、輕法制的思想，認(rèn)為只要完成街道承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，依法行政工作的好壞對街道考評影響不大。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，街道承擔(dān)了大量協(xié)助政府相關(guān)部門執(zhí)法的任務(wù)，但不少執(zhí)法人員和協(xié)管員并沒有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)，缺乏行政執(zhí)法必備的法律素質(zhì)。認(rèn)識高度和專業(yè)程度的不足，成為制約街道推進(jìn)依法行政的瓶頸。

二、原因分析

(一)立法與實(shí)踐脫節(jié)

一是專門立法陳舊?！稐l例》頒布的半個世紀(jì)以來，立法背景發(fā)生了巨大變化，街道職能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了居民管理的立法定位。即使在傳統(tǒng)的居民管理職能方面，伴隨改革開放和企業(yè)改制，大量“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣恕?，就業(yè)、勞保、醫(yī)療也由單位轉(zhuǎn)入街道、社區(qū)，加之人口老齡化趨勢的加劇和城市化進(jìn)程中大量外來人員的涌入，造成了街道居民管理工作對象的急劇增加，工作內(nèi)容因各類服務(wù)對象的需求不同而更加多樣化、復(fù)雜化、專業(yè)化。

二是部門立法賦予街道的權(quán)責(zé)不對等。部門行政法為街道設(shè)定工作職責(zé)的同時，卻很少賦予街道相應(yīng)的行政權(quán)力。例如：街道承擔(dān)轄區(qū)企業(yè)安全生產(chǎn)監(jiān)管職能，但對安全檢查中發(fā)現(xiàn)的隱患無權(quán)當(dāng)場處理，要上報區(qū)級安監(jiān)部門依法責(zé)令整改或?qū)嵤┨幜P等。

(二)政府部門職能過度下放

一是認(rèn)識上存在誤區(qū)。有些政府職能部門對街道工作地位的認(rèn)識存在偏差，有的把街道當(dāng)成一級政府，要求街道按照上級政府及其部門的職能對應(yīng)配置工作崗位：有的認(rèn)為街道就是政府各部門的“腿”，部門下派什么任務(wù)，就得完成什么任務(wù)。這種密集甚至盲目的職能下放帶來了兩個問題：一是哪些職能可以下放，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)；二是職能下放程序不規(guī)范，人、財、物配置不到位。

二是傳統(tǒng)工作方式不科學(xué)。“布置工作靠開會，落實(shí)責(zé)任靠簽字，日常工作靠報表，檢查考核靠評比”的陳舊工作模式仍然存在。職能部門根據(jù)“條條”上的要求直接向街道有關(guān)科室布置工作任務(wù)和進(jìn)行考核，街道為了完成這些考核指標(biāo)，不得不圍著“條條”的指揮棒轉(zhuǎn)。

(三)社會中介機(jī)構(gòu)作用發(fā)揮不充分

社會中介機(jī)構(gòu)和非政府組織是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要力量，其功能的發(fā)揮代表著一個社會民主化、現(xiàn)代化的程度。由于長期以來重視和培育程度不夠，目前，街道轄區(qū)的社會中介機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)組織發(fā)育不成熟，還達(dá)不到相關(guān)社會事務(wù)承接要求。另一方面，由于受思維定式的影響。街道還不擅于將工作任務(wù)合理地轉(zhuǎn)移給社會中介組織，大包大攬現(xiàn)象仍然存在。

(四)街道依法行政體系構(gòu)建起步較晚

依法行政是一個自上而下推進(jìn)的過程，街道起步較晚。雖然領(lǐng)導(dǎo)組織和工作網(wǎng)絡(luò)基本建立，但基礎(chǔ)制度和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制尚不完善。同時，職能特點(diǎn)決定了街道依法行政內(nèi)容具有自身獨(dú)特性，上層推進(jìn)依法行政的制度和機(jī)制，有的需要與街道工作實(shí)際相結(jié)合，經(jīng)過相應(yīng)調(diào)整才能適用，如決策制度、考核制度；有的則無法適用，如案卷評查制度、重大處罰備案制度；此外，還應(yīng)根據(jù)街道工作需要創(chuàng)新一部分制度。啟動的滯后加上制度移植的排異，決定了街道依法行政體系的完整構(gòu)建還需要一段時間的努力。

(五)法制教育缺乏專業(yè)系統(tǒng)性

主觀上，由于不少基層干部認(rèn)識上存在誤區(qū)，認(rèn)為街道非一級政府，也非行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，主要從事配合、協(xié)調(diào)、服務(wù)工作，缺乏依法行政緊迫感。加之街道承擔(dān)著較重的經(jīng)濟(jì)任務(wù)，導(dǎo)致有些干部產(chǎn)生了片面政績觀，把大部分精力花在完成經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，忽視了干部隊(duì)伍的法制教育?？陀^上，由于街道工作內(nèi)容龐雜，各個單項(xiàng)工作主要由某個科室甚至個別工作人員承擔(dān)。業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)形不成規(guī)模，專業(yè)化、系統(tǒng)化和經(jīng)常化不夠。政府職能部門組織的法制短期培訓(xùn)學(xué)時有限。并且往往采取單一的集中授課形式，基層執(zhí)法人員難以在短時間內(nèi)快速吸收、消化，更難以做到在實(shí)踐中靈活運(yùn)用。

三、推進(jìn)街道依法行政的對策

(一)明確街道依法行政的應(yīng)有內(nèi)容

1、更新立法。找準(zhǔn)職能定位。通過修訂《條例》或制定《街道辦事處組織法》，對街道的設(shè)立目的、設(shè)置原則、工作目標(biāo)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、工作職責(zé)和經(jīng)費(fèi)來源等重新界定。重點(diǎn)理順街道與上級政府之間的關(guān)系。明確由區(qū)政府統(tǒng)一對街道工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)和考核；理順街道與政府職能部門及其派出機(jī)構(gòu)之間的協(xié)作、配合關(guān)系，對于確有必要下放的權(quán)力事項(xiàng)。應(yīng)當(dāng)通過立法授權(quán)或委托執(zhí)法等方式，賦予街道相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)；理順街道與居委會和社區(qū)中介機(jī)構(gòu)的關(guān)系，落實(shí)居委會對社區(qū)人事、資金和資產(chǎn)管理等自治權(quán)，收縮街道對社區(qū)的行政控制。

2、準(zhǔn)入審查，嚴(yán)格控制越位。一是杜絕對上越位。要對街道當(dāng)前實(shí)際承擔(dān)的職能進(jìn)行清理，將不符合法律法規(guī)規(guī)定和“三定”方案的內(nèi)容逐步歸位到相關(guān)部門。要建立職能增設(shè)“準(zhǔn)入”制度。防止一邊清理、一邊增加。二是杜絕對下越位。還原社區(qū)自治本質(zhì)，加強(qiáng)社區(qū)專職工作者隊(duì)伍建設(shè)，培育志愿者協(xié)會、社區(qū)服務(wù)協(xié)會和老年人協(xié)會等社會公共服務(wù)組織。為承接政府移交的社會性事務(wù)打牢基礎(chǔ)。

3、查找盲點(diǎn)，重點(diǎn)解決缺位。賦予街道必要的行政執(zhí)法權(quán)，在與企業(yè)、群眾生產(chǎn)、生活密切相關(guān)的領(lǐng)域，減少執(zhí)法層次，充實(shí)基層力量，提高執(zhí)法效率。發(fā)揮街道對專業(yè)派出站所的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，建立在街道的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，分工合理、職責(zé)分明的社區(qū)治安防范、城市環(huán)境管理、社區(qū)服務(wù)等多個工作體系。

(二)加強(qiáng)街道依法行政機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

1、科學(xué)設(shè)置，形成依法行政機(jī)構(gòu)保障。一是根據(jù)街道職能內(nèi)容和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，實(shí)施機(jī)構(gòu)整合，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的行政組織體制。二是建立街道法制工作機(jī)構(gòu)或法制員崗位，為基層依法行政工作提供專業(yè)的組織人員保障，實(shí)現(xiàn)基層法制機(jī)構(gòu)設(shè)置與依法行政要求相適應(yīng)。

2、轉(zhuǎn)變觀念，重視街道干部法制教育。糾正重上輕下、重硬件輕軟件的錯誤認(rèn)識，吸納年輕干部、業(yè)務(wù)型干部到基層鍛煉。加強(qiáng)對日執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，凡是向街道委托執(zhí)法事項(xiàng)的部門要認(rèn)真組織相關(guān)執(zhí)法人員開展上崗業(yè)務(wù)培訓(xùn)和知識更新培訓(xùn)。區(qū)政府要把培訓(xùn)開展情況作為對該部門考核的指標(biāo)之一，把基層執(zhí)法人員掌握業(yè)務(wù)知識的情況，作為對街道考核的指標(biāo)之一。

(三)完善街道依法行政工作機(jī)制

1、完善組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。市、區(qū)黨委和政府要將街道依法行政工作納入經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局進(jìn)行部署和考核，工作成果納入政府工作報告，接受同級人大審議。加大街道依法行政投入，在人員配備、經(jīng)費(fèi)保障、硬件設(shè)施等方面給予必要支持。

2、完善權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。明確街道的執(zhí)法主體資格，兜底清理街道行政執(zhí)法事項(xiàng)及其法律依據(jù)，編制、固化行政執(zhí)法流程，探索將街道納入權(quán)力陽光運(yùn)行體系，對街道運(yùn)用行政公權(quán)力、履行社會管理職能的行為實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)化控制。

3、完善監(jiān)督考核機(jī)制。取消各職能部門對街道的考核，由區(qū)政府統(tǒng)一進(jìn)行“績效考核”。發(fā)揮街道屬地管理作用，加強(qiáng)對政府職能部門派出站所的監(jiān)督檢查。制定符合街道職能特點(diǎn)的考核指標(biāo)體系，把評估重點(diǎn)放在依法辦事的能力、協(xié)調(diào)化解社會矛盾的能力、應(yīng)對突發(fā)公共事件的能力上，真實(shí)準(zhǔn)確地反映街道依法履行職能的情況。