中國(guó)基層官員“海選”十年變遷

劉　俊　劉　旸

株洲海選曾引發(fā)作秀質(zhì)疑

2008年11月22日下午，歷時(shí)4個(gè)多月的株洲市優(yōu)秀青年干部“海選大賽”落下帷幕，前10名可破格提拔到科級(jí)或副處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)崗位任職。約7000多名“80后”報(bào)名參加了選舉。

株洲“海選決賽”模仿了湖南衛(wèi)視“超級(jí)女聲”的競(jìng)爭(zhēng)方式：考場(chǎng)開(kāi)放、電視轉(zhuǎn)播、媒體采訪、親友團(tuán)助威和個(gè)人才藝展示、即興演講等。

盡管這次“海選”引發(fā)媒體廣泛關(guān)注，但它的雛形早在十年前就已經(jīng)建立。1998年，第九屆全國(guó)人大常委第五次會(huì)議正式通過(guò)《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》，法律中明確規(guī)定：“選舉村民委員會(huì)，由本村有選舉權(quán)的村民直接提名候選人?！?/p>

可是，這樣大范圍的公推活動(dòng)卻被扣上了“作秀”、“娛樂(lè)入侵政治”的帽子。不過(guò)中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授張翔卻并不這么看：“這樣的嘗試還是值得肯定的，至少做到了以前干部人事任用所無(wú)法企及的公開(kāi)性，給不同意見(jiàn)者一個(gè)申辯的平臺(tái)和機(jī)會(huì)?！钡珡埾枰脖硎?，在方法上仍值得商榷。

株洲市把海選大張旗鼓地納入中國(guó)基層民主革新的軌道，然而它卻不是這類嘗試的首創(chuàng)者。

從吉林北老壕到四川步云鄉(xiāng)

1987年11月24日，《村民委員會(huì)組織法（試行）》由第六屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)。據(jù)此，候選人的提名權(quán)從上級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)大到村莊，使候選人的產(chǎn)生具有了一定的民主基礎(chǔ)。而候選人提名方式變革并非憑空產(chǎn)生，早在1986年，吉林省梨樹(shù)縣北老壕村已經(jīng)進(jìn)行過(guò)一次民主程度很高、被稱為“海選”的村干部選舉。

當(dāng)時(shí)，這個(gè)村在梨樹(shù)縣是有名的落后村，主要問(wèn)題是村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)班子極不得力。民意測(cè)驗(yàn)顯示，有八成以上的村民要求民主選舉村委會(huì)成員。選舉時(shí)，全村所有年滿18歲的村民都領(lǐng)到了一張白紙，寫(xiě)上自己所支持的村干部候選人，當(dāng)場(chǎng)投票。結(jié)果17年來(lái)一直在任的村主任落選，一位會(huì)計(jì)取而代之。

北老壕村的這次海選嘗試，開(kāi)村民直接提名產(chǎn)生候選人的先河。此后，海選模式在吉林省迅速推廣開(kāi)來(lái)。

不過(guò)，海選真正在全國(guó)農(nóng)村全面推廣開(kāi)來(lái)卻是十多年后的事?；鶎舆x舉專家、世界與中國(guó)研究所所長(zhǎng)李凡介紹說(shuō)，2001年，云南省完成村委會(huì)選舉，至此，全國(guó)所有的省都實(shí)行了村委會(huì)直接選舉。

中國(guó)有9億多農(nóng)村人口，近90萬(wàn)個(gè)村委會(huì)。十多年來(lái)，240多萬(wàn)名村委會(huì)干部基本做到了由村民直接選舉產(chǎn)生。美國(guó)卡特中心中國(guó)項(xiàng)目主任劉亞偉觀摩中國(guó)村委會(huì)選舉長(zhǎng)達(dá)十年，在他眼中，進(jìn)步非常巨大，“第一就是海選，老百姓自己提名候選人，政府不指定。第二是秘密劃票和公開(kāi)唱票”。

與此同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的直選也在悄然進(jìn)行。1998年，四川省青神縣南城鄉(xiāng)和遂寧市步云鄉(xiāng)一起邁出了第一步。南城鄉(xiāng)還進(jìn)行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委班子直接選舉，這在全國(guó)尚屬首次。李凡對(duì)步云直選的好處更是贊不絕口：“在步云鄉(xiāng)的選舉中，由于是直選，鄉(xiāng)長(zhǎng)必須對(duì)選民負(fù)責(zé)。它可以減輕農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的矛盾，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員的行為，解決地方治理的問(wèn)題，減少村民的上訪?！?/p>

此后，四川省成為中國(guó)基層民主的試驗(yàn)田，不僅鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉風(fēng)起云涌，最早的縣級(jí)黨代表直選試驗(yàn)也在這個(gè)省展開(kāi)。

2002年12月20日到21日，雅安市區(qū)（縣）黨代表選舉日——這是中國(guó)政治史上首次進(jìn)行縣級(jí)黨代表直選。雨城區(qū)和滎經(jīng)縣黨代表的名額共有325名，而實(shí)際報(bào)名參選人數(shù)竟達(dá)2000多人。一位遠(yuǎn)在深圳打工的黨員聞?dòng)崳瑢３套w機(jī)趕回來(lái)參選。

不可忽視的國(guó)際力量

四川省的基層民主試驗(yàn)吸引了海外的目光。2006年7月下旬，由越南共產(chǎn)黨河內(nèi)市委組織部一行12人組成的代表團(tuán)造訪四川。而從1997年開(kāi)始，美國(guó)卡特中心幾乎每年都會(huì)邀請(qǐng)大批美國(guó)官員學(xué)者和記者到中國(guó)觀摩村委會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及區(qū)縣人大的選舉。劉亞偉說(shuō)：“美國(guó)人看了之后都很吃驚，他們從來(lái)不知道中國(guó)農(nóng)村候選人提名可以公開(kāi)和競(jìng)爭(zhēng)。”

中國(guó)官員也在走出去。從1998年開(kāi)始，在卡特中心的協(xié)助下，中國(guó)民政部官員已陸續(xù)去美國(guó)觀摩過(guò)兩次大選、三次中期選舉，去東帝汶觀摩過(guò)一次全民公決，去印尼觀摩過(guò)一次國(guó)會(huì)選舉。這只是卡特中心和民政部合作項(xiàng)目中的一個(gè)內(nèi)容?！按逦瘯?huì)選舉規(guī)范化項(xiàng)目是我們合作的重點(diǎn)，比如選舉官員培訓(xùn)、民主程序規(guī)范化、網(wǎng)站建設(shè)，等等?！眲唫フf(shuō)，就培訓(xùn)而言，主要建議民政部門在培訓(xùn)時(shí)用案例教學(xué)取代“以會(huì)代訓(xùn)”的模式，“比如說(shuō)，村委會(huì)選舉后，村民對(duì)村委會(huì)主任有意見(jiàn)，搞罷免如何辦等等?！倍诠窠逃?，卡特中心也提供了許多解決方案，比如贊助國(guó)內(nèi)學(xué)者出了很多選舉的書(shū)，加強(qiáng)民主知識(shí)的普及；加強(qiáng)公民民主教育，提高村民選舉熱情。

與卡特中心相比，歐盟跟中國(guó)民政部的合作項(xiàng)目更大。1998年，中國(guó)外經(jīng)貿(mào)部（現(xiàn)商務(wù)部）和歐盟委員會(huì)簽署中歐村務(wù)管理培訓(xùn)項(xiàng)目的《財(cái)政協(xié)議》，從2001年啟動(dòng)到2006年結(jié)束，歐盟為項(xiàng)目提供1066.7萬(wàn)歐元的技術(shù)援助，中國(guó)政府也為項(xiàng)目投入相應(yīng)的配套資金。民政部培訓(xùn)中心是項(xiàng)目的中央級(jí)培訓(xùn)基地，同時(shí)還在江西、云南、黑龍江、遼寧、山東、河南、甘肅分別設(shè)立省級(jí)培訓(xùn)基地。

主要難題不在賄選

中國(guó)基層民主改革不斷深入。2005年，民政部和中國(guó)社科院做過(guò)一個(gè)全國(guó)性基層選舉的抽樣調(diào)查，結(jié)果，村民對(duì)基層選舉的熟悉程度、參與程度、支持程度等都很高，接近80％。然而，問(wèn)題也很多，其中之一便是賄選。近年來(lái)，村委會(huì)候選人拿錢買選票的消息一直沒(méi)有間斷過(guò)。不過(guò)，這在劉亞偉看來(lái)并不嚴(yán)重。

劉亞偉認(rèn)為，即便是有賄選，這也跟《村民委員會(huì)組織法》規(guī)定不夠清晰有關(guān)?！敖o50塊錢的東西如果算賄選，那么，發(fā)一根煙算不算？”只要選舉牽涉到切身的利益，就有候選人去串聯(lián)，投入自己的資源，“關(guān)鍵是怎么管理，怎么界定。千萬(wàn)不能把競(jìng)選和賄選混為一談?！?/p>

在劉亞偉看來(lái)，目前嚴(yán)重的是很多村里受教育程度比較高的青壯年都在外邊打工，導(dǎo)致沒(méi)法選出優(yōu)秀的領(lǐng)導(dǎo)者。另外，比如廣東那邊好多外省打工者聚集的超級(jí)村，這些打工者因?yàn)楸旧聿皇钱?dāng)?shù)氐拇迕?，沒(méi)有選舉權(quán)。但劉亞偉說(shuō)，有些地方已經(jīng)開(kāi)始有所改變，“像黑龍江的一些村已經(jīng)在實(shí)施，只要在本村住滿兩年，其他村民不反對(duì)，對(duì)村子有貢獻(xiàn)，就有選舉資格”。農(nóng)村基層選舉下一步的關(guān)鍵是在“選后”怎么辦，“選舉完之后，監(jiān)督、決策、管理如何落實(shí)，這很關(guān)鍵”。

十年間，中國(guó)村一級(jí)的基層選舉已覆蓋全國(guó)，且成效顯著。劉亞偉說(shuō)，中國(guó)的選舉法律其實(shí)做得很縝密，如果嚴(yán)格按照法律走，老百姓怨氣會(huì)更小，對(duì)政府的認(rèn)同會(huì)增大?！叭绻綍r(shí)中國(guó)的確給世界提出一條不同的民主發(fā)展模式，將會(huì)極大改善西方人對(duì)中國(guó)的看法：中國(guó)經(jīng)濟(jì)不但搞得好，而且有自己特色的民主模式?！?/p>

（邱寶珊、龔寶良薦自2008年11月27日《國(guó)際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》本刊有刪節(jié)）