論我國當(dāng)前農(nóng)田水利建設(shè)存在的問題及其對(duì)策

路 艷

關(guān)于我國農(nóng)田水利建設(shè),令人深思的問題很多,隨著為應(yīng)對(duì)金融危機(jī),振興經(jīng)濟(jì),安排的4萬億元投資的逐步到位,近期對(duì)加大我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)特別是農(nóng)田水利建設(shè)投資的討論逐步升溫,官方與許多學(xué)者都在呼吁加大投入力度,筆者旨在剖析我國農(nóng)田水利建設(shè)的現(xiàn)狀及其必要性,提出完善和創(chuàng)新相關(guān)制度的建議。

1農(nóng)田水利建設(shè)存在的問題

農(nóng)田水利是指為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的水利事業(yè),其主要內(nèi)容包括:農(nóng)田灌溉與排水、儲(chǔ)水、水土保持,鹽堿地改良等措施。建國以來,我國農(nóng)田水利建設(shè)的長足發(fā)展,對(duì)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和生態(tài)環(huán)境,促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的提高,保障我國糧食生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定增產(chǎn)增收,增加農(nóng)民收入等方面產(chǎn)生了重大作用。但發(fā)展中存在的問題也必須引起我們高度重視。

1.1現(xiàn)有的灌溉,儲(chǔ)水、排澇等農(nóng)田水利設(shè)施,因長年失修功能退化。

農(nóng)田水利設(shè)施基本任務(wù)是防旱、排澇和儲(chǔ)水,為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供良好的市場條件和生態(tài)環(huán)境。盡管自上世紀(jì)90年代末期以來,政府再次加大投入,但由于我國許多大中型灌溉、排澇、儲(chǔ)水等設(shè)施均始建于上世紀(jì)60-70年代,歷經(jīng)30-40年運(yùn)營,這些農(nóng)田水利設(shè)施都在不同程度上存在問題,在水利灌溉方面,水利部提供的數(shù)據(jù)顯示,我國現(xiàn)有耕地18.26億畝,只有8.67億畝有灌溉條件,其余的是沒有灌溉條件的“望天田”。已建成的8.67億畝灌溉耕地,普遍存在灌溉設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)低、配套差、老化失修、功能退化等問題,灌溉水利利用率只有46%,灌溉保證率多數(shù)只有50%~75%。其中大型灌區(qū)434個(gè),有效灌溉面積2.5億畝,而骨干工程的完好率僅達(dá)到60%;中小型灌區(qū)4萬多個(gè),有效灌溉面積6.1億畝,設(shè)施完好率不足40%。造成排水、儲(chǔ)水功能退化的表層原因,是因水利設(shè)施長年失修所致,而深層次原因則是因?yàn)樗O(shè)施的投資等方面存在的制度缺陷所致。

1.2國家投入嚴(yán)重不足。

新中國成立至1980年,國家在財(cái)力十分困難的情況下,平均每年對(duì)水利的投資占全國基本建設(shè)的投資比例為6.7%,1980-2007年下降到2.84。按目前國家對(duì)大中型灌區(qū)骨干工程改造的投資規(guī)模,需要75年才能完成。1980年以前,中央財(cái)政設(shè)立小型農(nóng)田事業(yè)費(fèi),支持小型農(nóng)田水利建設(shè),1980年達(dá)23億,占當(dāng)年國家財(cái)政總支出的1. 9%;改革開放以后,中央財(cái)政取消小型農(nóng)田水利事業(yè)費(fèi)改由地方財(cái)政負(fù)責(zé),國家投入基本上落空。2005中央財(cái)政恢復(fù)了小型農(nóng)田水利設(shè)施補(bǔ)助支出0.01%,這與專家測算全國農(nóng)田水利建設(shè)每年需要千億元以上資金相比,嚴(yán)重不足。

1.3管理薄弱,運(yùn)行困難。

在農(nóng)田水利工程管理上,存在產(chǎn)權(quán)不明確,維護(hù)管理責(zé)任不落實(shí),運(yùn)行困難等問題。農(nóng)田水利主要靠基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)站進(jìn)行管理,但在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理體制改革時(shí),被撤銷了,農(nóng)民自己的灌水組織,農(nóng)民用水協(xié)會(huì)多數(shù)農(nóng)村尚未建立,灌溉用電價(jià)格、用水價(jià)格高,農(nóng)民承擔(dān)不起,存在“只澆救命水,不澆增產(chǎn)水”現(xiàn)象,管理征收水費(fèi)困難,工程正常運(yùn)行困難,影響效益的發(fā)揮。

2加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)的必要性

2.1加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè),有利于減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),增加農(nóng)民收入。當(dāng)前,農(nóng)村勞力外出打工多、勞力缺乏,靠農(nóng)民投工投勞、集資興修農(nóng)田水利已成為農(nóng)民的一種負(fù)擔(dān),也難以辦到。如果采取國家加大投入,依靠機(jī)械化、專業(yè)化隊(duì)伍進(jìn)行施工,不僅可以大大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān),而且改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,提高土地產(chǎn)出率,又直接增加農(nóng)民的收入。

2.2加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè),有利于擴(kuò)大內(nèi)需,保持國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展。農(nóng)田水利工程建設(shè),量大面廣,除了需要大量資金投入外,還需要大量的水泥、鋼材、塑料管材和土工織布以及防滲襯徹等建筑材料;全國農(nóng)田灌排機(jī)電設(shè)備有一半左右要更新改造;農(nóng)田水利建設(shè)如實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、專業(yè)化施工,需要配備數(shù)百萬臺(tái)各類小型施工機(jī)械。以上粗略估算,全國農(nóng)田水利建設(shè)可直接、間接拉動(dòng)內(nèi)需數(shù)萬億元以上。

2.3加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè),有利于返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)、社會(huì)穩(wěn)定。早在1978年國務(wù)院要求各地成立農(nóng)田水利專業(yè)隊(duì),當(dāng)時(shí)全國總?cè)藬?shù)曾達(dá)到1000萬人左右。2009年,全國農(nóng)村有2500萬返鄉(xiāng)和外出打工農(nóng)民需要就業(yè),如果以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元,成立農(nóng)田水利專業(yè)施工隊(duì)伍,負(fù)責(zé)本地農(nóng)田水利工程維護(hù)、改造、新建等任務(wù),粗略測算,可以安排返鄉(xiāng)農(nóng)民工400萬以上。此外,如按10%配備其專業(yè)管理人員,還可安排大中專畢業(yè)生40萬人。

3加快農(nóng)田水利建設(shè)的措施

3.1樹立正確的投資理念。面對(duì)我國農(nóng)田水利許多設(shè)施功能退化,水土流失嚴(yán)重的現(xiàn)狀,要堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè),城市支持農(nóng)村和多予少取的方針,充分認(rèn)識(shí)向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施實(shí)行傾斜投資政策的必要性和重要性,加大政府財(cái)政投資的力度,放棄把農(nóng)田水利設(shè)施市場化的思維方式,端正投資理念,明確各級(jí)政府在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)中的投資主體地位,加大以農(nóng)田水利設(shè)施為重點(diǎn)的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的投入,逐步恢復(fù)現(xiàn)有農(nóng)田水利設(shè)施的功能,對(duì)影響我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的水土流失實(shí)施全面治理,為我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供良好的生態(tài)環(huán)境。

3.2改革現(xiàn)行用工制度。農(nóng)田水利建設(shè)具有勞動(dòng)力密集性的特征。但自2000年以來,農(nóng)村取消“兩工”,加之近年來,許多強(qiáng)壯的農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城打工,留下的多為婦孺,難以保證有效的勞力投入。因此,對(duì)現(xiàn)行投資機(jī)制中的勞動(dòng)力投入方面的規(guī)定應(yīng)進(jìn)行改革,實(shí)行以有償用工為主,限定農(nóng)民出工為輔。所謂“以有償用工”是指對(duì)各級(jí)財(cái)政投資的農(nóng)田水利項(xiàng)目其所有勞力投入應(yīng)實(shí)行有償用工。其意義在于,從眼前看,具有“以工代賑”,增加農(nóng)民收入,解決返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)等多重效應(yīng);從長遠(yuǎn)看,彌補(bǔ)了現(xiàn)行用工方面的制度短板。

3.3對(duì)農(nóng)田水利所用節(jié)水機(jī)具及材料、施工機(jī)具及用電等實(shí)施補(bǔ)貼政策。鼓勵(lì)各地組織返鄉(xiāng)和當(dāng)?shù)剞r(nóng)民成立農(nóng)田水利專業(yè)施工隊(duì),按市場經(jīng)濟(jì)原則,擔(dān)負(fù)農(nóng)田水利施工任務(wù),所購置的施工機(jī)具,國家予以一定補(bǔ)貼;農(nóng)業(yè)節(jié)水主要是社會(huì)效益,對(duì)其所需的塑料管材、節(jié)水機(jī)具,國家應(yīng)予以補(bǔ)貼;揚(yáng)水灌溉的用電,除按國家規(guī)定實(shí)行優(yōu)惠電價(jià)外,國家財(cái)政區(qū)分不同揚(yáng)程予以一定補(bǔ)貼。

3.4深化農(nóng)田水利管理體制的改革。參照2009年中央1號(hào)文件,對(duì)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等站的要求,3年內(nèi)在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立和完善農(nóng)田水利服務(wù)站,所需經(jīng)費(fèi)納入地方各級(jí)財(cái)政預(yù)算。加快農(nóng)田水利設(shè)施管理體制的改革,建立農(nóng)民用戶協(xié)會(huì)。

3.5制定國家農(nóng)田水利法(條例)。農(nóng)田水利是我國治國安邦,持續(xù)發(fā)展的基石。我國早在1069年,北宋王安石制定世界上最早的一部“農(nóng)田水利法”,成為歷史上有名的王安石變法主要內(nèi)容之一,它的實(shí)施有力地促進(jìn)當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)和社會(huì)的發(fā)展。現(xiàn)在,我國是13億人口的大國,有9億人口在農(nóng)村進(jìn)行小康社會(huì)建設(shè),加強(qiáng)法制建設(shè)對(duì)搞好農(nóng)田水利建設(shè),顯得特別重要,建議國家制定農(nóng)田水利法(條例)。

參考文獻(xiàn):

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