干部掛職管理機(jī)制研究

趙小燕

摘要:近幾年來干部掛職現(xiàn)象越來越受到廣泛關(guān)注,不少學(xué)者認(rèn)為短暫的掛職無法發(fā)揮鍛煉人才和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的作用,同時制度的缺乏也易引發(fā)掛職走形,因此建議謹(jǐn)慎使用。干部掛職是進(jìn)行人才培養(yǎng)的有效形式,之所以掛職沒有取得應(yīng)有的成效,原因主要在于缺乏一套健全的管理機(jī)制,因此從各個環(huán)節(jié)完善相應(yīng)的管理機(jī)制將有利于掛職運(yùn)作的進(jìn)一步規(guī)范,使干部掛職能真正發(fā)揮培養(yǎng)人才的作用。

關(guān)鍵詞:干部;掛職;管理機(jī)制

中圖分類號:D035.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:16723198(2009)19008002

在黨的干部隊伍建設(shè)歷史中掛職一直不是一個新鮮的詞匯,從新中國成立初期的“工作隊”到改革開放后的專職科技副縣長、副市長,干部掛職的實踐已經(jīng)走過幾十個年頭。作為干部人事制度的重要形式,干部掛職鍛煉對于加快干部培養(yǎng),提高公務(wù)員執(zhí)政水平,建立一支高素質(zhì)黨政干部隊伍起到了重要的作用。

但是掛職的現(xiàn)實運(yùn)作并不令人滿意,偏離民眾福祉、有違公平正義的現(xiàn)象時有發(fā)生,特別是近些年來眾多學(xué)者和公眾不斷對掛職現(xiàn)象提出質(zhì)疑。筆者認(rèn)為,掛職作為一種人才培養(yǎng)方式,其推行的價值是不可否認(rèn)的,世界上許多國家廣泛運(yùn)用這種人才培養(yǎng)方式就是很好的證明。之所以掛職偏離人們預(yù)期的效果,原因主要在于缺乏嚴(yán)格的掛職管理機(jī)制,從掛職干部的選拔、任用、考核到最后的均存在較強(qiáng)的隨意性,導(dǎo)致掛職管理出現(xiàn)“真空”狀態(tài)。因此,本文將對如何完善干部掛職管理機(jī)制進(jìn)行探討,以使這種人才培養(yǎng)形式能夠真正發(fā)揮出應(yīng)該發(fā)揮的作用。

1干部掛職運(yùn)行現(xiàn)狀

1.1掛職干部的選拔具有隨意性

許多地方在選拔掛職干部時具有較強(qiáng)的隨意性。干部選拔通常采用的做法是上級組織部門定期撥出掛職名額后,由干部派出單位在干部自愿的基礎(chǔ)上,根據(jù)工作安排方便以及單位領(lǐng)導(dǎo)的主觀好惡確定掛職名單。在選拔過程中缺乏對本單位人力資源規(guī)劃以及未來人才需求的通盤考慮,也沒有對掛職干部自身的資歷、專長和能力情況進(jìn)行嚴(yán)格審核,更缺乏公正公平的群眾評價和公示程序。掛職選拔的隨意性使得不符合任職條件的干部混入掛職隊伍,既浪費了公共資源,又違背了社會公正的原則,引發(fā)社會各界的斥責(zé)。近些年來公眾廣泛熱議的名人掛職就是對掛職干部選拔的合理合法性提出的質(zhì)疑,姑且不論名人掛職是否合理,但是這些爭議的背后畢竟透露出人們對掛職干部選拔的隨意性產(chǎn)生了嚴(yán)重困惑。

1.2人才調(diào)配缺乏針對性

目前許多地方在掛職干部的調(diào)配上缺乏一定針對性。筆者隨機(jī)訪談過一些掛職地方,其中有些縣政府領(lǐng)導(dǎo)反映本地掛職干部數(shù)量多、地位高(縣委常委中三分之一是上級安排的掛職干部),因為職位有限,多數(shù)干部屬于虛職,發(fā)揮不了任何實質(zhì)的作用;另一方面,地方上急需的有技術(shù)、有專長的掛職干部卻十分稀少。筆者通過調(diào)查還發(fā)現(xiàn),相當(dāng)部分掛職干部不能明確自己掛職的目的和任務(wù),稱其掛職只是接受組織安排,工作沒有目標(biāo),也找不到工作重點。顯然,上述干部沒有考慮到掛職單位的實際需要,不僅對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮不了作用,也給掛職單位造成了負(fù)擔(dān)。根據(jù)長期從事掛職現(xiàn)象研究的尹冬華博士的觀點,掛職目的主要有以下幾方面:一是鍛煉和培養(yǎng)年青干部,二是進(jìn)行對口扶植,三是向掛職單位學(xué)習(xí),這種學(xué)習(xí)既包括學(xué)習(xí)發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和公共行政經(jīng)驗,也包括向高一級掛職單位學(xué)習(xí)管理方法和制度。當(dāng)然不同的目的選用的掛職形式也會有區(qū)別。筆者認(rèn)為,無論基于何種目的,只要是有利于實現(xiàn)國家善治和民眾福祉的掛職都是值得提倡的,而最要不得的是沒有合理考慮地方需求、缺乏針對性的人才調(diào)配。

1.3掛職干部的監(jiān)管和考核機(jī)制不健全

掛職干部身份的雙重性和特殊性,容易使他們游離于派出地和接收地的監(jiān)管和考核機(jī)制之外。一方面派出地的組織部門由于人事行政上的 “鞭長莫及”而疏于對掛職干部的全程跟蹤管理,一般只滿足于結(jié)束階段的考察;另一方面干部接受地由于將接受掛職干部作為一項政治任務(wù)完成,而且基于掛職干部的短期任職考慮,并不重視對干部掛職期間的實質(zhì)監(jiān)管。在這種管理的真空下,干部掛職的形式主義十分嚴(yán)重,能夠在掛職地作出實質(zhì)的、開創(chuàng)性成績的并不太多。不少掛職干部在掛職單位當(dāng)一天和尚,撞一天鐘,工作馬馬虎虎,成天游手好閑,沉溺于交友應(yīng)酬之中,更有甚者因為缺乏監(jiān)管而放任自己違法亂紀(jì),走上背離人民背離黨的道路。

1.4缺乏完整統(tǒng)一的管理條例和制度

干部掛職雖然運(yùn)行多年,但只是是中國政治生活中的一種慣例現(xiàn)象,并沒有形成完整的制度規(guī)范。公務(wù)員法中雖然提到“根據(jù)培養(yǎng)鍛煉公務(wù)員的需要,可以選派公務(wù)員到下級機(jī)關(guān)或者上級機(jī)關(guān)、其他地區(qū)機(jī)關(guān)以及國有企業(yè)事業(yè)單位掛職鍛煉”,但是如何對掛職進(jìn)行部署和安排,各級政府一般是以專門文件的形式進(jìn)行規(guī)定,缺少一部操作性和實用性強(qiáng)的全國統(tǒng)一的管理條例和制度。管理條例和制度的缺乏使我國的掛職管理基本上主要依賴于中國的政治文化和政治慣例,從而容易引發(fā)諸多消極的現(xiàn)象,使掛職形式違背設(shè)置初衷從而走形。另外,即使各政府部門根據(jù)自身的情況頒布有一些掛職管理條例和制度,但是內(nèi)容也十分簡單抽象,在實踐中無法作為操作的依據(jù),這也為不合理的掛職運(yùn)作創(chuàng)造了空間。

2完善干部掛職管理機(jī)制的途徑

2.1完善掛職干部的選拔機(jī)制

領(lǐng)導(dǎo)干部對外掛職實際上是一種嚴(yán)肅的人事安排,選拔合理與否將影響到地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人才的培養(yǎng)鍛煉,因此應(yīng)該與其他任何一項人事安排一樣謹(jǐn)慎作出,并不能因為只是短暫的任職而忽視選拔的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。首先,掛職干部的合理選拔需要派出和接受單位的共同努力。對于派出單位而言,必須將干部掛職與本部門對人力資源的長期規(guī)劃相結(jié)合,使掛職更好服務(wù)于本部門未來的人才需求;對于干部接受單位而言,因為掛職干部一般會掌握一定的分管權(quán)力并對該單位產(chǎn)生一些影響,因此接受單位應(yīng)根據(jù)自身對人才的需求對掛職干部進(jìn)行嚴(yán)格審查,把好掛職的審核入口關(guān)。其次,在選拔標(biāo)準(zhǔn)上要遵循德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)。一方面注重選拔那些品行端正、道德高尚的人,堅決將那些自身要求不嚴(yán)格,貪圖個人私利,動機(jī)不純正的人排除在掛職干部之列;另一方面要善于將有才華的人選出來,使那些政策執(zhí)行水平高、專業(yè)技術(shù)突出的干部進(jìn)入掛職隊伍,為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。再次,掛職干部的選拔必須引入群眾參與。派出地應(yīng)公示掛職名單讓群眾評議;接受地也應(yīng)該改變過去上級組織人事部門對掛職選派的單項指令,通過人大的程序?qū)ε沙龅赝七x的掛職干部進(jìn)行合法表決,特別是那些到政府掛職并擔(dān)任重要職務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)干部更應(yīng)該接受掛職地人民的審核。如果是形成直接“空降”的事實后再由地方人大走程序通過的話,既缺乏當(dāng)?shù)厝罕娀A(chǔ),又不利于今后工作的開展。

2.2完善人才調(diào)配機(jī)制

人才的合理調(diào)配有賴于上級組織部門、掛職干部的派出和接受單位共同努力。各級政府應(yīng)該建立起一個人才需求的信息網(wǎng)絡(luò)平臺,并通過該平臺交流人才需求信息,將輸出和接受人才的專業(yè)、特長以及培養(yǎng)鍛煉的目的進(jìn)行公開,由組織人事部門牽頭,根據(jù)各方需求進(jìn)行合理調(diào)配,以兼顧雙方利益,達(dá)到雙贏的目的。如我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)對復(fù)合性、經(jīng)濟(jì)性、國際性人才的需求較大,而欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)則急需技能性、管理性、服務(wù)性人才。人才信息的交流必然使地區(qū)之間順利實現(xiàn)人才互補(bǔ),使掛職干部充分發(fā)揮自身專長,達(dá)到人盡其才的目的。

2.3完善掛職干部的監(jiān)管和考核機(jī)制

要使掛職既有助于掛職地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,又使掛職干部得到真正的鍛煉,最終使掛職制度真正發(fā)揮作用,必須加強(qiáng)對掛職干部的監(jiān)管和考核。對于派出單位而言,必須建立全程管理和監(jiān)控機(jī)制,定期對掛職干部的工作情況進(jìn)行跟蹤了解,并建立完整的掛職檔案記錄。對于接受地單位必須堅持認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度,對掛職干部與一般干部在管理和考核上一視同仁,對掛職干部掛職鍛煉期間作風(fēng)漂浮、未達(dá)到鍛煉要求的以及群眾反映問題較多、意見較大的應(yīng)及時對其進(jìn)行教育批評,嚴(yán)重的可通過與派出地協(xié)商后中止其掛職鍛煉。另外派出和接受單位還應(yīng)加強(qiáng)聯(lián)系和信息溝通,共同實施對掛職干部的監(jiān)管,如接受單位可定期將掛職干部的思想、工作、生活等情況向派出單位通報。

在掛職干部的考核上,有關(guān)單位應(yīng)對掛職干部制定科學(xué)和嚴(yán)格的考核方法。首先考核指標(biāo)要全面。既要有一般的考核指標(biāo),又要根據(jù)掛職干部的特殊使命有側(cè)重點地制定出一些特有的指標(biāo)。如對于黨政干部側(cè)重于考核其執(zhí)行政策、方針的能力和水平;對于專業(yè)技術(shù)干部則側(cè)重于對其專業(yè)技術(shù)水平、業(yè)務(wù)技能發(fā)揮等指標(biāo)的考核。同時,要將定性和定量考核結(jié)合起來,能定量的盡量定量,不能定量的必須作出客觀的定性分析,確保考核結(jié)果公正客觀。其次,考核主體應(yīng)以掛職地的組織部門為主,他們在干部掛職期間對考核對象的實際表現(xiàn)更有發(fā)言權(quán)。另外掛職干部的考核應(yīng)引入掛職地的群眾參與,群眾的眼睛是雪亮的,他們對掛職干部的評價應(yīng)該具有客觀性和公正性,能避免考核走程序走過場的缺陷。

2.4制定統(tǒng)一的掛職條例和制度

如果沒有一部統(tǒng)一的掛職條例和制度,合理合法的掛職運(yùn)作是很難想象。之所以一段時間以來人們對掛職現(xiàn)象提出了諸多質(zhì)疑,很重要的原因就在于掛職運(yùn)作缺乏一定的依據(jù),掛職的隨意性導(dǎo)致掛職違背人才培養(yǎng)的初衷。尹冬華指出,掛職“成為中國政治生活中從中央到地方的一項重要的慣例性政治現(xiàn)象,甚至可以當(dāng)作一項制度而加以看待”; 中南財經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生認(rèn)為,掛職制度存在著先天不足,應(yīng)該謹(jǐn)慎使用。尹冬華將掛職更側(cè)重于看作一項政治現(xiàn)象,而不完全是一項制度,為什么呢,筆者認(rèn)為喬新生應(yīng)該是回答了這個問題,那就是掛職制度存在著先天的不足。目前我們急需制定出全國統(tǒng)一的掛職條例,對掛職從選拔、使用、管理、考核等多個層面進(jìn)行全面規(guī)范,進(jìn)而形成完整的掛職制度體系。只有在完備的制度和條例的基礎(chǔ)上,掛職才能有章可循,避免掛職出現(xiàn)走形。

參考文獻(xiàn)

[1]@尹冬華.掛職現(xiàn)象調(diào)查[J].決策,2008,(8).

[2]@易紅慶.干部外派掛職存在的問題及對策[J].中國人才,2006,(21).