農(nóng)村公共服務(wù)體系演進(jìn)中的基層政府定位

趙聚軍

內(nèi)容提要以家庭承包制的全面推行為界，基層政府在農(nóng)村公共服務(wù)體系中的職能定位大體經(jīng)歷了這樣的演變過(guò)程：基層政府所承擔(dān)的職能首先是不斷得到強(qiáng)化，并在人民公社時(shí)期達(dá)到頂峰；其后卻又不斷弱化，甚至完全退出供給體系。之所以出現(xiàn)這種狀況，其中一個(gè)主要的制度原因，就是在家庭承包制這一農(nóng)村基本制度層面的重要變革實(shí)施后，農(nóng)村公共服務(wù)體系卻未能隨之進(jìn)行及時(shí)的制度變遷，而是基本上延續(xù)了人民公社時(shí)期的制度外供給模式。直到稅費(fèi)改革完成，制度外供給模式才最終退出歷史舞臺(tái)。在原有公共服務(wù)體系已經(jīng)解體、新體系卻未能及時(shí)建立的情況下，當(dāng)前的體制安排帶有明顯的過(guò)渡性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前這種尷尬的角色定位亦不會(huì)是長(zhǎng)久的制度安排。

關(guān)鍵詞農(nóng)村公共服務(wù)體系農(nóng)村基層政府歷史變遷制度外供給

[中圖分類(lèi)號(hào)]D693.62[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]0447-662X(2009)01-0156-08

完善農(nóng)村公共服務(wù)體系是加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的必然要求。農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)與農(nóng)村基層政府轉(zhuǎn)型具有直接的關(guān)聯(lián)性：基層政府能否適應(yīng)時(shí)代要求，適時(shí)完成其職能定位的合理轉(zhuǎn)變，將直接關(guān)系到農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的成效。本文的主要工作，就是回顧與概括農(nóng)村公共服務(wù)體系的歷史變遷過(guò)程，特別是基層政府在其中的角色定位，以期找出一些可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

一、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)村公共服務(wù)體系與基層政府定位

整體而言，中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展史大體可以被區(qū)分為三個(gè)時(shí)期，即小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代、集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代和家庭承包制時(shí)代。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)村公共服務(wù)供給主要存在兩種基本的形式：由中央政府組織提供的、占主導(dǎo)地位的供給形式，以及以民間自組織形式存在的私人補(bǔ)充性供給，農(nóng)村基層政府的作用只是到了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的末期才逐步凸顯。

(一)政府供給：中央政府在供給中的主導(dǎo)地位

盡管不同性質(zhì)的國(guó)家政權(quán)行使其社會(huì)管理職能的出發(fā)點(diǎn)、方式、手段各不相同，但是“政治統(tǒng)治只有在執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去”。古代中國(guó)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上取得的巨大成就，無(wú)疑離不開(kāi)國(guó)家政權(quán)的支持。這種支持主要體現(xiàn)在政府主動(dòng)承擔(dān)起了具有公共產(chǎn)品性質(zhì)的基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和推廣等方面的職責(zé)。

第一，基本農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)。由于小農(nóng)經(jīng)濟(jì)分散的地理分布和規(guī)模較小的生產(chǎn)組織，使水利工程灌溉設(shè)施及運(yùn)輸倉(cāng)儲(chǔ)等公共服務(wù)產(chǎn)生了先天性供給不足的缺陷。特別是一些跨地域的大型水利工程，雖然小農(nóng)個(gè)體也能意識(shí)其重要性，但組織這樣一個(gè)龐大系統(tǒng)工程所需要的巨額資金支持，嚴(yán)密協(xié)作和組織，復(fù)雜的技術(shù)和大規(guī)模的勞動(dòng)投入，以及交易成本，卻足以使自發(fā)的小農(nóng)組織望而卻步。只有國(guó)家機(jī)器才擁有和擅長(zhǎng)這樣的能力，提供這些公共服務(wù)的使命就天然地交給了政府。作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國(guó)，為了提高生產(chǎn)水平、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)抵抗自然災(zāi)害的能力，無(wú)論情愿與否，中國(guó)歷代王朝的統(tǒng)治者基本上能夠拿出所獲取租金的一部分，用于提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必需的公共服務(wù)。尤其是在各個(gè)朝代恢復(fù)發(fā)展生產(chǎn)的初期，往往伴隨著大規(guī)模的水利系統(tǒng)工程的進(jìn)行。雖然說(shuō)供給的總量極為有限，而且初始動(dòng)機(jī)往往參雜有其他非生產(chǎn)目的，但對(duì)于經(jīng)濟(jì)能力弱小、缺乏應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力的小型家庭農(nóng)場(chǎng)，還是在客觀上提供了一定的生產(chǎn)保障，使他們比較容易在復(fù)雜多變的自然環(huán)境下生存和發(fā)展，進(jìn)而創(chuàng)造了古代中國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的相對(duì)高效率，維護(hù)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性。

第二，農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新和信息傳播。中國(guó)雖然不是由于管理水利灌溉而出現(xiàn)的東方專(zhuān)制國(guó)家，但在實(shí)行重農(nóng)政策和保護(hù)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)，卻類(lèi)似地采取了一系列直接促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的措施。在政府干預(yù)下，幾次重要的農(nóng)業(yè)耕作工具的發(fā)展、推廣和使用，先進(jìn)的耕作方法的傳播普及速度之快，范圍之廣，都印證了這種方式對(duì)于市場(chǎng)自發(fā)傳播機(jī)制有較好的替代性。比如，早在漢武帝時(shí)期，中央政府就曾在全國(guó)范圍內(nèi)倡導(dǎo)新技術(shù)和新工具的采用，大力推廣犁耕和新的耕作方法，在短期內(nèi)普及了新技術(shù)，迅速提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，并使中國(guó)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就此走上了精耕細(xì)作之路。

(二)私人供給：民間自組織及個(gè)體形式的補(bǔ)充性供給

雖然古代中國(guó)的歷代王朝都比較重視為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供基本的公共服務(wù)，但由于主要集中于一些大江大河治理，且數(shù)量有限，遠(yuǎn)遠(yuǎn)無(wú)法滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)一步發(fā)展的基本要求。到了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)的后期，隨著國(guó)家所有土地保有量的削減，政府“授田于民”的能力逐步喪失，由此產(chǎn)生的財(cái)政收入也隨之銳減，由政府規(guī)劃實(shí)施的大型農(nóng)田水利設(shè)施急劇減少，進(jìn)而對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的進(jìn)一步發(fā)展產(chǎn)生了較大的消極影響。政府在供給上的不作為，使得公共服務(wù)的私人供給開(kāi)始逐步活躍起來(lái)。具體而言，私人供給有兩種主要的形式。

第一，民間團(tuán)體的自組織供給。建國(guó)前，中國(guó)農(nóng)村廣泛存在著諸如“閘會(huì)”等形式的民間水利協(xié)調(diào)、管理組織。因?yàn)榇祟?lèi)民間組織基本符合奧斯特羅姆定義下的自主治理組織的基本特點(diǎn)，所以筆者稱(chēng)之為民間自主治理組織，將這種公共服務(wù)供給模式稱(chēng)之為民間團(tuán)體的自組織供給形式。杜贊奇在《文化、權(quán)力與國(guó)家》一書(shū)中對(duì)這一供給模式做了較為翔實(shí)的描述，他指出：“百泉河流域?yàn)槲覀兲峁┝碎l會(huì)之間合作的很好事例：每年各閘會(huì)會(huì)集一次，疏浚百泉河，加固或維修堤壩和橋梁。兩縣閘會(huì)按其用水量之大小水平提供勞力和財(cái)力”。此外，諸如“火會(huì)”等民間自組織形式的公共服務(wù)供給在建國(guó)前也曾十分活躍。

第二，私人個(gè)體的投資活動(dòng)。這是在國(guó)家財(cái)力相對(duì)短缺卻又需要提供必需的公共服務(wù)時(shí)，逐漸發(fā)展出的一種公私合作的權(quán)宜之計(jì)。它的前提是給予合作投資個(gè)體某些優(yōu)惠政策，同時(shí)投資個(gè)體往往也是當(dāng)?shù)赝恋卮髴?。但?dāng)這種合作觸犯到投資個(gè)體的利益時(shí)，工程常常會(huì)半途而廢。相對(duì)于民間自組織形式，這類(lèi)供給形式并不常見(jiàn)。

(三)農(nóng)村基層政府在供給中的職能定位

作為政府體系的重要組成部分，與社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程相對(duì)應(yīng)，農(nóng)村基層政府的主要職能也在經(jīng)歷著不斷的調(diào)整與變化。在不同國(guó)家和不同歷史時(shí)期，這種演變?cè)趦?nèi)容和主次先后方面有不同的表現(xiàn)，但無(wú)不呈現(xiàn)一種共同的趨勢(shì)：即政治職能逐步減弱，社會(huì)職能日益增強(qiáng)；并且從簡(jiǎn)單的防御職能向建設(shè)職能發(fā)展。在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，農(nóng)村基層政府職能的重點(diǎn)在于代表君主維持對(duì)當(dāng)?shù)氐恼谓y(tǒng)治，完成賦稅征收、勞役征召和士兵招募等工作，職能重心被定位于社會(huì)穩(wěn)定和汲取資源，公共服務(wù)職能則被普遍放置于極為次要的位置。隨著帝國(guó)的統(tǒng)一，社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村基層政府的活動(dòng)有了進(jìn)一步的拓寬，開(kāi)始提供一些基本的公共服務(wù)，例如組織農(nóng)民興修一些中小型水利工程；平時(shí)重視對(duì)農(nóng)民的教化，出現(xiàn)災(zāi)害時(shí)注意救災(zāi)賑災(zāi)救濟(jì)等。但總體而言，農(nóng)村基層政府的公共服務(wù)職能相對(duì)中央政府仍處于非常次要的位置。

地方政府在公共服務(wù)體系中的這一定位與當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平和中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)高度集權(quán)的政府管理體制及由其引發(fā)的政府間財(cái)力安排存在著密切的關(guān)系。一方面，在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力發(fā)展水平下，農(nóng)村公共服務(wù)的供給量始終徘徊在一個(gè)非常低的水平。另一方面，在古代中國(guó)高度中央集權(quán)的政治體制下，出于對(duì)

地方尾大不掉的深刻警惕，專(zhuān)制君主們總是習(xí)慣性的希望將盡可能多的財(cái)稅資源留在自己的手中，大搞財(cái)政制度上的“強(qiáng)干弱枝”。在這種情況下，因?yàn)樗苷{(diào)動(dòng)的財(cái)政資源極為有限，所以基層政府即使想在供給中有所作為也是不大可能的。但是伴隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，政府職能也在不斷調(diào)整的過(guò)程中。當(dāng)歷史的腳步推進(jìn)到民國(guó)時(shí)期、小農(nóng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代行將結(jié)束的時(shí)候，農(nóng)村基層政府的職能也開(kāi)始出現(xiàn)一些重要的變化。在公共服務(wù)方面，隨著地方行政與司法職責(zé)的逐步分離，經(jīng)濟(jì)事務(wù)與教育、文化、科技、衛(wèi)生等事務(wù)逐漸成為地方政府的重要職責(zé)，基層地方政府在農(nóng)村公共服務(wù)供給中所扮演的角色亦變得愈發(fā)重要。

二、集體經(jīng)濟(jì)時(shí)代的農(nóng)村公共服務(wù)體系與基層政府定位

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論認(rèn)為，制度變遷是在制度均衡不能維持的情況下發(fā)生的。特別是憲法規(guī)則這一對(duì)生產(chǎn)、交換和分配關(guān)系具有決定性意義的制度安排發(fā)生變更以后，必然導(dǎo)致原有制度結(jié)構(gòu)的失衡，從而可能引發(fā)相應(yīng)的制度變遷。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)向集體經(jīng)濟(jì)的演進(jìn)，是中國(guó)農(nóng)村憲法規(guī)則安排層次的變動(dòng)，農(nóng)村公共服務(wù)體系隨之出現(xiàn)了重要的變化：以勞動(dòng)力替代資本的制度外供給模式登上了歷史舞臺(tái)。

(一)公共服務(wù)的制度外供給模式

人民公社實(shí)行的是三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)的所有制結(jié)構(gòu)，公社實(shí)行黨政不分、政經(jīng)統(tǒng)管的基本制度架構(gòu)。通過(guò)人民公社制度，國(guó)家控制了農(nóng)村各項(xiàng)資源的產(chǎn)權(quán)，包括生產(chǎn)資料的所有權(quán)、產(chǎn)出的占有權(quán)和剩余索取權(quán)以及人力資源的事實(shí)所有權(quán)，這就構(gòu)成了人民公社時(shí)期中國(guó)農(nóng)村的制度秩序。這一基礎(chǔ)性的制度安排又進(jìn)一步確立了農(nóng)村社區(qū)生產(chǎn)、交換和分配的基本規(guī)則。當(dāng)時(shí)的農(nóng)村公共服務(wù)體系是：公共產(chǎn)品的供給和使用都由集體統(tǒng)一組織、安排，人民公社既是農(nóng)村公共服務(wù)供給的主要決策者，也是組織生產(chǎn)者和管理者，農(nóng)民只是集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的勞動(dòng)者。

在當(dāng)時(shí)優(yōu)先發(fā)展工業(yè)和城市，以農(nóng)哺工的宏觀制度背景下，公社通過(guò)稅收等制度內(nèi)財(cái)政手段籌集到的公共資源極為有限。如果完全依靠公共財(cái)政資源進(jìn)行農(nóng)村公共服務(wù)的供給，必然會(huì)導(dǎo)致供給的嚴(yán)重不足。在這種情況下，維持人民公社正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的公共服務(wù)就不得不主要依靠制度外籌資的形式進(jìn)行制度外供給，即各級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織的資金籌集，實(shí)際中采用的是以勞動(dòng)力代替資本的方式，以行政命令的方式動(dòng)員組織勞動(dòng)力承擔(dān)土壤改良、水利建設(shè)、道路修建等勞動(dòng)密集型項(xiàng)目，勞動(dòng)對(duì)資本的替代達(dá)到了難以復(fù)加的程度。

總體而言，這種供給模式呈現(xiàn)出以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：(1)公共服務(wù)的供給同時(shí)存在財(cái)政和制度外籌資兩個(gè)渠道，且以后者為主，人民公社正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需的公共產(chǎn)品主要依靠制度外供給。(2)工分制的分配方式使集體可以根據(jù)公共事業(yè)建設(shè)的需要決定公積金和公益金的提取比例。工分制下的分配程序是先扣除各項(xiàng)費(fèi)用，再確定個(gè)人分配，這就使得公社制度外公共服務(wù)供給的成本分?jǐn)倷C(jī)制變得十分隨意和隱蔽，社員則一般不會(huì)對(duì)自身的制度外負(fù)擔(dān)有直接的感受。(3)人民公社的勞動(dòng)力管理體制使得集體組織可以隨心所欲地指揮和調(diào)配勞動(dòng)力，進(jìn)行勞動(dòng)密集型的公共建設(shè)?！芭c其他任何制度安排相比，公社制度在將勞動(dòng)力資源配置于公共產(chǎn)品的生產(chǎn)方面確實(shí)具有最大潛力。這主要是由于工分制條件下工分總量的膨脹幾乎不受約束，制度外公共產(chǎn)品的人力成本，以增加工分總數(shù)、從而降低工分值的方式得到分?jǐn)?，工分是一種‘取之不盡、用之不竭的資源?！?4)自上而下、行政命令式的供給機(jī)制。由于農(nóng)戶沒(méi)有任何經(jīng)濟(jì)自主權(quán)，在關(guān)乎切身利益的公共服務(wù)供給中很難發(fā)出有效的聲音；另一個(gè)方面，公社經(jīng)濟(jì)模式下農(nóng)戶高度的同質(zhì)性，使他們?nèi)狈?duì)公共服務(wù)的主動(dòng)需求，亦不存在需求的差異性，這使得自上而下集中的、統(tǒng)一的提供公共服務(wù)變得非常便捷而高效。

(二)成就與缺陷

建國(guó)后，中國(guó)共產(chǎn)黨強(qiáng)有力地推進(jìn)農(nóng)村的制度變遷，使農(nóng)村的政治結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和文化教育格局發(fā)生了前所未有的變化。對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行全面改造的龐大系統(tǒng)工程需要相應(yīng)的財(cái)政支撐。但在人民公社時(shí)期，中國(guó)正處在工業(yè)化剛剛起步、資本原始積累匱乏的階段，再加上對(duì)工業(yè)和城市發(fā)展的有意傾斜，農(nóng)村公共服務(wù)供給所需資金不可能完全由政府財(cái)政來(lái)承擔(dān)，而只能是在政府主導(dǎo)下更多地依靠廣大農(nóng)民，以自給自足的方式來(lái)提供?？陀^地看待這一體制，就會(huì)發(fā)現(xiàn)這種制度安排通過(guò)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)資源的高度整合，較好地舉辦了歷史上未能辦到的許多公共事業(yè)，在當(dāng)時(shí)的生產(chǎn)力水平下取得了巨大的成就。其中，最引人注目的是基本農(nóng)田水利設(shè)施得到長(zhǎng)足發(fā)展，奠定了新中國(guó)農(nóng)田水利的骨架和基礎(chǔ)。時(shí)至今日，這些興建于人民公社時(shí)期的大、中型水利設(shè)施仍然在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中發(fā)揮著重要的作用。同時(shí)，普遍實(shí)行“合作醫(yī)療”和“赤腳醫(yī)生”制度，使中國(guó)農(nóng)民在歷史上第一次享受到了一定的醫(yī)療保健。

如果按照現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論進(jìn)行分析，則可以發(fā)現(xiàn)，人民公社的制度形式顯然更多地具有共有產(chǎn)權(quán)或社團(tuán)產(chǎn)權(quán)的特征，而非集體產(chǎn)權(quán)?！叭?jí)所有”實(shí)際上是一個(gè)產(chǎn)權(quán)模糊化的安排形式，幾乎否定了任何確定性的產(chǎn)權(quán)主體。與上述基本產(chǎn)權(quán)安排相對(duì)應(yīng)，人民公社制度下的農(nóng)村公共服務(wù)供給體系實(shí)際上是一種以集體利益高于農(nóng)民個(gè)體利益為根本出發(fā)點(diǎn)，以農(nóng)民集體力量為源泉，但忽視農(nóng)民的個(gè)人偏好和產(chǎn)權(quán)，強(qiáng)加于農(nóng)民的約束型公共服務(wù)供給體制。這種體制在短時(shí)期內(nèi)依靠政治保障獲得了巨大成效，但卻存在激勵(lì)扭曲等方面的缺陷，長(zhǎng)久以往，勢(shì)必導(dǎo)致普遍的“搭便車(chē)”現(xiàn)象，形成集體選擇理論中的“個(gè)體理性導(dǎo)致集體的非理性現(xiàn)象”，致使效率低下，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的持續(xù)發(fā)展，最終導(dǎo)致人民公社制度難以為繼，進(jìn)而被家庭承包制所取代。

三、家庭承包制時(shí)代的到來(lái)與制度外供給模式的延續(xù)

家庭承包制的全面推行，是中國(guó)農(nóng)村憲法規(guī)則層次制度安排的又一次重要變動(dòng)，但農(nóng)村公共服務(wù)體系卻未隨之進(jìn)行及時(shí)的制度變遷，而是基本上延續(xù)了人民公社時(shí)期的制度外供給模式。供給體系變遷的滯后性，成為引發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政扭曲的一個(gè)重要體制原因，并最終導(dǎo)致自身制度安排的失效。

(一)制度外財(cái)政與制度外模式供給的延續(xù)

改革開(kāi)放以后，隨著以家庭承包制為主要特征的農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度的確立，人民公社體制的權(quán)威基礎(chǔ)徹底動(dòng)搖了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府隨之被普遍的重新建立起來(lái)。依據(jù)憲法和地方組織法的有關(guān)規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要公共職責(zé)被概括為“領(lǐng)導(dǎo)本鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的經(jīng)濟(jì)、文化和各項(xiàng)社會(huì)建設(shè)，做好公安、民政、司法、文教衛(wèi)生、計(jì)劃生育等工作?！卑凑展藏?cái)政的一般理論，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行這些公共職能應(yīng)完全依靠制度內(nèi)財(cái)政，結(jié)合中國(guó)的財(cái)政制度，即應(yīng)依靠屬于制度內(nèi)財(cái)政范疇的預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金來(lái)完成上述職能。但在農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行這些職能時(shí)所發(fā)生的費(fèi)用并非由鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度內(nèi)財(cái)政全部承擔(dān)的，政策允許全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍的辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練和交通等五項(xiàng)公共事業(yè)所需費(fèi)用可在全鄉(xiāng)(鎮(zhèn))范圍內(nèi)“統(tǒng)籌”。也就是說(shuō)，在主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)提供的農(nóng)村公共服務(wù)中，絕大多數(shù)的成本分?jǐn)倷C(jī)制并沒(méi)有納入制度內(nèi)財(cái)政的收支制度范疇，而是主要依靠“靈活性”很強(qiáng)的各類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)“統(tǒng)籌”，這就等于在事實(shí)上承認(rèn)了盛行于人民公社時(shí)期的

農(nóng)村公共服務(wù)制度外供給模式的合法性。盡管成本分?jǐn)偡绞接兴煌珡挠坞x于公共財(cái)政收支制度范疇之外這一點(diǎn)來(lái)看，現(xiàn)行體制卻無(wú)疑是公共服務(wù)制度外供給模式的延續(xù)。

眾多已有研究成果表明，在家庭承包制實(shí)施以后至農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財(cái)政在農(nóng)村公共服務(wù)的供給中占有極為重要的地位。這一點(diǎn)，可以從制度外財(cái)政收入在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可支配財(cái)力中所占的比重得到一定程度的印證。(參見(jiàn)表1)

(二)制度外供給與農(nóng)民負(fù)擔(dān)顯性化

現(xiàn)行農(nóng)村公共服務(wù)的成本分?jǐn)倷C(jī)制雖然從本質(zhì)上講是公社時(shí)期制度外供給模式成本分?jǐn)倷C(jī)制的延續(xù)，但兩者也存在一定的差異。

首先，從公共服務(wù)所需物質(zhì)成本的分?jǐn)倷C(jī)制來(lái)看，公社時(shí)期是在集體分配之前直接從各個(gè)基本核算單位中一并扣除，單個(gè)農(nóng)民并不清楚自己分?jǐn)偟奈镔|(zhì)成本為多少，因此對(duì)負(fù)擔(dān)輕重與否的感受是間接的。而在現(xiàn)行體制下，農(nóng)戶作為基本核算單位，公共服務(wù)所需物質(zhì)成本直接分?jǐn)偟綉?，個(gè)體農(nóng)民對(duì)負(fù)擔(dān)輕重與否的感受是直接的，這就導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題開(kāi)始顯性化。

其次，從公共服務(wù)所需人力成本的分?jǐn)傮w制來(lái)看，公社時(shí)期慣用的辦法是增加工分總數(shù)、降低工分值，個(gè)體農(nóng)民同樣不清楚自己的負(fù)擔(dān)份額。而在現(xiàn)行體制下，由于農(nóng)民獲得了勞動(dòng)的自主支配權(quán)，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)動(dòng)員勞動(dòng)力資源的能力大大下降。在這種情況下，公共服務(wù)所需人力成本的貨幣化程度大大提高，農(nóng)民承擔(dān)的公共服務(wù)人力成本分?jǐn)偞蟛糠忠载泿判问街Ц?。這是目前農(nóng)村公共服務(wù)生產(chǎn)的勞動(dòng)密集度大幅度下降的主要原因，同時(shí)亦是增加農(nóng)民物質(zhì)負(fù)擔(dān)的一個(gè)重要原因。

再次，隨著非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，制度外籌資的產(chǎn)業(yè)對(duì)象不再限于農(nóng)業(yè)。一般而言，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的地區(qū)，制度外財(cái)政收入主要依賴于各類(lèi)企業(yè)上交的利潤(rùn)、管理費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金；而在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，制度外財(cái)政收入則主要依賴于直接來(lái)源于農(nóng)民家庭可支配收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌資金以及其他臨時(shí)性集資、各種罰沒(méi)收入等，極容易“統(tǒng)籌”過(guò)度，引發(fā)嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。

有學(xué)者通過(guò)實(shí)證研究證實(shí)，相比人民公社時(shí)期的平均負(fù)擔(dān)水平，20世紀(jì)90年代中后期的全國(guó)農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)水平，并不存在較大的差距。雖然說(shuō)，由于所處歷史階段不同，人民公社時(shí)期的農(nóng)民負(fù)擔(dān)水平與家庭承包制時(shí)期并不具有完全的可比性。但不可否認(rèn)的是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下農(nóng)民負(fù)擔(dān)的顯性化，以及制度外供給模式中存在的種種不規(guī)范和由此引發(fā)的“三亂”問(wèn)題，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題不斷被激化，以至愈演愈烈。趨于白熱化的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，已經(jīng)嚴(yán)重威脅到了各級(jí)政府(特別是中央政府)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，甚至在一定程度上會(huì)影響到國(guó)家的政治穩(wěn)定。決策層對(duì)此的反應(yīng)也是連續(xù)升溫：1985年，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題還僅僅是“消極因素”，但隨著矛盾的尖銳，政府壓力越來(lái)越大，定性也越來(lái)越嚴(yán)重。1993年定性為“政治問(wèn)題”，到1999年時(shí)，已經(jīng)將減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)定性為“重大政治任務(wù)”。最終的結(jié)果是：新的公共政策——農(nóng)村稅費(fèi)改革，被正式推向歷史舞臺(tái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的制度外財(cái)政開(kāi)始被迫退出歷史舞臺(tái)。

(三)農(nóng)村稅費(fèi)改革與制度外供給模式的解體

財(cái)政是政府活動(dòng)的血液，履行公共職責(zé)的基本依托。如前文所述，自上世紀(jì)80年代恢復(fù)重建以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在公共職責(zé)的履行上一直嚴(yán)重依賴于制度外財(cái)政。也正是由于制度外財(cái)政的不斷膨脹，引發(fā)了日益嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題，最終導(dǎo)致農(nóng)村稅費(fèi)改革的出臺(tái)。所以在一定程度上可以說(shuō)，農(nóng)村稅費(fèi)改革在本質(zhì)上是對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)制度外供給模式的改革。但問(wèn)題是，如果在大面積壓縮、規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政收入的同時(shí)，卻不對(duì)現(xiàn)行的縣鄉(xiāng)財(cái)政體制進(jìn)行同步的改革，加大對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一般性財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政危機(jī)首先沖擊的將是農(nóng)村公共服務(wù)供給。

一方面，在現(xiàn)有的基本事權(quán)劃分結(jié)構(gòu)下，仍然由縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府承擔(dān)農(nóng)村公共服務(wù)主要支出責(zé)任的局面難以改變，這就使得農(nóng)村公共服務(wù)供給不足的矛盾更加突出；另一方面，目前許多縣鄉(xiāng)政府不僅本級(jí)財(cái)政提供公共服務(wù)的能力非常薄弱，提供專(zhuān)項(xiàng)配套資金也非常困難。由于縣鄉(xiāng)財(cái)力無(wú)法兌現(xiàn)地方配套資金，只能主要依靠貸款滿足配套要求；再者，配合農(nóng)村稅費(fèi)改革而設(shè)計(jì)的村級(jí)公共服務(wù)籌資模式——一事一議，由于在籌資方面交易成本過(guò)高，已經(jīng)被證明對(duì)改善當(dāng)前的供給匱乏狀況意義不大。在以上因素的綜合作用下，農(nóng)村社區(qū)出現(xiàn)嚴(yán)重的公共服務(wù)供給危機(jī)就不足為奇了。在“保吃飯”、“保運(yùn)轉(zhuǎn)”的整體形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實(shí)際上已經(jīng)無(wú)力提供基本的公共服務(wù)。到此，繼承于人民公社時(shí)期的農(nóng)村公共服務(wù)制度外供給模式實(shí)際上已經(jīng)解體。

四、無(wú)農(nóng)賦時(shí)代鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的尷尬角色

無(wú)論是中國(guó)還是西方國(guó)家，農(nóng)村基層政府的主要職能都在隨著時(shí)代的進(jìn)步而處于不斷演變的過(guò)程中。概括而言，演變的總體趨勢(shì)是由純粹的“汲取型”政府逐步向以提供公共服務(wù)為主要職責(zé)的服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)稅的全面取消標(biāo)志著中國(guó)的農(nóng)村基層政府已經(jīng)基本擺脫了農(nóng)業(yè)剩余汲取者的角色，開(kāi)始向服務(wù)型政府過(guò)渡。然而，現(xiàn)實(shí)的情況并沒(méi)有按照理論預(yù)設(shè)的軌跡演進(jìn)，而是出現(xiàn)了一些制度安排的“意外”：在無(wú)農(nóng)賦時(shí)代，提供公共服務(wù)并未成為現(xiàn)階段多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要職責(zé)，相反，它們卻普遍的嚴(yán)重脫離農(nóng)村現(xiàn)實(shí)，成為“懸浮型”政府。

(一)稅費(fèi)改革的“意外”后果：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責(zé)的迷失

農(nóng)村稅費(fèi)改革前，由于自身財(cái)政狀況的急劇惡化，除了部分發(fā)達(dá)地區(qū)的工商業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開(kāi)始逐步從農(nóng)村公共服務(wù)的供給中退出。與此同時(shí)，為了自身的正常運(yùn)轉(zhuǎn)乃至生存，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把絕大多數(shù)精力都投入到了農(nóng)業(yè)稅費(fèi)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌的征收工作中，成為典型意義上的汲取型政府。老百姓則以極具諷刺意味的口吻將這一時(shí)期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能概括為“催糧派款，刮宮流產(chǎn)”。

從制度設(shè)計(jì)的初衷來(lái)看，稅費(fèi)改革有兩個(gè)基本層次的目標(biāo)：第一個(gè)層次的目標(biāo)是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，保持農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定和發(fā)展，在此基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變基層政府職能，將國(guó)家與農(nóng)民的“汲取型”關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N“服務(wù)型”關(guān)系，則是改革的更深層次目標(biāo)。應(yīng)該說(shuō)，第一個(gè)層次的目標(biāo)到目前已經(jīng)取得了明顯的成效，農(nóng)民的顯性負(fù)擔(dān)得到了極大的減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亦開(kāi)始擺脫鄉(xiāng)村資源汲取者的不佳形象。但是，稅費(fèi)改革更深層次的目標(biāo)卻遠(yuǎn)沒(méi)有完成，而是出現(xiàn)了一些“意外”的后果：稅費(fèi)改革在減輕和取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，開(kāi)始對(duì)縱向和橫向間政府關(guān)系產(chǎn)生巨大的影響，收入和支出的分權(quán)框架正在迅速消失，尤其是對(duì)于農(nóng)業(yè)型地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，其財(cái)政收入的主要部分開(kāi)始由農(nóng)業(yè)稅費(fèi)變成來(lái)自中央及上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，而農(nóng)村公共事業(yè)的支出責(zé)任也在調(diào)整和改革中逐漸上移。在主要依靠從農(nóng)村收取稅費(fèi)維持運(yùn)轉(zhuǎn)到主要依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為模式也在發(fā)生改變，總的趨勢(shì)就是由過(guò)去的向下“催糧派款”轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛏稀耙X(qián)”、“跑錢(qián)”。在這種形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不但沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)檎?wù)農(nóng)村的行動(dòng)主體，而且正在和農(nóng)民脫離舊有的聯(lián)系，從過(guò)去典型的汲取型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榕c農(nóng)民關(guān)系更為松散的“懸浮型”政府，變成了表面上看可有可無(wú)的一級(jí)政權(quán)組織，尷尬地懸浮于農(nóng)村社會(huì)之上。

(二)長(zhǎng)期的制度安排抑或是“倒逼”式改革的暫時(shí)需要?

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前這種整體生存狀態(tài)，在很大程度上已經(jīng)失去了作為一級(jí)政府所須有的公共性，其組織行為在一定程度上已經(jīng)出現(xiàn)了變異扭曲，幾乎只是在為自己的生存而奮斗。也正是基于上述事實(shí)，不少研究者認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)失去繼續(xù)存在下去的必要，應(yīng)予以撤銷(xiāo)。

筆者認(rèn)為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前這種普遍的生存狀態(tài)，與其說(shuō)是制度變遷過(guò)程中出現(xiàn)的“意外”，倒不如說(shuō)是一種有帶有過(guò)渡性質(zhì)的刻意安排，這與決策層對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府整體狀況的基本判斷存在直接的關(guān)聯(lián)。決策層對(duì)現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)人員設(shè)置的基本判斷是機(jī)構(gòu)臃腫，人員超編嚴(yán)重，因此改革的成敗很大程度上取決于能否真正精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員，“五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制只減不增是必須堅(jiān)守的一條底線，否則就控制不住收費(fèi)養(yǎng)人，稅費(fèi)改革就會(huì)前功盡棄?！痹谶@樣一種改革思路的指引下，改革采取了一種“倒逼”的方式：一方面，完全免除農(nóng)業(yè)稅后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的總體狀況已經(jīng)十分糟糕，處于一種半饑餓狀態(tài)，來(lái)自上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付連維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身的生存都是問(wèn)題，更毋論用于提供公共服務(wù)，這一點(diǎn)決策層應(yīng)該十分清楚。而在另一方面，隨著新農(nóng)村建設(shè)全面展開(kāi)，各級(jí)財(cái)政支農(nóng)資金卻在飛速增長(zhǎng)。但不斷增長(zhǎng)的支農(nóng)資金并沒(méi)有根據(jù)受益范圍與決策權(quán)相匹配的原則，以一般性轉(zhuǎn)移支付的方式，將大部分支農(nóng)資金以打包、切塊的方式下放給地方政府，而是多數(shù)以專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式，或者是以走垂直部門(mén)的方式，繞開(kāi)地方政府，尤其是農(nóng)村基層政府，以期達(dá)到專(zhuān)款專(zhuān)用，嚴(yán)格杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將支農(nóng)資金用于自身的工資和辦公經(jīng)費(fèi)。結(jié)合這兩個(gè)方面來(lái)看，其中的政策意圖已是相當(dāng)明顯了：就是通過(guò)勒緊錢(qián)袋子的辦法，逼迫鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自行精簡(jiǎn)。

但是，在“倒逼”式改革過(guò)程中所造成的農(nóng)村公共服務(wù)供給權(quán)力上移，卻會(huì)帶來(lái)一些顯而易見(jiàn)的副作用。首先，對(duì)于公共服務(wù)的供給而言，由于農(nóng)村地域的相對(duì)分散和項(xiàng)目投資額相對(duì)較小，供給權(quán)力的上移所造成的信息不對(duì)稱(chēng)現(xiàn)象十分突出。這不是僅僅通過(guò)加強(qiáng)專(zhuān)家評(píng)審制度就能克服的。再者，在部門(mén)利益泛濫的背景下，通過(guò)走“條條”的方式運(yùn)作支農(nóng)資金，資金周轉(zhuǎn)過(guò)程中的“跑、冒、滴、漏”現(xiàn)象亦是很難避免的，項(xiàng)目申報(bào)和評(píng)審機(jī)制也很難完全避免尋租行為的產(chǎn)生。此外，政府專(zhuān)項(xiàng)資金項(xiàng)目操作中的政策操作成本也不容忽視。

綜合前文的分析過(guò)程，目前這種支農(nóng)資金的使用方式，既不符合公共服務(wù)供給中受益范圍與決策權(quán)相匹配的基本原則，亦不利于反映農(nóng)民的真實(shí)需求，而是在一定程度上加大了決策的集權(quán)程度，其結(jié)果就是付出高昂的交易成本，嚴(yán)重影響供給的效率。由此筆者判斷：決策層權(quán)衡利弊得失后所確定的當(dāng)前這種支農(nóng)財(cái)政資金的主要使用方式不會(huì)是長(zhǎng)期堅(jiān)持的體制，而是帶有明顯的過(guò)渡性。其主要目的就是防止普遍陷入極度財(cái)政饑渴的農(nóng)村基層政府以各種理由吞噬支農(nóng)資金，達(dá)到配合“倒逼”式改革的基本目的。當(dāng)“倒逼”達(dá)到或者取得一定成效后，現(xiàn)行體制就會(huì)被改變，而且這一過(guò)程有可能不會(huì)太長(zhǎng)。因此，在原有的農(nóng)村公共服務(wù)制度外供給模式已經(jīng)在事實(shí)上解體的情況下，目前的體制安排帶有明顯的過(guò)渡性，新的農(nóng)村公共服務(wù)體系的構(gòu)建才剛剛拉開(kāi)序幕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前這種尷尬的角色亦不會(huì)是長(zhǎng)久的制度安排。