我國(guó)召回制度的構(gòu)建之路

袁　婷

汽車、玩具、家電和食品行業(yè)，缺陷產(chǎn)品召回制度如新生兒一樣，在我國(guó)逐漸建立和完善。

三鹿事件曝光后，食品安全以及缺陷產(chǎn)品召回制度再度引發(fā)關(guān)注。

危機(jī)的影響不局限在國(guó)內(nèi)。自從中國(guó)加入世貿(mào)組織，質(zhì)疑“中國(guó)制造”商品質(zhì)量的貿(mào)易糾紛屢屢出現(xiàn)。在國(guó)內(nèi)實(shí)行產(chǎn)品召回制度的各貿(mào)易對(duì)象，紛紛要求中方召回“中國(guó)制造”商品。

2004年，中國(guó)食品發(fā)展研究中心成立。據(jù)介紹，中心的主要工作是對(duì)我國(guó)食品、藥品、化妝品產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)行多角度研究，其中一項(xiàng)研究?jī)?nèi)容是關(guān)于政府和社會(huì)監(jiān)管。中心要對(duì)我國(guó)重大食品安全事件進(jìn)行研究，為政府決策提供建議，這其中就包括對(duì)我國(guó)建立食品召回制度的探索。

“缺陷”是產(chǎn)品召回的前提

我國(guó)在產(chǎn)品質(zhì)量方面的法律法規(guī)及制度建設(shè)，起步于1993年《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》和《產(chǎn)品質(zhì)量法》的頒布。但是，缺陷產(chǎn)品召回制度并沒(méi)有出現(xiàn)在這兩部法律中。

從這個(gè)角度上說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家的制度建設(shè)比我們?cè)玳_始30年。1966年，美國(guó)國(guó)會(huì)出臺(tái)《國(guó)家交通與機(jī)動(dòng)車輛法》，正式確立汽車召回制度。其后，美國(guó)國(guó)會(huì)在有關(guān)運(yùn)輸、公共健康與福利、食品、藥品等諸多行業(yè)多部法律中，都規(guī)定了產(chǎn)品召回制度。此后，世界許多國(guó)家，尤其是發(fā)達(dá)國(guó)家相繼建立了產(chǎn)品召回制度。

如果說(shuō)，我國(guó)《產(chǎn)品質(zhì)量法》的產(chǎn)生背景是20世紀(jì)90年代中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量的諸多問(wèn)題初現(xiàn)端倪，那么，21世紀(jì)第一個(gè)10年則是產(chǎn)品質(zhì)量各種問(wèn)題的綜合爆發(fā)期。

中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院教授王利明說(shuō)到一個(gè)來(lái)自中消協(xié)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2006年，消費(fèi)者投訴的產(chǎn)品質(zhì)量與安全問(wèn)題占到總投訴量的66.3%。這表明，隨著社會(huì)化生產(chǎn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，商品種類和數(shù)量日益豐富，缺陷產(chǎn)品產(chǎn)生和存在的幾率越來(lái)越大，對(duì)人們生活帶來(lái)的負(fù)面影響也逐漸凸顯出來(lái)。

缺陷產(chǎn)品這個(gè)詞語(yǔ)開始出現(xiàn)在公共語(yǔ)境中?！叭毕荨笔钱a(chǎn)品召回制度的適用前提，對(duì)這個(gè)關(guān)鍵詞語(yǔ)的解釋關(guān)系到哪些商品必須承擔(dān)召回義務(wù)，而哪些商品可以通過(guò)其他形式補(bǔ)救。召回制度，從這個(gè)詞語(yǔ)的解釋之初就充滿了爭(zhēng)論。

王利明教授介紹，產(chǎn)品召回制度并不是說(shuō)任何存在著瑕疵的產(chǎn)品都必須被召回。“缺陷”要有一個(gè)界限，召回制度必須設(shè)定一些標(biāo)準(zhǔn)。例如各國(guó)公認(rèn)的一些標(biāo)準(zhǔn)，像產(chǎn)品的潛在隱患可能對(duì)消費(fèi)者造成人身或者財(cái)產(chǎn)上的損害；對(duì)公共安全可能會(huì)造成損害……。

從保護(hù)消費(fèi)者的角度說(shuō)，產(chǎn)品上的缺陷，即使按照現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)水平無(wú)法發(fā)現(xiàn)，但在未來(lái)可能被揭示出的缺陷，也可以被認(rèn)為符合召回標(biāo)準(zhǔn)。比如，某種生物制劑藥品在生產(chǎn)時(shí)對(duì)人體的某種副作用并沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，但投入市場(chǎng)后，該副作用暴露出來(lái)，并為新的技術(shù)所發(fā)現(xiàn)，則生產(chǎn)商應(yīng)當(dāng)無(wú)條件及時(shí)召回相關(guān)產(chǎn)品。但也有不少人認(rèn)為，既然現(xiàn)有的科學(xué)技術(shù)無(wú)法發(fā)現(xiàn)這些缺陷，這些產(chǎn)品就不應(yīng)該被召回。

“召回本身其實(shí)不是一種貶義詞，不是對(duì)企業(yè)產(chǎn)品質(zhì)量的一種簡(jiǎn)單否定，而是生產(chǎn)商的一種義務(wù)，用以消除潛在的、在設(shè)計(jì)制造或者銷售等方面存在的缺陷、瑕疵或隱患?！蓖趵鹘淌谡f(shuō)。

召回制度始于汽車行業(yè)

和美國(guó)一樣，中國(guó)缺陷產(chǎn)品召回制度也首先從汽車業(yè)開始。第二個(gè)是玩具行業(yè)。人們盼望著下一個(gè)是公眾最廣泛關(guān)注的食品行業(yè)。

食品發(fā)展研究中心成立時(shí)，“中國(guó)制造”正在遭遇前所未有的國(guó)際壓力。中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量的制度建設(shè)，要用10年時(shí)間走完發(fā)達(dá)國(guó)家三四十年走過(guò)的路。

2004年3月，《缺陷汽車產(chǎn)品召回管理規(guī)定》由國(guó)家質(zhì)檢總局、國(guó)家發(fā)改委、商務(wù)部、海關(guān)總署審議通過(guò)，于當(dāng)年10月1日起正式實(shí)施。這部由中國(guó)人民大學(xué)參與起草的規(guī)章是我國(guó)缺陷產(chǎn)品召回制度的一項(xiàng)專門立法。王利明評(píng)價(jià)說(shuō)，這部規(guī)章標(biāo)志著我國(guó)產(chǎn)品召回制度的建立，但它僅僅是一項(xiàng)“行政規(guī)章”，僅限于汽車商品，它的效力層級(jí)尚未被納入“法律”體系。

為建立健全缺陷產(chǎn)品召回制度，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局成立了缺陷產(chǎn)品管理中心。2007年國(guó)家質(zhì)檢總局頒布《兒童玩具召回管理規(guī)定》，在兒童玩具行業(yè)正式實(shí)行召回制度。

2008年7月10日，國(guó)家質(zhì)檢總局缺陷產(chǎn)品管理中心組織召開了家電產(chǎn)品召回管理專家研討會(huì)。國(guó)家質(zhì)檢總局已將家電產(chǎn)品召回管理制度的起草工作納入立法計(jì)劃。下一個(gè)實(shí)行產(chǎn)品召回制度的行業(yè)將可能是家電行業(yè)。

上海率先嘗試食品召回制度

最早建立起食品召回制度的地方是上海。2006年，上海市食品藥品監(jiān)管局監(jiān)督所副所長(zhǎng)李潔作為訪問(wèn)學(xué)者到美國(guó)耶魯大學(xué)法學(xué)院學(xué)習(xí)，在那里研究了2003年美國(guó)對(duì)于瘋牛病食品召回的案例。

2003年12月9日，美國(guó)威斯康星州的一家公司屠宰了23頭母牛。美國(guó)農(nóng)業(yè)部的監(jiān)管部門按照其擬訂的瘋牛病監(jiān)測(cè)方案，對(duì)其中一頭母牛進(jìn)行了采樣。12天后的檢測(cè)結(jié)果顯示這個(gè)樣品呈BSE陽(yáng)性。當(dāng)天，監(jiān)管總部馬上通知了召回企業(yè)所在區(qū)域的辦事處。

李潔對(duì)美方產(chǎn)品召回處理的效率感嘆不已。她發(fā)現(xiàn)，辦事處接到通知后隨即開始收集召回企業(yè)的產(chǎn)品銷售信息，并于當(dāng)天下午7時(shí)趕到現(xiàn)場(chǎng)。總部召回協(xié)調(diào)人員則在當(dāng)晚9時(shí)15分召開緊急會(huì)議，一個(gè)小時(shí)后，總部和召回企業(yè)即在媒體發(fā)布了召回公告和召回通告書。

第二天開始，美國(guó)農(nóng)業(yè)部和食品藥品安全管理局開始核查召回企業(yè)的初級(jí)、二級(jí)客戶，兩個(gè)部門共核查582家企業(yè)，行動(dòng)持續(xù)時(shí)間達(dá)兩個(gè)月。直至第二年3月，主管部門認(rèn)為召回程序已經(jīng)達(dá)到效果，建議結(jié)束召回，并向召回企業(yè)發(fā)函表示召回行動(dòng)可以結(jié)束。

與發(fā)達(dá)國(guó)家的召回制度相比，中國(guó)的食品召回制度剛起步。李潔說(shuō)，我國(guó)1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》中就有對(duì)“召回”的規(guī)定，但法律上的用語(yǔ)是“責(zé)令公告收回”，這和產(chǎn)品召回涵義不完全相同?！柏?zé)令收回”是一種政府強(qiáng)制性指令，但召回制度包括企業(yè)主動(dòng)召回。

李潔發(fā)現(xiàn)，兩次食品危機(jī)事件推動(dòng)了食品召回制度的進(jìn)程。2004年，安徽阜陽(yáng)奶粉事發(fā)，雖然問(wèn)題奶粉被“責(zé)令收回”，但公眾仍憤怒地追問(wèn)，在“收回”之前，企業(yè)并沒(méi)有履行“召回”義務(wù)。2005年，亨氏爆出“蘇丹紅”事件，亨氏公司在召回問(wèn)題產(chǎn)品時(shí)，為消費(fèi)者設(shè)置了繁瑣的手續(xù)及嚴(yán)格的條件。經(jīng)歷了一輪輪“精神恐慌”的中國(guó)消費(fèi)者，迫切呼吁國(guó)家建立食品召回制度。

2006年8月1日，上海食品藥品監(jiān)督管理局以規(guī)范性文件《缺陷食品召回管理規(guī)定（試行）》的形式向社會(huì)公布實(shí)施，最先確立缺陷食品召回制度。繼上海之后，北京、廣州、浙江、重慶、河北、大連等地都相繼出臺(tái)缺陷食品召回制度。

專家評(píng)價(jià)，各地的規(guī)章都是區(qū)域性的，沒(méi)有適用于全國(guó)范圍的食品召回制度。食品行業(yè)又與汽車、玩具、家電行業(yè)不同，食品行業(yè)包含的種類繁多，從田間地頭到廚房餐桌，不可能每一項(xiàng)逐一規(guī)定“缺陷”標(biāo)準(zhǔn)?？上驳氖?，日前公布的《食品安全法》（草案）已對(duì)召回制度作出規(guī)定，現(xiàn)在已向社會(huì)公開征求意見(jiàn)。

建立和完善產(chǎn)品召回制度

因?yàn)檎`認(rèn)為召回制度是一種對(duì)企業(yè)的否定性評(píng)價(jià)，因此企業(yè)對(duì)召回制度有抵觸情緒，不到萬(wàn)不得已絕不會(huì)主動(dòng)“召回”。李潔發(fā)現(xiàn)，這是目前完善我國(guó)產(chǎn)品召回制度的障礙。她說(shuō)，全球最大家具巨頭瑞典宜家公司有一個(gè)著名的案例證明，企業(yè)主動(dòng)“召回”甚至可以贏得消費(fèi)者的美譽(yù)。

2004年10月15日，宜家公司向外界宣布，在全球范圍內(nèi)召回法格拉德兒童椅。宜家解釋，該產(chǎn)品的塑料腳墊可能會(huì)發(fā)生脫落，從而存在會(huì)被孩子吞食，導(dǎo)致發(fā)生梗塞窒息事故的危險(xiǎn)。信息發(fā)布后，整個(gè)媒體的輿論導(dǎo)向朝著對(duì)宜家有利的方向發(fā)展。事后證明，這次危機(jī)處理結(jié)果很成功，既贏得了消費(fèi)者的理解和信賴，也沒(méi)有對(duì)企業(yè)生產(chǎn)和銷售產(chǎn)生太大的波動(dòng)和影響。

而我國(guó)在廣東、江浙一帶，產(chǎn)品召回制度實(shí)施的實(shí)際情況卻表現(xiàn)出矛盾。一方面，出現(xiàn)問(wèn)題的產(chǎn)品幾乎都由政府強(qiáng)制性“收回”，而不是企業(yè)主動(dòng)“追回”或者“召回”。另一方面，問(wèn)題產(chǎn)品最終還要通過(guò)企業(yè)召回，政府扮演強(qiáng)制命令發(fā)出者的角色，但最終的操作人還是企業(yè)。這種情況使得召回制度的效率和效果低于預(yù)期設(shè)計(jì)。

王利明說(shuō)，從今后的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)召回。被召回的產(chǎn)品數(shù)量增加，對(duì)于社會(huì)以及對(duì)于企業(yè)的形象來(lái)說(shuō)，都不一定是件壞事。企業(yè)主動(dòng)召回產(chǎn)品是其對(duì)社會(huì)負(fù)有責(zé)任感的具體體現(xiàn)。而且從效益上說(shuō)，產(chǎn)品被召回，一般是對(duì)消費(fèi)者的實(shí)際損害尚未發(fā)生的階段。顯而易見(jiàn)，比起損害實(shí)際發(fā)生來(lái)說(shuō)，這是一種成本最小的處理方式。

專家稱，建立和完善產(chǎn)品召回制度是我國(guó)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中面臨的一個(gè)重大課題。他建議，通過(guò)修改《產(chǎn)品質(zhì)量法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，在立法中將缺陷產(chǎn)品的召回確定為一種法定義務(wù)。在確定了特定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)之后，如果發(fā)現(xiàn)產(chǎn)品存在著隱患，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)企業(yè)主動(dòng)召回產(chǎn)品。如果企業(yè)未能及時(shí)履行召回義務(wù)，政府主管部門就應(yīng)當(dāng)要求企業(yè)承擔(dān)有關(guān)法律責(zé)任。