新中國(guó)成立以來執(zhí)政黨與人大關(guān)系的變遷與發(fā)展

林伯海

關(guān)鍵詞：執(zhí)政黨；人民代表大會(huì)；領(lǐng)導(dǎo)方式；執(zhí)政方式；互動(dòng)關(guān)系

摘要：

當(dāng)代中國(guó)執(zhí)政黨——中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性和人民性決定了其目標(biāo)與人大的目標(biāo)具有一致性，這種一致性又決定了執(zhí)政黨與人大之間存在非零和博弈的關(guān)系，即一損皆損，一贏皆贏。新中國(guó)成立以來，執(zhí)政黨與人大的關(guān)系在前30年的絕大多數(shù)時(shí)間里表現(xiàn)出來的是消極的互動(dòng)——黨的領(lǐng)導(dǎo)的僵化導(dǎo)致人大職權(quán)的弱化，人大職權(quán)的弱化又加劇了黨的領(lǐng)導(dǎo)的僵化；近30年這種關(guān)系已表現(xiàn)出積極的互動(dòng)。在此基礎(chǔ)上，黨要進(jìn)一步推進(jìn)其領(lǐng)導(dǎo)方式從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，為人大職權(quán)的行使拓展更大的政治生態(tài)空間，人大要充分發(fā)揮其職能作用特別是監(jiān)督作用，為黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政提供合法性的基礎(chǔ)和源泉，促進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)化和人大職權(quán)充分發(fā)揮雙贏局面的形成。

中圖分類號(hào)：D251；D622

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：009-4474(2009)05-0001-07

在當(dāng)代中國(guó)，共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)黨。黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)的政治體制是歷史形成的，也是人民選擇的結(jié)果和社會(huì)主義建設(shè)和發(fā)展的需要，因而也是現(xiàn)實(shí)存在的。黨不但領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，而且還領(lǐng)導(dǎo)著行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)。人民代表大會(huì)(人大)作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它不僅產(chǎn)生和領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，而且還有權(quán)監(jiān)督其工作。人大在產(chǎn)生和領(lǐng)導(dǎo)“一府兩院”的過程中必然會(huì)涉及到與執(zhí)政黨的關(guān)系問題，人大在監(jiān)督“一府兩院”的過程中也不可避免地會(huì)涉及與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系問題。正如有學(xué)者所指出的那樣：“社會(huì)主義國(guó)家黨與代表機(jī)關(guān)——權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系問題是20世紀(jì)政黨史和政治制度史上的一個(gè)新現(xiàn)象，它主要是伴隨著十月革命后布爾什維克黨執(zhí)掌政權(quán)而出現(xiàn)的，此后的各共產(chǎn)黨國(guó)家?guī)缀鯚o一例外地都遇到了這個(gè)問題?！薄绾握J(rèn)識(shí)和處理好執(zhí)政黨與權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系，進(jìn)而建立二者之間的良性互動(dòng)關(guān)系，無疑是新中國(guó)成立60年來一個(gè)考量理論工作者智慧的重大理論課題，也是一個(gè)檢驗(yàn)領(lǐng)導(dǎo)者實(shí)際工作能力和水平的重大實(shí)踐課題，更是一個(gè)關(guān)乎黨的執(zhí)政能力建設(shè)的重大歷史課題。

一、執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)關(guān)系的法理分析

政治學(xué)原理告訴我們，政黨不是政府，不是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，政黨和國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)不同，職能不同，組織形式和活動(dòng)方式都有原則區(qū)別。從性質(zhì)上看，政黨是階級(jí)的政治組織，而國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是國(guó)家政權(quán)的一種組織形式。從職能上看，政黨主要凝聚人民的意愿并通過表達(dá)、反映一定階級(jí)和階層的意愿和要求來捍衛(wèi)他們的利益；而國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)則以自己的代議、立法和監(jiān)督活動(dòng)具體實(shí)現(xiàn)人民的根本利益。從組織形式上看，政黨是為獲取政權(quán)和維持其執(zhí)政地位而設(shè)置的；而國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)是代表人民來實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化活動(dòng)的統(tǒng)治的機(jī)關(guān)。從活動(dòng)方式上看，政黨主要是通過制定大政方針、提出立法建議、推薦重要干部、進(jìn)行思想宣傳、發(fā)揮黨組織和黨員的作用以及依法來開展活動(dòng)的；而國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)則是借助于人民的授權(quán)而制定具有強(qiáng)制力和約束力的法律、法令和法規(guī)來支配、約束政府行動(dòng)并監(jiān)督憲法法律的有效實(shí)施。

正是由于政黨與國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)在性質(zhì)、職能、組織形式和活動(dòng)方式上的完全不同，如果黨政不分。就意味著政黨組織取代了國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能和作用。這不僅與政黨組織的性質(zhì)不相符合，而且還會(huì)導(dǎo)致以下兩種弊端產(chǎn)生：一是造成黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)行政化、權(quán)力化，把大量精力耗費(fèi)在行政事務(wù)上，不能集中精力研究大政方針，而國(guó)家政權(quán)機(jī)構(gòu)則會(huì)成為黨組織的附屬機(jī)構(gòu)，難以按照自己的權(quán)限管好職責(zé)范圍內(nèi)的工作，這將使黨的政治領(lǐng)導(dǎo)職能和國(guó)家政權(quán)的職能都受到削弱。二是不利于社會(huì)主義民主和法制建設(shè)。黨的方針、政策要在全社會(huì)實(shí)施，必須由國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)依照法定程序，將這些方針、政策上升為國(guó)家意志。這不是簡(jiǎn)單的形式問題，而是民主與法制建設(shè)的原則問題。黨政不分，以黨代政就破壞了這一原則，這顯然是與社會(huì)主義民主政治建設(shè)的目標(biāo)不相容的。對(duì)此，彭真指出：“我們不僅有黨，還有國(guó)家。黨和國(guó)家要做的事，講內(nèi)容，當(dāng)然是一個(gè)東西……講形式，那就不僅有黨，還有國(guó)家的形式。”

然而，正如西方有的政治學(xué)者所指出的那樣：“在中國(guó)，多年來黨與國(guó)家的界限是不明晰的”。這種不明晰就使得我們過去在認(rèn)識(shí)和處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)職權(quán)的關(guān)系問題上出現(xiàn)了以下兩方面的誤區(qū)：一方面，誤解了黨的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)解釋為“黨權(quán)高于一切”，遇事干涉人大工作，隨便改變?nèi)舜蟮臎Q定；不經(jīng)過人大的法定程序，隨便調(diào)動(dòng)在政府中工作的干部；有些地方?jīng)]有黨組織的通知，人大的法規(guī)就行不通，人大的決定就不管用，政權(quán)系統(tǒng)中出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。另一方面，誤認(rèn)為黨在國(guó)家工作中居于領(lǐng)導(dǎo)地位就等于“黨可以直接去指揮國(guó)家機(jī)關(guān)，或者是把各種純粹行政性質(zhì)的問題提到黨內(nèi)來討論，混淆黨的工作和國(guó)家機(jī)關(guān)工作所應(yīng)有的界限”。

而黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和人民代表大會(huì)的職權(quán)是有本質(zhì)區(qū)別的。政黨是由社會(huì)中一定階級(jí)和階層的活動(dòng)分子為實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)而有計(jì)劃地組織起來的一種政治組織，其領(lǐng)導(dǎo)權(quán)表現(xiàn)在：“領(lǐng)導(dǎo)者引導(dǎo)其追隨者為特定目標(biāo)而采取行動(dòng)，這些目標(biāo)代表著領(lǐng)導(dǎo)者和追隨者共同的價(jià)值和動(dòng)機(jī)”。中國(guó)共產(chǎn)黨既是執(zhí)政黨，又是領(lǐng)導(dǎo)黨，這就決定了黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)是一種以號(hào)召力、說服力、影響力為特征，以提出有吸引力的政綱而為人民接受、擁護(hù)和服膺為前提，以委派自己的優(yōu)秀分子到國(guó)家機(jī)關(guān)去執(zhí)掌政權(quán)為標(biāo)志的政治權(quán)力。誠(chéng)然，黨通過其執(zhí)政地位領(lǐng)導(dǎo)著國(guó)家機(jī)關(guān)，但“執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)屬于治權(quán)(管理國(guó)家)的范圍，而不屬于主權(quán)(統(tǒng)治權(quán))范圍……黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)不能高于人民主權(quán)”。確認(rèn)這樣一個(gè)關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的觀念，就是確認(rèn)黨不擁有超越人大的權(quán)力。

同時(shí)，中國(guó)共產(chǎn)黨的先進(jìn)性與人民性，決定了其目標(biāo)與人民代表大會(huì)的目標(biāo)是一致的。共產(chǎn)黨作為工人階級(jí)的先鋒隊(duì)組織，其宗旨是立黨為公，執(zhí)政為民，全心全意為人民服務(wù)，用今日之提法就是“三個(gè)代表”，它除了人民的利益沒有也不應(yīng)當(dāng)有自己的特殊利益?！爱?dāng)代中國(guó)，共產(chǎn)黨是‘三個(gè)代表重要思想的政黨組織形式和載體，人民代表大會(huì)是‘三個(gè)代表重要思想的國(guó)家政權(quán)組織形式和載體”，二者之間盡管在性質(zhì)、職能、組織形式和活動(dòng)方式上有較大的差異，但它們的目標(biāo)是一致的。二者目標(biāo)宗旨的一致性最終決定了它們之間存在著一種非零和博弈的關(guān)系，即一損皆損，一贏皆贏。然而，由于長(zhǎng)期以來的黨政不分，導(dǎo)致一些人誤把執(zhí)政黨與人大的關(guān)系看成是一種零和博弈的關(guān)系，即認(rèn)為加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)勢(shì)必影響人大職權(quán)的發(fā)揮，強(qiáng)化人大職權(quán)也勢(shì)必削弱黨的領(lǐng)導(dǎo)。這種認(rèn)識(shí)進(jìn)而在實(shí)踐中造成了執(zhí)政黨與人大關(guān)系的復(fù)雜化，在現(xiàn)實(shí)政治生活中出現(xiàn)了所謂的“剪不斷、理還亂”的局面。

二、執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)關(guān)系的變遷

現(xiàn)代政治是政黨政治，政黨是國(guó)家政權(quán)的核心；政黨通過執(zhí)政或參與執(zhí)政承擔(dān)起對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)職能。在這一點(diǎn)上，中外政黨概莫能外。但

政黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是一種政治、思想的領(lǐng)導(dǎo)，是在尊重、維護(hù)和支持國(guó)家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的基礎(chǔ)上。依托其執(zhí)政地位推行其綱領(lǐng)和主張來體現(xiàn)的。然而，正如有的學(xué)者所言：“在不同的政黨與國(guó)家關(guān)系模式中，不僅政黨的組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不同的特征，整個(gè)國(guó)家的政治權(quán)力關(guān)系和政治運(yùn)作過程也表現(xiàn)出迥然相異的狀態(tài)?！迸c西方國(guó)家先有議會(huì)、后有政黨不同，在當(dāng)代中國(guó)，是先有政黨、后有人大，即人民代表大會(huì)制度是在中國(guó)共產(chǎn)黨通過武裝斗爭(zhēng)奪取政權(quán)走上執(zhí)政地位的基礎(chǔ)上建立起來的。這種典型的外生型政黨一國(guó)家模式一開始就導(dǎo)致了執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)關(guān)系的復(fù)雜性。

第一，新中國(guó)成立至1957年，執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系處在探索與適應(yīng)階段。新中國(guó)建立初期，《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》規(guī)定：人民行使國(guó)家政權(quán)的機(jī)關(guān)為各級(jí)人民代表大會(huì)和各級(jí)人民政府，從而確立了人民代表大會(huì)制度在國(guó)家政治生活中的地位。但鑒于解放初期的特殊情況，《共同綱領(lǐng)》第13條規(guī)定：在中央，由中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議執(zhí)行全國(guó)人民代表大會(huì)的職權(quán)，而地方各級(jí)人民代表大會(huì)的職權(quán)則逐步由地方各界人民代表會(huì)議代行。在這一時(shí)期，為了實(shí)現(xiàn)黨對(duì)國(guó)家政權(quán)的有效領(lǐng)導(dǎo)和完成各項(xiàng)艱巨的革命與建設(shè)任務(wù)，中國(guó)共產(chǎn)黨繼續(xù)沿用了戰(zhàn)爭(zhēng)年代的一元化領(lǐng)導(dǎo)方式，黨和國(guó)家的民主生活尚未實(shí)現(xiàn)正常化。對(duì)此，董必武指出：“黨的組織要領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家機(jī)關(guān)，這是不可動(dòng)搖的原則；黨的領(lǐng)導(dǎo)不能代替國(guó)家機(jī)關(guān)，這也是列寧、斯大林和毛澤東同志教導(dǎo)我們的原則之一。但是，我們的黨的組織違反上述原則的現(xiàn)象是不少的。比如，法律規(guī)定省人民代表大會(huì)每年至少要開一次，但是，在1953年，我們絕大多數(shù)的省一次也沒有召開?！碑?dāng)然，這種現(xiàn)象的出現(xiàn)也與人民代表大會(huì)制度尚未全面建立的因素有關(guān)。

1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議召開，標(biāo)志著人民代表大會(huì)制度在全國(guó)范圍的全面確立。會(huì)議通過了新中國(guó)第一部憲法，為國(guó)家政權(quán)確定了基本的政治運(yùn)行框架，確立了人民代表大會(huì)在國(guó)家政治生活中的根本政治地位，表明執(zhí)政黨與國(guó)家關(guān)系走上了制度化與正?；壍馈?954年到1957年底的三年時(shí)間里，執(zhí)政黨與人大的關(guān)系互相適應(yīng)，并得到鞏固和發(fā)展。各級(jí)人民代表大會(huì)積極履行憲法賦予的職權(quán)，在國(guó)家政治生活的各個(gè)方面發(fā)揮了重大的作用；各級(jí)人大及其常委會(huì)自身的組織機(jī)構(gòu)、工作程序和工作制度也不斷建立與健全；各級(jí)人民代表在涉及國(guó)家政治生活的各個(gè)領(lǐng)域積極行使著代表職權(quán)。從總體上看，黨與人大的關(guān)系是積極互動(dòng)與健康發(fā)展的。

第二，20世紀(jì)50年代后期特別是“文化大革命”時(shí)期，執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系出現(xiàn)“病變”與惡化。社會(huì)主義改造完成后，疾風(fēng)暴雨式的階級(jí)斗爭(zhēng)已經(jīng)結(jié)束，政權(quán)已經(jīng)穩(wěn)固，推行黨政不分的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境已發(fā)生重大變化。然而，由于黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的判斷失誤，基本放棄了黨的“八大”路線，仍然沿用革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代行之有效的黨政不分、以黨代政的方式去領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家與社會(huì)，忽視了國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的作用，進(jìn)而導(dǎo)致了執(zhí)政黨與人大之間關(guān)系的惡化。

一方面，黨在加強(qiáng)其“一元化”領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)思想下，在以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的社會(huì)背景下，通過體制和組織的力量，使黨、國(guó)家和社會(huì)形成“三位一體”的關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)與黨的執(zhí)政一體，直接控制國(guó)家與社會(huì)的方方面面，忽視甚至放棄了作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的人大的職權(quán)與功能。在這個(gè)問題上，西方政治學(xué)者奧布萊恩的分析是不無道理的，他說：“為什么在經(jīng)過1954-1957年這一開局良好的第一階段后，人大對(duì)行政機(jī)關(guān)和下級(jí)政策執(zhí)行的監(jiān)督徘徊不前呢?很顯然，從50年代末期開始，執(zhí)政黨直接插手了國(guó)家事務(wù)，指揮甚至凌駕于國(guó)家機(jī)關(guān)之上。頗有希望的人大監(jiān)督不再發(fā)揮作用了。執(zhí)政黨通過其人事機(jī)構(gòu)的重疊設(shè)置和雙重領(lǐng)導(dǎo)，從內(nèi)部控制了國(guó)家；它不再需要立法機(jī)關(guān)去監(jiān)督政府官員?！边@樣一來，就造成了國(guó)家政權(quán)發(fā)育不良，制度建設(shè)跟不上需要，人大職權(quán)被虛化了。

另一方面，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)職權(quán)的弱化和虛化又造成了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的進(jìn)一步僵化，進(jìn)而削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)?！拔幕蟾锩遍_始后，在長(zhǎng)達(dá)八年多的時(shí)間里，全國(guó)人大及其常委會(huì)除了保留一個(gè)名稱外，沒有開過一次會(huì)議。地方各級(jí)人大和人民委員會(huì)也被集黨、政、軍、法權(quán)力于一身的“革命委員會(huì)”取代，人大的功能完全喪失。盡管1975年召開的第四屆全國(guó)人民代表大會(huì)制定了我國(guó)第二部憲法，但由于指導(dǎo)思想的錯(cuò)誤，“七五憲法”對(duì)執(zhí)政黨與權(quán)力機(jī)關(guān)之間、權(quán)力機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的關(guān)系表述是極其混亂的。沒有了人大的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和職權(quán)的有效行使，有法不依，社會(huì)就混亂了，黨政不分、以黨代政的現(xiàn)象愈演愈烈。黨的領(lǐng)導(dǎo)不但沒有得到預(yù)想的加強(qiáng)，反而受到了削弱，因?yàn)?，“政府一切法令都是共產(chǎn)黨的法令，政府一切錯(cuò)誤都是共產(chǎn)黨的錯(cuò)誤，政府沒有了威信，黨也脫離了群眾”。

以上分析表明，試圖通過越過、弱化甚至取代人大來加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式是不成功的，它不但沒有促進(jìn)執(zhí)政黨與人大之間的良性互動(dòng)，反而不知不覺地導(dǎo)致了二者之間的惡性互動(dòng)。即愈是試圖通過越過、弱化甚至取代權(quán)力機(jī)關(guān)的方式來加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就愈不利于加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，愈不利于人大職權(quán)的行使及其功能的發(fā)揮。其后果是人大的權(quán)威沒有了，人大的監(jiān)督削弱了，黨的群眾基礎(chǔ)動(dòng)搖了，黨執(zhí)政的合法性資源減少了，黨的領(lǐng)導(dǎo)危機(jī)出現(xiàn)了。

第三，執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)關(guān)系的正常化。黨的十一屆三中全會(huì)以后，以鄧小平為代表的中國(guó)共產(chǎn)黨第二代領(lǐng)導(dǎo)集體在總結(jié)“文化大革命”教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，積極推行黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，矯正執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)與人大職權(quán)行使之間的關(guān)系。一方面，通過立憲立法來凸顯人大地位，強(qiáng)化人大的職權(quán)。首先是在“七八憲法”中將“七五憲法”中的“全國(guó)人民代表大會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”修改為“全國(guó)人民代表大會(huì)是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”，從根本大法上恢復(fù)了人大這一國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的本來面貌。緊接著，通過立法在縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常委會(huì)，并賦予它們監(jiān)督同級(jí)“一府兩院”的職權(quán)。隨后，又在“八二憲法”中增加了強(qiáng)化人大常委會(huì)職權(quán)的內(nèi)容，為人大常委會(huì)開展經(jīng)常性的工作提供了有力的法律支持和保障。另一方面，進(jìn)行黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革。首先把重點(diǎn)放在理順黨政關(guān)系上，強(qiáng)調(diào)黨要管黨；其次，消腫裁員，從組織上撤銷那些職能與政府機(jī)構(gòu)重疊的黨的部門和機(jī)構(gòu)；再次，從黨的領(lǐng)導(dǎo)方式上進(jìn)行變革，實(shí)行黨政分開、政企分開。黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革，特別是“八二憲法”的通過，就從政治體制和憲法、法律的角度凸顯了人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的地位和作用，矯正了黨與人大的關(guān)系，為黨的領(lǐng)導(dǎo)的強(qiáng)化與人大職權(quán)的行使提供了法律依據(jù)。

這些年來，在各級(jí)黨委的支持下，各級(jí)人大及其常委會(huì)的職能作用都程度不等地得以發(fā)揮，有的地方人大職權(quán)得到強(qiáng)化。在立法方面，全國(guó)人民代

表大會(huì)制定了現(xiàn)行憲法和4個(gè)憲法修正案，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定了200多件現(xiàn)行有效的法律，國(guó)務(wù)院制定了650多件現(xiàn)行有效的行政法規(guī)，地方人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定了7500多件現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)，民族自治地方的人民代表大會(huì)制定了600多件自治條例和單行條例，初步形成了以憲法為核心的中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系。在選舉方面，把直接選舉人民代表大會(huì)代表的范圍擴(kuò)大到縣，實(shí)行普遍的差額選舉制度；在監(jiān)督方面，開展了執(zhí)法大檢查工作，并使這一工作逐步走上了規(guī)范化和法制化軌道；通過審議“一府兩院”的工作報(bào)告和質(zhì)詢、詢問它們的工作，行使了對(duì)它們的工作監(jiān)督權(quán)；通過審查批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算及其執(zhí)行情況的報(bào)告，行使了財(cái)政監(jiān)督權(quán)。人大職權(quán)的強(qiáng)化不僅健全了它的制度，恢復(fù)了它的地位，重樹了它的權(quán)威，而且還保證了黨的改革開放政策的貫徹執(zhí)行，確保了國(guó)家憲法和法律得到遵守和實(shí)施；更為重要的是為黨長(zhǎng)期執(zhí)政補(bǔ)充了豐厚的政治資源，進(jìn)一步鞏固和加強(qiáng)了黨的執(zhí)政地位和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威。

如何延續(xù)和促進(jìn)這種良性互動(dòng)，并推動(dòng)其向縱深發(fā)展呢?這就需要進(jìn)一步建立執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系，以便把黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)地統(tǒng)一起來。

三、執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)良性互動(dòng)關(guān)系的建立路徑

建立執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系，無疑需要一定的社會(huì)政治生態(tài)條件的支持。改革開放后，隨著政企分開、政社分開以及黨政分開，黨與國(guó)家、社會(huì)三位一體的格局有所突破，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)自主權(quán)與相對(duì)自由得到確認(rèn)，人民對(duì)某些社會(huì)資源擁有了一定的自主支配權(quán)。國(guó)家權(quán)力雖繼續(xù)保持它在宏觀調(diào)控上的必要功能，但已逐步在某些領(lǐng)域把“國(guó)家這個(gè)寄生贅瘤迄今所奪取的一切力量，歸還給社會(huì)機(jī)體”。于是，人民代表大會(huì)的職權(quán)逐步得到了恢復(fù)和彰顯。進(jìn)入20世紀(jì)90年代，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活獲得了相對(duì)的自主和獨(dú)立，于是，國(guó)家與社會(huì)之間的權(quán)力關(guān)系從簡(jiǎn)單的分權(quán)與集權(quán)的問題轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家如何與日益獨(dú)立自主的社會(huì)力量建立新的關(guān)系的問題。這種社會(huì)政治生態(tài)的變化，不僅動(dòng)搖了基于黨、國(guó)家和社會(huì)一體而形成的黨的領(lǐng)導(dǎo)體制和領(lǐng)導(dǎo)方式的政治基礎(chǔ)和社會(huì)基礎(chǔ)，而且也對(duì)黨如何領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家和社會(huì)提出了全新的要求，這就需要從以下兩個(gè)方面盡快做出積極的回應(yīng)。

其一，黨要進(jìn)一步推進(jìn)其領(lǐng)導(dǎo)方式從傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)變，為人民代表大會(huì)職權(quán)的行使拓展更大的政治生態(tài)空間。古德諾認(rèn)為：“在政黨組織的力量強(qiáng)大而行政體制軟弱的情況下，過分開展政治控制會(huì)進(jìn)一步破壞政治控制原來的目的。”在中國(guó)，黨領(lǐng)導(dǎo)人民經(jīng)過長(zhǎng)期艱苦卓絕的斗爭(zhēng)取得了政權(quán)，從革命黨變成了執(zhí)政黨，黨的組織力量變得十分強(qiáng)大，這本身是一件值得慶賀的事情。然而，執(zhí)政就意味著如何盡快從一個(gè)舊制度的破壞者與顛覆者轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)新制度的建立者和管理者。這種轉(zhuǎn)變要求執(zhí)政黨在領(lǐng)導(dǎo)方式和方法上作相應(yīng)的改變，即改變革命時(shí)期行之有效的黨政不分、以黨代政、直接向政權(quán)機(jī)關(guān)發(fā)號(hào)施令的做法，通過人大進(jìn)入政權(quán)之中去活動(dòng)，做到民主執(zhí)政，科學(xué)執(zhí)政，依法執(zhí)政，以強(qiáng)執(zhí)政來體現(xiàn)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式改變了，人大行使職權(quán)的空間便會(huì)增大，人大的作用就會(huì)得到空前的發(fā)揮。

“人民代表大會(huì)制度是我們黨對(duì)國(guó)家事務(wù)實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的一大特色和優(yōu)勢(shì)”。提高各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的實(shí)際地位，維護(hù)和加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的權(quán)威，是保障人民當(dāng)家作主權(quán)利的基本要求，也是保證人大監(jiān)督權(quán)有效行使的前提條件。黨“要按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制，改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，既保證黨委的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，又充分發(fā)揮人大、政府、政協(xié)以及人民團(tuán)體和其他方面的職能作用”。這是新時(shí)期黨要帶頭落實(shí)憲法、法律，以實(shí)際行動(dòng)實(shí)施依法治國(guó)方略的具體表現(xiàn)。也是黨走向成熟的標(biāo)志。黨改變過去那種通過強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)來實(shí)現(xiàn)強(qiáng)執(zhí)政的傳統(tǒng)方式，在執(zhí)政層面上多下工夫，掌握通過人民代表大會(huì)來實(shí)現(xiàn)執(zhí)政的新機(jī)制與新途徑，逐步通過強(qiáng)執(zhí)政來實(shí)現(xiàn)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，這無疑對(duì)執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)都將帶來雙贏的局面。

其二，人民代表大會(huì)要充分發(fā)揮其職能作用特別是監(jiān)督作用，為黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政提供合法性的基礎(chǔ)和源泉。就目前人大享有的立法、決定、任免、監(jiān)督這四大職權(quán)的行使情況來看，其監(jiān)督權(quán)的行使尤顯不力。作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，“人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，是國(guó)家監(jiān)督中最具權(quán)威性的有法律效力的監(jiān)督。它是人民行使管理國(guó)家權(quán)力的重要體現(xiàn)，有利于健全決策體系，減少失誤，有利于防止和消除腐敗，有利于國(guó)家機(jī)構(gòu)的高效合理運(yùn)轉(zhuǎn)”。各級(jí)人大及其常委會(huì)要充分行使憲法和《監(jiān)督法》所賦予的監(jiān)督職權(quán)，敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督；要通過監(jiān)督來修正和完善黨的主張，通過監(jiān)督來規(guī)范和制約“一府兩院”的工作，以消除腐敗，減少失誤，進(jìn)而擴(kuò)大黨的群眾基礎(chǔ)，維護(hù)黨的執(zhí)政形象，增強(qiáng)黨的執(zhí)政能力。因?yàn)?，“?duì)一黨執(zhí)政的國(guó)家而言，一個(gè)充滿活力的立法機(jī)關(guān)也許非?！行?，盡管其代表履職時(shí)不免會(huì)干擾到國(guó)家事務(wù)，但它卻可以為執(zhí)政黨提供制約政府的辦法，使政府工作與黨的政策相一致，并為執(zhí)政黨提供合法性的基礎(chǔ)”。

人大在行使監(jiān)督權(quán)的過程中，要遵行職權(quán)分工原則，抓重點(diǎn)、抓大事，防止越俎代庖。人大監(jiān)督作為一種國(guó)家權(quán)力監(jiān)督，是一種高層次的、全局性的國(guó)家監(jiān)督形式，它監(jiān)督的內(nèi)容是國(guó)家和地方事務(wù)中的那些帶有整體性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性的重大問題，包括同級(jí)行政、司法機(jī)關(guān)對(duì)憲法、法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)的貫徹、實(shí)施情況，本區(qū)域內(nèi)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行情況，經(jīng)由自己選舉、任命和批準(zhǔn)的“一府兩院”的主要工作人員的職務(wù)行為等。人大監(jiān)督事項(xiàng)如果包攬過多、事無巨細(xì)，勢(shì)必分散精力，顧此失彼，造成監(jiān)督難以到位。同時(shí)，職權(quán)分工的原則也要求人大在行使監(jiān)督權(quán)時(shí)，既不失職，也不越權(quán)，不要謀求法律規(guī)定以外的權(quán)力，不允許侵犯或代替國(guó)家其他機(jī)關(guān)的職權(quán)。“我們講監(jiān)督，不要把應(yīng)由國(guó)務(wù)院、法院、檢察院管的事情拿過來。如果這樣，就侵犯了國(guó)務(wù)院、法院、檢察院的職權(quán)。而且第一我們管不了，第二也管不好?！倍?，人大應(yīng)主要或盡可能地通過評(píng)議、通告、批評(píng)、督促等方式來達(dá)到監(jiān)督的目的，而一般不直接去糾正和處理違法行為，糾正和處理的行為由被監(jiān)督機(jī)關(guān)及其主要工作人員去執(zhí)行和實(shí)施，這有利于保證人大的超脫性和權(quán)威性。

四、結(jié)論

中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民奪取了政權(quán)，建立了人民代表大會(huì)制度，而人民代表大會(huì)制度的建立又給中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)提出了更高的要求，需要盡快理順并處理好二者的關(guān)系。但遺憾的是，在新中國(guó)建立以來的60年時(shí)間里，執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的關(guān)系并不盡如人意。即這種關(guān)系在前30年的絕大多數(shù)時(shí)間里表現(xiàn)出來的是一種消極的互動(dòng)——黨的領(lǐng)導(dǎo)的僵化導(dǎo)致人大職權(quán)的弱化，而人大職權(quán)的弱化又加劇了黨的領(lǐng)導(dǎo)的僵化，其原因是黨的領(lǐng)導(dǎo)延續(xù)了戰(zhàn)爭(zhēng)年代的領(lǐng)導(dǎo)體制與方式。而這種關(guān)系在近30年的時(shí)間里表現(xiàn)出來的是一種積極的互動(dòng)——黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的變化帶來了人大職權(quán)的強(qiáng)化，人大職權(quán)的強(qiáng)化又進(jìn)一步促進(jìn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變。但這種積極的互動(dòng)關(guān)系還不夠穩(wěn)固，尚需進(jìn)一步加強(qiáng)并制度化。

在今天的中國(guó)，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，公民社會(huì)得以發(fā)育和發(fā)展，黨、國(guó)家和社會(huì)日益恢復(fù)其本來面目；加之依法治國(guó)方略的實(shí)施與推行，人民的法治意識(shí)和水平普遍提高，導(dǎo)致執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)之間產(chǎn)生消極互動(dòng)因素的社會(huì)政治生態(tài)環(huán)境正在發(fā)生變化，推進(jìn)二者之間良性互動(dòng)關(guān)系進(jìn)一步發(fā)展的因素和條件正在積聚。我們應(yīng)當(dāng)順應(yīng)時(shí)代的要求，從政治文明建設(shè)的高度來推進(jìn)執(zhí)政黨與人民代表大會(huì)的良性互動(dòng)關(guān)系的發(fā)展，因?yàn)檫@既是黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)結(jié)合和統(tǒng)一的關(guān)鍵所在，也是社會(huì)主義民主政治建設(shè)和發(fā)展的重要源泉和動(dòng)力。當(dāng)然，這種良性互動(dòng)關(guān)系的產(chǎn)生、建立和完善不僅取決于中國(guó)共產(chǎn)黨在推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)過程中是否能不斷地與時(shí)俱進(jìn)，發(fā)展和完善自身，通過民主執(zhí)政、科學(xué)執(zhí)政和依法執(zhí)政來提升執(zhí)政能力與水平，而且還取決于人大及其常委會(huì)是否敢于行使其監(jiān)督權(quán)、善于行使其任免權(quán)，切實(shí)行使其決定權(quán)，慎重運(yùn)用其立法權(quán)，成為名副其實(shí)的國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

西南交通大學(xué)對(duì)新中國(guó)的貢獻(xiàn)成渝鐵路(學(xué)校參與建設(shè)的新中國(guó)修建的第一條鐵路)：寶成鐵路(學(xué)校主持設(shè)計(jì)的中國(guó)第一條電氣化鐵路)：武漢長(zhǎng)江大橋(交大人主持建設(shè)的中國(guó)第一座鐵路公路兩用大橋，時(shí)稱亞洲第一大橋)；北京地鐵(學(xué)校參與建設(shè)的中國(guó)最早的地鐵)；杭州灣大橋(學(xué)校參與建設(shè)的世界最長(zhǎng)的跨海大橋)；青藏鐵路(世界上海拔最高的鐵路，從勘測(cè)、設(shè)計(jì)到施工無不凝聚著交大人的智慧)；京津城際鐵路(中國(guó)第一條城際高速鐵路，學(xué)校擔(dān)當(dāng)其運(yùn)營(yíng)前綜合科學(xué)實(shí)驗(yàn)任務(wù))；京滬高速鐵路(學(xué)校舉全校之力參戰(zhàn)建設(shè))。

摘自西南交通大學(xué)前沿網(wǎng)http：／／qy，swjtu，edu，cn