完善我國土地管理體制的若干建議

孟　虹

摘要：完善我國土地管理體制的目標(biāo)：一是協(xié)調(diào)好耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)與非農(nóng)用地的關(guān)系；二是協(xié)調(diào)好中央政府與地方政府之間的關(guān)系；三是協(xié)調(diào)好公共利益與農(nóng)民個人利益的關(guān)系。為了實現(xiàn)這個目標(biāo)，必須改革和完善現(xiàn)行土地管理體制，逐步完善土地要素的市場配置機(jī)制，通過市場運行和政府協(xié)調(diào)兩種途徑的合理配合，提高土地利用的集約程度，實現(xiàn)土地資源的可持續(xù)利用。

關(guān)鍵詞：國土資源；土地管理

1明確中央與地方政府的職責(zé)劃分

中央政府的主要職責(zé)是，從宏觀上準(zhǔn)確把握國家經(jīng)濟(jì)社會總體發(fā)展對土地資源的要求，協(xié)調(diào)好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中耕地保護(hù)、生態(tài)保護(hù)與非農(nóng)用地的關(guān)系；建立適合我國國情的、能夠保障糧食安全的相互制約與目標(biāo)明確的耕地保護(hù)制度，建立健全農(nóng)民自身在保護(hù)耕地安全方面的自主機(jī)制；有效解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過程中對建設(shè)用地迅速增長的需求，建立土地集約利用的長效機(jī)制，編制全國和區(qū)域性空間規(guī)劃(區(qū)域規(guī)劃)。

國土資源部在土地管理方面的職能是，圍繞國家的宏觀目標(biāo)，研究、制訂、設(shè)計符合我國國情的土地管理體制、土地管理法律法規(guī)和政策體系；負(fù)責(zé)指導(dǎo)下級土地管理部門的業(yè)務(wù)，包括編制土地利用規(guī)劃、土地登記、土地調(diào)查、土地市場監(jiān)測等；負(fù)責(zé)開展全國的土地整理、復(fù)墾及后備土地資源的普查；建立土地資源管理的垂直監(jiān)督體系，由上到下，層層監(jiān)督。

省級政府土地管理部門應(yīng)在中央大政方針的指導(dǎo)下，嚴(yán)格遵守國家法律法規(guī)，貫徹國務(wù)院關(guān)于土地管理的各項政策，依據(jù)全國性和區(qū)域性空間規(guī)劃，編制省域土地利用規(guī)劃，審批市級土地利用規(guī)劃和建設(shè)用地；根據(jù)本省情況，進(jìn)一步制訂適合本地區(qū)特點的土地管理法規(guī)及政策，負(fù)責(zé)監(jiān)督省級以下土地管理部門對土地利用和使用的管理，對市級土地利用規(guī)劃的編制進(jìn)行指導(dǎo)，對省內(nèi)不同地區(qū)間的土地糾紛問題進(jìn)行協(xié)調(diào)。

市級土地管理部門負(fù)責(zé)貫徹執(zhí)行國家和省級政府制定的有關(guān)法律法規(guī)和政策；根據(jù)全國性空間規(guī)劃和區(qū)域性空間規(guī)劃及本省土地利用規(guī)劃，編制市域土地利用規(guī)劃；負(fù)責(zé)監(jiān)督市級以下土地管理部門的土地管理行為，監(jiān)督土地市場的運行和土地的開發(fā)利用，對違法行為進(jìn)行處罰；對土地使用權(quán)交易進(jìn)行審批，制發(fā)土地使用權(quán)證；打擊囤積土地和惡意炒買炒賣的行為，限制土地投機(jī)行為，干預(yù)由炒作引起的地價上升。

縣(區(qū))級以下的土地管理機(jī)構(gòu)應(yīng)作為市級土地管理部門的派出機(jī)構(gòu)，人員管理、經(jīng)費支出等事務(wù)應(yīng)由地市級國土資源管理部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。主要工作是進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)登記、變更和土地糾紛的處理。具體管理土地市場運行中所發(fā)生的一系列相關(guān)活動，重點指導(dǎo)鄉(xiāng)級土地管理機(jī)構(gòu)的管理工作，收集基層土地信息，建立土地信息庫，為上級土管部門及時了解土地市場的動態(tài)變化提供依據(jù)。

鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級土地管理機(jī)構(gòu)依法對農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行確認(rèn)，對每宗土地的權(quán)屬進(jìn)行確認(rèn)并負(fù)責(zé)地籍調(diào)查、登記、造冊等工作，負(fù)責(zé)土地使用權(quán)和土地變更的發(fā)證工作；同時，還要依法管理土地權(quán)屬的變更及其申報工作，協(xié)助縣級土管部門對每戶農(nóng)民所擁有的土地使用權(quán)進(jìn)行實地丈量、建立標(biāo)識，對土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓進(jìn)行及時登記并統(tǒng)計上報，負(fù)責(zé)處理土地糾紛。

2理順土地管理部門與其它部門的關(guān)系

為改變許多地方存在的多部門批地管理、政出多門的現(xiàn)象，應(yīng)在明確土地所有權(quán)和使用權(quán)及其他項權(quán)利劃分的基礎(chǔ)上，理順部門間的關(guān)系，明確與土地資源管理相關(guān)的部門對土地管理的權(quán)限和職能，并以法律或制度的形式確定下來。這其中涉及矛盾比較突出的是土地管理部門和城市管理部門。

改革的長遠(yuǎn)方向是要明確各部門的職能劃分，這不僅包括與土地管理相關(guān)的土地、城市、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門，還包括其它一些綜合規(guī)劃部門。

一是關(guān)于規(guī)劃的協(xié)調(diào)問題。要以上一級的空間規(guī)劃為依據(jù)，編制省市級土地利用規(guī)劃，土地利用規(guī)劃應(yīng)以空間規(guī)劃或區(qū)域規(guī)劃為指導(dǎo)。城鎮(zhèn)范圍內(nèi)可考慮將土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃合并。二是關(guān)于土地的權(quán)屬登記問題，應(yīng)考慮對同一塊土地及其地上建筑由一個部門統(tǒng)一登記，頒發(fā)一個產(chǎn)權(quán)證書，以減少土地交易成本。三是土地管理部門重點負(fù)責(zé)土地利用規(guī)劃的編制與管理，負(fù)責(zé)土地用途分區(qū)的管制、土地登記管理、土地市場信息資料的收集，土地違法行為的查處，制定完備的土地法規(guī)和相關(guān)政策。四是城市管理部門的主要職責(zé)是編制城市規(guī)劃，重點應(yīng)是城市空間的立體發(fā)展規(guī)劃；對城市交通、公益設(shè)施等進(jìn)行規(guī)劃、管理和建設(shè)；對城市土地的集約利用和空間合理布局進(jìn)行研究、規(guī)劃和實施。

3管理、監(jiān)督和經(jīng)營相分離

土地管理、監(jiān)督與經(jīng)營是標(biāo)的相同但目標(biāo)不同且相互制約的行為。如果由一個部門或一個機(jī)構(gòu)行使，必然發(fā)生共謀和作弊行為。必須在法律規(guī)定的職能框架下，按照確定的分工進(jìn)行嚴(yán)格的劃分。

為改變土地管理部門既是裁判員又是運動員的現(xiàn)象，要在加強(qiáng)地方政府土地管理職能的基礎(chǔ)上，將土地管理部門的土地經(jīng)營行為徹底剝離出來，使土地市場經(jīng)營與土地的管理分離開來。土地管理部門不能直接參與土地市場的運行，而應(yīng)為土地市場運行提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)和良好的環(huán)境，提供市場所需要的信息服務(wù)，防止市場的惡性競爭。對于非個人或獨立的企事業(yè)單位擁有的土地資源，以及國家通過征購或征用所控制的國有土地，它的經(jīng)營活動應(yīng)由當(dāng)?shù)卣鲑Y設(shè)立的獨立的、具有法人資格的土地開發(fā)經(jīng)營機(jī)構(gòu)具體運作，進(jìn)行土地經(jīng)營活動，同時要建立合理的收益分配制度，接受土地管理部門的管理和監(jiān)督。

強(qiáng)化內(nèi)部對土地執(zhí)法行為的監(jiān)督。各級政府的土地管理部門須按照法律所賦予的職責(zé)分別履行所承擔(dān)的行政管理職能，并同時由上而下進(jìn)行垂直監(jiān)督管理，國土資源部負(fù)責(zé)對省級土地管理部門進(jìn)行監(jiān)督，省級土地管理部門負(fù)責(zé)對地市土地管理部門進(jìn)行監(jiān)督，依此類推。有必要的話，可建立國家土地督察制度，即國土資源部向各省派駐土地督察專員，省土地管理部門向地市派駐土地督察專員，監(jiān)督土地執(zhí)法行為。在實施過程中，要對監(jiān)督人員到地方工作的具體時間與輪崗制度做出明確規(guī)定，以免此項制度流于形式。應(yīng)以信訪工作為突破口，針對集體上訪中反映的嚴(yán)重問題及其他突發(fā)性、影響惡劣的事件，啟動專門的督察組，前往當(dāng)?shù)丶訌?qiáng)督察指導(dǎo)，并給出處理意見。

要繼續(xù)加強(qiáng)從外部對土地管理部門執(zhí)法的監(jiān)督工作。國土資源部應(yīng)接受全國人民代表大會包括全國人大代表的監(jiān)督，各級土地管理部門應(yīng)接受同級和上級人民代表大會包括人民代表的監(jiān)督。盡管我們從土地立法角度已經(jīng)做出了很大的努力，但實際工作中，在土地管理中有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象仍很嚴(yán)重，許多違法者并不能得到真正的制裁，法律監(jiān)督?jīng)]有起到應(yīng)有的作用，因此在完善法律法規(guī)建設(shè)的基礎(chǔ)上仍需進(jìn)一步加大依法監(jiān)督的力度。

4強(qiáng)化規(guī)劃管理，取消年度計劃管理制度

今后我國應(yīng)全面實行規(guī)范化與法制化的土地利用分區(qū)管制，最終取消年度占地計劃。當(dāng)前要逐步縮小計劃管理范圍、增加指令性計劃管理的彈性。政府應(yīng)重點在土地利用規(guī)劃、土地市場、信息、監(jiān)管方面加強(qiáng)管理，從注重審批向注重規(guī)劃和監(jiān)管方向轉(zhuǎn)變。各級政府首先是要制定科學(xué)合理的土地利用規(guī)劃，劃定嚴(yán)格的土地利用分區(qū)，所有土地使用者必須在規(guī)劃許可的條件下進(jìn)行有關(guān)土地利用、買賣等各項活動。而國家不再對每一塊土地進(jìn)行用地的審批，主要工作是對土地的使用情況進(jìn)行監(jiān)管，防止和糾正土地用途違反空間規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市城鎮(zhèn)規(guī)劃，以及土地交易暗箱操作、土地重大污染等問題。

5 制定集約利用土地標(biāo)準(zhǔn)，積極開展土地整理

解決土地供求矛盾，要著重在提高現(xiàn)有土地利用率上下功夫。一要嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，積極盤活存量。新上建設(shè)項目首先要利用現(xiàn)有建設(shè)用地，嚴(yán)格控制建設(shè)占用耕地、林地、草原和濕地。開展對存量建設(shè)用地資源的普查，摸清底數(shù)，研究制定鼓勵盤活存量的政策措施。二是制定新的用地定額標(biāo)準(zhǔn)，工商業(yè)項目用地要規(guī)定投資強(qiáng)度、開發(fā)進(jìn)度和效益指標(biāo)。認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家產(chǎn)業(yè)政策，對那些淘汰類、限制類的投資項目，要禁止和限制用地。三是引導(dǎo)企業(yè)提高土地利用率，對企業(yè)利用現(xiàn)有土地增加投資、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，在有關(guān)政策上給予優(yōu)惠。鼓勵建設(shè)多層廠房，開發(fā)區(qū)要積極推廣標(biāo)準(zhǔn)廠房，提高土地容積率。鼓勵利用荒地、廢地等搞建設(shè)，盡量不占或少占耕地?；A(chǔ)設(shè)施和公益性建設(shè)項目，也要合理節(jié)約用地。四是研究設(shè)計適合不同類型區(qū)域、城市和農(nóng)村土地集約利用的標(biāo)準(zhǔn)，提出相應(yīng)的具體對策和措施。五是積極開展土地整理和后備土地資源開發(fā)，增加建設(shè)用地和耕地的供應(yīng)潛力。充分挖掘已利用土地和廢棄土地的潛力，大力開展“田、水、路、林、村”綜合整理和對工礦生產(chǎn)建設(shè)中塌陷、挖損、壓占廢棄土地的復(fù)墾，全面提高土地的利用率和產(chǎn)出率。