俄羅斯反腐再出新招

張明龍　丁佩華

2008年12月25日，俄羅斯總統(tǒng)梅德維杰夫簽署了《反腐敗法》和一系列相關(guān)法律的修正文件，意味著俄羅斯在反腐的道路上又邁出了重要一步。

新總統(tǒng)梅德維杰夫于2008年5月中旬執(zhí)政后，十分關(guān)注國(guó)內(nèi)嚴(yán)重的官員腐敗狀況，主張與之作堅(jiān)決的斗爭(zhēng)。剛上任一個(gè)星期，他就頒布了“反腐敗措施”的總統(tǒng)令，指示成立由總統(tǒng)直接領(lǐng)導(dǎo)的反腐敗委員會(huì)，由該委員會(huì)向總統(tǒng)提出相關(guān)建議，制定國(guó)家反腐敗政策，協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府和地方政府機(jī)構(gòu)貫徹和落實(shí)國(guó)家反腐敗政策，監(jiān)督國(guó)家反腐敗計(jì)劃的實(shí)施。2008年7月31日，梅德維杰夫出臺(tái)“國(guó)家反腐敗計(jì)劃”，旨在從立法保障、完善管理、提高司法官員的職業(yè)水平和采取必要措施等各個(gè)方面著手使反腐敗斗爭(zhēng)形成條理性和系統(tǒng)性。9月，梅德維杰夫又向國(guó)家杜馬遞交了《反腐敗法》草案，要求立法機(jī)構(gòu)盡快討論這項(xiàng)法案并予以通過(guò)，因?yàn)樗J(rèn)為，官員腐敗已經(jīng)是俄羅斯的普遍現(xiàn)象和“社會(huì)重癥”，它吞噬著俄羅斯經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，使俄羅斯社會(huì)趨向分解。此后，隨著國(guó)際金融危機(jī)消極影響在俄羅斯的擴(kuò)大，梅德維杰夫?qū)υ趪?guó)內(nèi)建立反腐敗的完整法律制度有了更迫切的要求。12月11日，他在庫(kù)爾甘舉行的由工業(yè)家和重要官員參加的會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，必須加速完成《反腐敗法》及一系列相關(guān)法律修正案的立法審核工作。他認(rèn)為，沒(méi)有系統(tǒng)的反腐敗法律制度，中央政府為克服國(guó)際金融危機(jī)影響由財(cái)政部安排的拯救俄羅斯經(jīng)濟(jì)的1.5萬(wàn)億盧布有可能被各商業(yè)銀行截留。他責(zé)成央行行長(zhǎng)謝爾蓋·伊格納齊耶夫迅速制定對(duì)《央行法》的修正案，使得中央銀行能夠及時(shí)派出代表進(jìn)駐各商業(yè)銀行，以對(duì)它們的資金使用情況進(jìn)行監(jiān)督，防止下?lián)苜Y金外流或被兌換成外匯。在梅德維杰夫的敦促下，12月17日，俄國(guó)家杜馬審議并通過(guò)了《反腐敗法》二審(二讀)，包括通過(guò)了其他相關(guān)的法律修正案，其中有：《憲法》（“政府”條款）、《刑事法典》、《警察法》、《檢察院法》、《聯(lián)邦安全機(jī)構(gòu)法》、《海關(guān)機(jī)構(gòu)法》、《兵役法》、《業(yè)務(wù)調(diào)查活動(dòng)法》等。2008年12月19日，《反腐敗法》在國(guó)家杜馬以384票贊成、3票反對(duì)的表決結(jié)果通過(guò)終審（三讀），12月22日，該法獲得俄羅斯聯(lián)邦委員會(huì)批準(zhǔn)。

《反腐敗法》確定了“腐敗”的概念，規(guī)范了各級(jí)政府機(jī)構(gòu)官員（包括央行職員）的基本行為準(zhǔn)則，規(guī)定了他們的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，明確了反腐敗的主體和組織機(jī)制?；緝?nèi)容如下：

第一，腐敗基本概念的確定?！案瘮　北徽J(rèn)定為官員（包括央行職員）為收受賄賂、牟取錢財(cái)、珍貴物品或以此目的為第三者服務(wù)而濫用職權(quán)，使國(guó)家和社會(huì)利益遭受損失，其中既包括政權(quán)高級(jí)官員的貪贓枉法，更包括普通公務(wù)人員的徇私舞弊，違法亂紀(jì)。

第二，官員行為準(zhǔn)則和義務(wù)的細(xì)化。包括：1）官員以及應(yīng)聘法官崗位者必須向有關(guān)機(jī)構(gòu)如實(shí)遞交本人、配偶及家庭中成年孩子的收入、財(cái)產(chǎn)和債務(wù)的相關(guān)證明；2）如果央行職員、審計(jì)局主席、副主席、督察員、選舉委員會(huì)成員，杜馬和聯(lián)邦委員會(huì)代表等擁有股票等有價(jià)證券，或在企業(yè)法定基金中擁有份額，獲得相應(yīng)收入的，需要將這些資產(chǎn)交給由政府指定的資本經(jīng)營(yíng)公司管理，自己不得經(jīng)營(yíng)；3）官員獲得價(jià)值3000盧布以上的禮品必須上繳；4）如果有人行賄，官員必須向所在工作單位及時(shí)報(bào)告“事實(shí)”；5）列入法令規(guī)定范圍的官員離職后兩年內(nèi)有權(quán)在商業(yè)和非商業(yè)機(jī)構(gòu)任職，但需要向有關(guān)部門通報(bào)，如果再就業(yè)的工作單位性質(zhì)與他以前任職的機(jī)構(gòu)的職能有隸屬關(guān)系，需要得到專門委員會(huì)的同意。除此之外，列入央行經(jīng)理委員會(huì)控制名冊(cè)的央行工作人員，在離職后兩年內(nèi)沒(méi)有央行經(jīng)理委員會(huì)的同意，禁止在與央行有直接隸屬關(guān)系的貸款機(jī)構(gòu)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)。

第三，對(duì)腐敗官員的懲罰。規(guī)定了對(duì)犯法者從警告、開(kāi)除到判刑的一系列懲戒措施，包括：1）對(duì)利用管理商業(yè)機(jī)構(gòu)的職權(quán)收受賄賂者的最高刑期由原來(lái)的3年提高到4年；2）對(duì)不報(bào)、虛報(bào)或隱瞞財(cái)產(chǎn)收入者可予以辭退；3）對(duì)發(fā)生與己有關(guān)的行賄事件不報(bào)告者可予以辭退。

第四，反腐敗組織機(jī)制。其中包括：1）由總統(tǒng)指定建立的委員會(huì)協(xié)調(diào)各有關(guān)部門的反腐敗行動(dòng)；2）根據(jù)法律得到相應(yīng)授權(quán)的有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)必要時(shí)可實(shí)施對(duì)具體官員行為的廉政情況調(diào)查，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果做出處理決定。

《反腐敗法》作為一項(xiàng)專門法在俄羅斯正式實(shí)施具有積極意義。雖然俄羅斯已經(jīng)于2004年7月出臺(tái)《公務(wù)員法》，但它并不能囊括對(duì)政府官員行為的規(guī)范和約束，也沒(méi)有對(duì)利用職權(quán)徇私枉法和收受賄賂官員專門、系統(tǒng)的懲罰規(guī)定。雖然俄羅斯已經(jīng)有了對(duì)政權(quán)高級(jí)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但并沒(méi)有對(duì)所有官員的收入和財(cái)產(chǎn)監(jiān)督制度，《反腐敗法》一定程度上填補(bǔ)了俄羅斯法律制度在這方面的空缺，使國(guó)家對(duì)官員的約束法制化。不過(guò)，《反腐敗法》的出臺(tái)并不意味著它必然會(huì)產(chǎn)生預(yù)期的積極結(jié)果。對(duì)于這一點(diǎn)，梅德維杰夫也十分清楚，所以他要求護(hù)法機(jī)關(guān)和有關(guān)部門對(duì)《反腐敗法》進(jìn)行認(rèn)真研究，因?yàn)樵摲缮婕暗姆秶謴V泛，其中對(duì)普通官員收入的監(jiān)督是俄羅斯立法中從來(lái)沒(méi)有過(guò)的，這項(xiàng)法律的實(shí)施會(huì)產(chǎn)生利益沖突，要學(xué)會(huì)有效利用。

在俄羅斯，官員腐敗早已成為嚴(yán)峻問(wèn)題，它既是俄羅斯灰色經(jīng)濟(jì)的一部分，也是威脅國(guó)家政治安全和社會(huì)穩(wěn)定的現(xiàn)實(shí)和潛在危險(xiǎn)，以致有些俄羅斯人甚至認(rèn)為，腐敗已經(jīng)超過(guò)恐怖主義成為國(guó)家安全最大的威脅。2008年12月25日，俄聯(lián)邦安全署負(fù)責(zé)人亞歷山大·波爾特尼科夫在向梅德維杰夫總統(tǒng)回報(bào)工作時(shí)指出，在一年時(shí)間里，聯(lián)邦安全署在這一領(lǐng)域立案調(diào)查的卷宗有1500份，其中500份已經(jīng)提起刑事訴訟。自然，這僅是聯(lián)邦安全署受理的案子的數(shù)量，如果加上其他強(qiáng)力部門和司法機(jī)關(guān)審理的相關(guān)案子，其數(shù)量和規(guī)模將大為增加。即使如此，這還不是全部，因?yàn)楣俜礁緹o(wú)法對(duì)腐敗違法活動(dòng)做出精確統(tǒng)計(jì)，因?yàn)楣賳T作為當(dāng)事人更容易隱瞞犯法的事實(shí)。俄官方同樣無(wú)法對(duì)腐敗造成的經(jīng)濟(jì)損失做出準(zhǔn)確估計(jì)，俄內(nèi)務(wù)部長(zhǎng)拉希特·努兒加里耶夫不久前給出的數(shù)字是每年400億盧布，但一些外國(guó)專家估計(jì)，俄羅斯每年的經(jīng)濟(jì)損失超過(guò)200億美元(約6000億盧布)。

問(wèn)題在于，雖然上一任總統(tǒng)普京在8年里為反腐敗采取了許多措施（包括公務(wù)員高薪制度、高級(jí)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度和公開(kāi)舉報(bào)制度），投入了大量經(jīng)費(fèi)，但國(guó)內(nèi)腐敗風(fēng)氣不減反增，愈演愈烈。普京在2006年國(guó)情咨文中曾遺憾地指出：“我們至今沒(méi)能成功克服我們發(fā)展道路上最嚴(yán)重的障礙之一——腐敗。”2008年全俄社會(huì)輿論研究中心的一項(xiàng)民意調(diào)查顯示，有四分之三的被調(diào)查者認(rèn)定國(guó)內(nèi)腐敗現(xiàn)象“嚴(yán)重”或“很嚴(yán)重”。根據(jù)“新俄羅斯晴雨表”組織2007年的調(diào)查，有三分之一以上的被調(diào)查者確信俄羅斯所有公務(wù)員都有徇私舞弊行為， 89%認(rèn)為警察徇私舞弊情況尤為嚴(yán)重。俄羅斯社會(huì)輿論基金會(huì)的一項(xiàng)調(diào)查則表明，俄國(guó)內(nèi)有56%的企業(yè)家為自己經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)行賄，有44%的企業(yè)家則以為，提供賄賂給職能部門的官員是允許的。腐敗也影響到了俄羅斯執(zhí)政大黨統(tǒng)一俄羅斯黨的威信，俄總檢察院的數(shù)據(jù)表明，在2005－2006年間有300多名杜馬代表和各級(jí)政權(quán)的負(fù)責(zé)官員犯案，涉案者中有五分之二是 “統(tǒng)一俄羅斯”黨員，案件的三分之二與“統(tǒng)一俄羅斯”黨有關(guān)。俄共中央委員會(huì)書記、國(guó)家杜馬代表瓦列里·拉什金曾經(jīng)指出，在2006年的半年時(shí)間里， “統(tǒng)一俄羅斯”成員因此累計(jì)被判刑期多達(dá)590年，如果將這些刑期攤到該黨120萬(wàn)黨員身上，平均每個(gè)黨員要坐牢四小時(shí)二十分鐘。問(wèn)題的嚴(yán)峻性還在于， 2008年“國(guó)際透明度”研究中心在對(duì)世界上180個(gè)國(guó)家的腐敗狀況進(jìn)行調(diào)查，根據(jù)國(guó)際上通行的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)將俄羅斯最近三年的腐敗指數(shù)（經(jīng)濟(jì)透明度指數(shù)）定為2.1級(jí)，這一結(jié)果甚至比格魯吉亞（3.9級(jí)）還差了一大截，在0－10級(jí)的指數(shù)級(jí)差表中處于極低水平。尤其令俄羅斯人擔(dān)憂的是，俄羅斯1995年被測(cè)定的同一項(xiàng)腐敗指數(shù)為2.4級(jí)，2003年為2.7級(jí)，均好于現(xiàn)在的指標(biāo)。

一個(gè)有趣的現(xiàn)象是，俄羅斯一些學(xué)者把國(guó)內(nèi)腐敗現(xiàn)象經(jīng)久不衰、愈演愈烈的狀況歸咎于俄羅斯民族傳統(tǒng)的落后心態(tài)（意識(shí)形態(tài)和道德價(jià)值觀）。他們認(rèn)為，俄羅斯民族的這一心態(tài)使得俄羅斯早在300多年前彼得大帝統(tǒng)治時(shí)期就已經(jīng)腐敗成風(fēng)，并且難以抑制。為此，彼得一世曾一時(shí)發(fā)怒決定發(fā)布嚴(yán)懲攫取相當(dāng)于一根繩子價(jià)值的非法所得官員的律令，不過(guò)他的這一想法遭到大臣們的一致反對(duì)，認(rèn)為采取這樣的懲罰措施將使皇帝失去忠誠(chéng)者。出于同樣的原因，盡管蘇聯(lián)時(shí)期濫用職權(quán)被認(rèn)為是最嚴(yán)重的犯法，蘇聯(lián)實(shí)施的反腐敗制度是世界上最嚴(yán)厲的制度之一，對(duì)犯法者的懲治甚至包括死刑，但官員腐敗狀況也達(dá)到了世界其他國(guó)家少有的程度，因?yàn)樘K聯(lián)官員的權(quán)和勢(shì)使得腐敗分子能夠逃避懲罰，而這種制度、道德與實(shí)踐背離的狀況最終促使蘇聯(lián)解體。他們還指出，葉利欽以反腐敗上臺(tái)，但他執(zhí)政期間在國(guó)內(nèi)形成的腐敗狀況較之蘇聯(lián)有過(guò)之而無(wú)不及。例如，由于官員濫用職權(quán)，俄羅斯的私有化使得大批官員及其親近者成為百萬(wàn)富翁。此外，他們還認(rèn)為，一個(gè)國(guó)家腐敗程度的高低亦與宗教信仰密切相關(guān)。西方新教徒國(guó)家較少腐敗是因?yàn)樗麄冎械拇蟛糠秩搜芯俊妒ソ?jīng)》，按《圣經(jīng)》的方式生活，遵守《舊約全書》關(guān)于禁止腐敗的訓(xùn)誡，而俄羅斯這方面的基礎(chǔ)則薄弱得多。

顯然，如果上述觀點(diǎn)成立的話，盡管有《反腐敗法》，俄羅斯反腐敗前景依然不容樂(lè)觀。■

編輯：盛漢卿