以立法質(zhì)量支撐法律體系

鐘岷源

中國(guó)迄今尚未把立法視為政治科學(xué)，而主要是當(dāng)作領(lǐng)導(dǎo)布置的工作來(lái)看待。

過(guò)去的2008年全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)或者修正了一批重要法律，以及審議了一批法律草案。涉及民眾勞動(dòng)、社會(huì)保障、食品安全等各個(gè)方面。執(zhí)政黨十七大指出中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已基本形成，但要將其完善。其強(qiáng)調(diào)的“完善”，核心就是“立法質(zhì)量”。全國(guó)人大委員長(zhǎng)吳邦國(guó)曾經(jīng)強(qiáng)調(diào)說(shuō)：“立法質(zhì)量是法律體系建設(shè)的生命線，立法質(zhì)量的高低，直接關(guān)系到法律實(shí)施的效果?！?/p>

而對(duì)于立法質(zhì)量影響法律體系的完善及法律實(shí)施效果等深層問(wèn)題，北京大學(xué)立法學(xué)研究中心主任、法學(xué)理論專業(yè)博士生導(dǎo)師周旺生教授認(rèn)為：“迄今人們談?wù)撝袊?guó)法之難行的根源，所注目的主要是法的實(shí)施問(wèn)題，認(rèn)為有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究是法之難行的癥結(jié)所在。實(shí)際上，前提性的癥結(jié)在于立法質(zhì)量不良。”

良法理念

法治和人治、民主和專制的根本區(qū)別，不在于有沒(méi)有法和要不要法，而在于有什么法和要法做什么。在人治和專制環(huán)境下，通常也有法，許多時(shí)候也能依法辦事。中國(guó)歷史上差不多每一個(gè)大的王朝都有體系龐大的法典，立法文化傳統(tǒng)綿延不絕，并且涌現(xiàn)了不少像秦始皇、朱元璋那樣的高度重視法律作用，力求完備法律和嚴(yán)格依法辦事的專制帝王。今天建設(shè)法治國(guó)家一定要有良法理念，而不能僅僅提出要有法和用好法，否則我們的法治就同舊法治難分界限。

“我們所制定的法律，是來(lái)維護(hù)社會(huì)公平正義的。因此，判斷一個(gè)法律質(zhì)量高低的標(biāo)準(zhǔn)，首先是看它能否實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公平正義的目標(biāo)?！敝袊?guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)所憲法學(xué)博士后游勸榮如此認(rèn)為。

而周旺生教授的解讀是，“十一屆三中全會(huì)提出‘有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的方針，在當(dāng)時(shí)是難能可貴的，其歷史功績(jī)是巨大的。但今天以其指導(dǎo)現(xiàn)代法治國(guó)家建設(shè)就顯然不敷需要。因?yàn)檫@十六字方針只有兩個(gè)要素：一要有法，二要用好法，而沒(méi)有良法的理念。遺憾的是，這十六字方針至今還被許多不能與時(shí)俱進(jìn)的人們認(rèn)作指導(dǎo)方針?！?/p>

事實(shí)上，立法者通常不至于處心積慮制定壞法以剝奪人民權(quán)利和阻礙社會(huì)進(jìn)步，因而惡法在中國(guó)也輕易不能得見(jiàn)。既不是良法也不是惡法，那是什么法呢?“在現(xiàn)今中國(guó)，實(shí)際的情形是：法律、法規(guī)、規(guī)章主要出自不大懂得甚至全然不懂立法技術(shù)的人員之手，質(zhì)量低下，大多數(shù)法是富有特色的笨法或劣法，是法中的殘次品，因而難以有效實(shí)行。”作為國(guó)內(nèi)著名的立法學(xué)和法理學(xué)專家，周旺生直言不諱。

這些笨法或劣法突出的問(wèn)題是：許多法的規(guī)定政策性色彩過(guò)濃，缺乏操作性，或是混同了法和道德的界限，無(wú)法有效實(shí)行：許多法的規(guī)定不嚴(yán)謹(jǐn)、有漏洞、不合法理，或是不合國(guó)情、地情、民情，不切實(shí)際，難以貫徹實(shí)施；大量法的規(guī)定不完整，只有行為模式，沒(méi)有后果模式，或是缺少配套規(guī)定；大量法的規(guī)定嚴(yán)重滯后，有的規(guī)定不適當(dāng)?shù)爻?，前者往往阻礙社會(huì)發(fā)展，后者往往失卻必要的社會(huì)基礎(chǔ)；有些法的規(guī)定所立所禁不能恰到好處，或是寬嚴(yán)失度，或是過(guò)簡(jiǎn)過(guò)繁，在實(shí)施中往往引出不利結(jié)果。文章內(nèi)容：

周旺生說(shuō)，實(shí)例不勝枚舉。比如，婦女權(quán)益保障法關(guān)于“國(guó)家鼓勵(lì)婦女自尊、自信、自立、自強(qiáng)”的規(guī)定，就是一個(gè)例證。這一規(guī)定要求太高，混淆了道德和法律的界限。道德和法律的根本界限在于，道德要求人們做好人，法律要求人們不做壞人。“四自”顯然是道德要求。婦女權(quán)益保障法是保護(hù)婦女權(quán)益的，但這一規(guī)定卻對(duì)婦女提出如此高規(guī)格的要求，顯然違背了制定該法的初衷。并且這一規(guī)定就沒(méi)有后果模式，無(wú)法追究法律責(zé)任，因此無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

部門立法的“自我授權(quán)”

據(jù)悉，我國(guó)90％以上的地方性法規(guī)草案都是由立法機(jī)關(guān)委托政府部門起草，弊端顯而易見(jiàn)。與法律有利害關(guān)系的部門提供法規(guī)草案，近水樓臺(tái)，容易偏重于考慮管理方便和獲取利益，大量地在草案中塞進(jìn)本部門的“私貨”，進(jìn)行自我授權(quán)，實(shí)現(xiàn)立法尋租。

這些法律草案，即使在審議階段經(jīng)過(guò)一定博弈，也難以完全體現(xiàn)多方利益的平衡，況且草案審議時(shí)間短，表決倉(cāng)促，解“部門利益”之毒甚是艱難。可以說(shuō)，正是“部門立法”的存在，“立法回避”的缺失，加之立法審議、表達(dá)的博弈不充分致使“政府權(quán)力部門化”、“部門權(quán)力利益化”、“部門利益法制化”泛濫。比如說(shuō)，《反壟斷法》這樣一部對(duì)于健全市場(chǎng)秩序極端重要的經(jīng)濟(jì)管制立法，在起草階段基本上由行政部門主導(dǎo)，是否合理?

問(wèn)題不言而喻，通常負(fù)責(zé)起草法律法規(guī)的部門，也就是未來(lái)依據(jù)此法對(duì)某一行業(yè)進(jìn)行主管或監(jiān)管的部門，因而在立法過(guò)程中，起草者很自然地傾向于擴(kuò)張自己的主管或監(jiān)管權(quán)力，給自己留出較大的自由裁量空間；被監(jiān)管企業(yè)的權(quán)利和利益則往往不能得到較為充分的考慮。于是，在監(jiān)管的權(quán)力—責(zé)任與企業(yè)的權(quán)利—義務(wù)之間，往往出現(xiàn)不對(duì)稱的局面：監(jiān)管部門權(quán)力很大，而責(zé)任很小；企業(yè)則是義務(wù)多多，而權(quán)利很少。

其實(shí)立法的過(guò)程就是利益博弈的過(guò)程，不同利益群體通過(guò)博弈、妥協(xié)、讓步，最終找到一個(gè)兼顧各方利益的平衡點(diǎn)。不容忽視的是，這種博弈應(yīng)體現(xiàn)在立法的每一個(gè)環(huán)節(jié)，如此方能顯現(xiàn)法律公平公正的精髓。然而，這種既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員還當(dāng)規(guī)則制定者的立法行為，顯然不能體現(xiàn)立法程序公平、實(shí)體公正，而所謂的公眾參與立法，就僅僅停留于表層，即部門先起草相關(guān)法案，而后公眾才能“指手畫腳”，這就使得公眾在至關(guān)重要的法案起草環(huán)節(jié)缺少話語(yǔ)權(quán)，影響了立法質(zhì)量。

“特別是在立法的最后階段，群眾很少有機(jī)會(huì)發(fā)言，但是政府部門可以做到在提交表決前的最后一分鐘都有發(fā)言權(quán)。”全國(guó)人大法律委員會(huì)副主任委員李重庵認(rèn)為，“作為一名常委委員，能夠做到抵制不必要的部門利益法制化，保障公民的基本權(quán)利不被過(guò)多的公權(quán)力所侵占，這個(gè)任務(wù)也是比較重的?！?/p>

對(duì)策

如何提高立法質(zhì)量，涉及國(guó)家的立法機(jī)制，涉及國(guó)家、地方立法部門的立法意識(shí)和組織方式，也涉及現(xiàn)代立法的技術(shù)能力。

首要的，應(yīng)敞開(kāi)公眾參與立法的大門。黨的十七大報(bào)告提出，“制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開(kāi)聽(tīng)取意見(jiàn)?！钡谕ǔＧ闆r下，只有當(dāng)代議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要公民參與立法時(shí)，公民才能通過(guò)這道不定期打開(kāi)的民主立法之門。對(duì)此，十屆、十一屆兩屆全國(guó)人大常委委員方新就有心得，他說(shuō)：“要想提高立法質(zhì)量，必須多聽(tīng)聽(tīng)利益相關(guān)方的意見(jiàn)和利益無(wú)關(guān)方的意見(jiàn)。在立法的過(guò)程中，多向人民請(qǐng)教，總能得到很好的指點(diǎn)。”

其次，要提高人們對(duì)法律的認(rèn)知度。立法質(zhì)量與人們對(duì)法律的認(rèn)知有關(guān)，有些法律由于人們的了解或關(guān)心程度不夠，至于法律的適用及立法的質(zhì)量如何人們并不關(guān)心，因此這些法律的質(zhì)量無(wú)人在意。以往制定的法律法規(guī)中，有的出臺(tái)很長(zhǎng)一段時(shí)間人們并不關(guān)心，等到用到時(shí)才發(fā)現(xiàn)與實(shí)際需要相差甚遠(yuǎn)。

有一種現(xiàn)象叫做“法律效力的倒置”：憲法的效力本來(lái)是最高的，但是憲法的效力在一般人看來(lái)不如基本法，基本法的效力似乎就不如一般法，而一般法又不如行政法規(guī)或者地方性法規(guī)，法規(guī)好像又不如某種文件，而某種文件又不如領(lǐng)導(dǎo)的直接批示，批示又不如領(lǐng)導(dǎo)直接交辦，這些問(wèn)題被稱之為效力的倒置。這也影響了法律的威信。

其三，立法質(zhì)量需要專業(yè)團(tuán)隊(duì)的保障。然而人大及其常委會(huì)的會(huì)期短，全國(guó)人大及其常委會(huì)的人員又多，與會(huì)代表或委員難以充分發(fā)表意見(jiàn)?！傲⒎ㄙ|(zhì)量問(wèn)題，說(shuō)到底是立法者的質(zhì)量問(wèn)題。我們應(yīng)該提高立法人員的職業(yè)化和專業(yè)化的水準(zhǔn)?！敝芡淌诘莱鰡?wèn)題的要害。

他同時(shí)指出，中國(guó)迄今尚未把立法視為政治科學(xué)，而主要是當(dāng)作完成領(lǐng)導(dǎo)或上級(jí)布置的工作來(lái)看待。工作自然是任何人都可以通過(guò)邊干邊學(xué)來(lái)從事的。這樣的立法，自然影響質(zhì)量。

其四，要執(zhí)行審次制度，對(duì)于法律關(guān)系復(fù)雜、分歧意見(jiàn)較大的法律草案，采取積極慎重的態(tài)度，需要調(diào)研的深入調(diào)研，需要協(xié)商的耐心協(xié)商，需要論證的充分論證，在各方面基本取得共識(shí)的基礎(chǔ)上再提請(qǐng)表決。

目前，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)法律案進(jìn)行審議采取了三審制，但是有些法律法規(guī)(特別是地方性的法律法規(guī))還需要四審和五審，才能適應(yīng)需要和切合實(shí)際。比如，物權(quán)法草案七次審議就創(chuàng)造了全國(guó)人大立法史上單部法律草案審議次數(shù)之最。

其五，建立部門回避制度。這方面，重慶市嘗試建立政府立法回避制度，根據(jù)該制度，在立法起草環(huán)節(jié)，如主管部門有直接明顯利益關(guān)系的，原則上應(yīng)該回避；專業(yè)性極強(qiáng)、需要借助專家智慧的，原則上相關(guān)部門可以回避；綜合性跨部門的立法項(xiàng)目，部門間難以達(dá)成共識(shí)的，原則上部門予以回避；此外，在評(píng)審、審查環(huán)節(jié)，相關(guān)人員如與立法項(xiàng)目有直接利害關(guān)系，也應(yīng)主動(dòng)回避或強(qiáng)制回避。