深化改革的深圳式“搖擺”

邢少文

如果說(shuō)深圳80年代的改革坐標(biāo)是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理部門的精減，90年代的改革坐標(biāo)是理順政企關(guān)系，那么在新世紀(jì)初這場(chǎng)突如其來(lái)的經(jīng)濟(jì)危機(jī)中，改革的坐標(biāo)應(yīng)該定在哪兒?

2008年，深圳地方財(cái)政一般預(yù)算收入突破800億元，比2007年增收了142億元，在全球金融危機(jī)的陰影之下，經(jīng)濟(jì)再創(chuàng)靚眼成績(jī)。

然而，“如何看待這800億的財(cái)政收入?另一方面卻是有很多的企業(yè)倒閉、農(nóng)民工失業(yè)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不利，有大量積壓的社會(huì)問(wèn)題。2009年在經(jīng)濟(jì)危機(jī)有可能進(jìn)一步惡化的情況下，經(jīng)濟(jì)體制改革的空間還有多大?往后更長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，又該怎么辦?”深圳太學(xué)管理學(xué)院教授馬敬仁對(duì)本刊記者說(shuō)。

作為經(jīng)濟(jì)特區(qū)，深圳20多年來(lái)所取得的成績(jī)，得益于其領(lǐng)先一步的經(jīng)濟(jì)體制改革，但隨著特區(qū)效應(yīng)的逐漸喪失，如何在體制上謀求進(jìn)一步的創(chuàng)新與示范，是深圳以及廣東地方官員正在思考的一個(gè)問(wèn)題。

與又一份“靚麗”的政府財(cái)政收入報(bào)告相比，卻是近年來(lái)深圳在政治體制改革中的踟躕、徘徊與搖擺。2008年，深圳又拋出了一份備受國(guó)內(nèi)外關(guān)注的政改方案，但至目前，其是否會(huì)像過(guò)往的一些具有“試驗(yàn)性”意義的改革舉措一樣最后落空，仍然是個(gè)未知數(shù)。

與此前分析人士認(rèn)為中國(guó)需要在政治領(lǐng)域深化改革以應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的判斷不同，深圳當(dāng)?shù)赜新曇粽J(rèn)為，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好的時(shí)候，并非推動(dòng)政改的合適時(shí)機(jī)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和社會(huì)穩(wěn)定才是官員確保政績(jī)的硬任務(wù)。

進(jìn)退之間

2008年12月12日，廣東省委、省政府發(fā)布了《關(guān)于經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海開放城市繼續(xù)深化改革開放率先實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的決定》(下稱《決定》)文件，在這份綜合的深化改革文件中，社會(huì)主義民主與法制的改革被列于第六位，提出了要堅(jiān)持科學(xué)立法和民主立法、擴(kuò)大人民民主、完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制和深化司法工作機(jī)制改革等內(nèi)容。

但這份被認(rèn)為是在改革開放30周年的節(jié)點(diǎn)上頒布的重要綱領(lǐng)性文件，在多位深圳政情常年的觀察者眼中，卻蘊(yùn)涵著某些“不確定性”，的變化。

“按照這份《決定》，對(duì)于深圳而言，創(chuàng)新的地方并沒(méi)有很多?！?月5日，一位觀察者對(duì)記者說(shuō)。而深圳大學(xué)當(dāng)代中國(guó)政治研究所所長(zhǎng)黃衛(wèi)平則認(rèn)為，與半年多前深圳推出的“綜合改革”方案相比，《決定》中關(guān)于政改的陳述變化明顯。

2008年5月間，兩份文件的出臺(tái)將深圳作為“特區(qū)”的身份再一次拉回人們的視野。這兩份文件，分別是《關(guān)于堅(jiān)持改革開放推動(dòng)科學(xué)發(fā)展努力建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義示范市的若干意見》(下稱《若干意見》)和《深圳市近期改革綱要》，這兩份文件都對(duì)外進(jìn)行了公示和征求意見。

在這兩份關(guān)于深化改革的文件中，政治體制改革被提到了首要位置，并且是將目前制度允許范圍內(nèi)的政改舉措“打包”，其中包括：全面實(shí)施區(qū)級(jí)黨代表大會(huì)常任制，探索試行黨代表大會(huì)代表任期制度，逐步擴(kuò)大基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子直選范圍，完善市、區(qū)兩級(jí)黨委差額選舉制度，并適當(dāng)擴(kuò)大差額數(shù)量，允許參選人在一定范圍內(nèi)開展競(jìng)選活動(dòng)；在區(qū)政府換屆中試行區(qū)長(zhǎng)差額選舉，擴(kuò)大副區(qū)長(zhǎng)選舉的差額數(shù)量；在區(qū)級(jí)人大換屆或代表補(bǔ)選中，開展部分區(qū)人大代表的直接競(jìng)選。此外，還包括深化司法體制改革，借鑒香港廉政公署模式遏制腐敗等等。

“從黨內(nèi)民主到基層民主，都提出了路線圖和時(shí)間表，這是很少見的。”黃衛(wèi)平對(duì)記者說(shuō)。

而這兩份文件的提出，起源于2007年12月25日的廣東省委十屆二次全會(huì)，在這次會(huì)議上，到任僅一個(gè)月的省委書記汪洋提出“以新一輪思想大解放推動(dòng)新一輪大發(fā)展”。深圳兩份改革性文件的出臺(tái)，被理解為是一場(chǎng)“自上而下”推動(dòng)的“創(chuàng)新”。這兩份文件的出臺(tái)，被深圳當(dāng)成了“新一輪思想解放”的“重大成果”。

“應(yīng)該說(shuō)，文件出臺(tái)前的意見征求過(guò)程是比較完善的，不止一輪的征求人大的意見，在報(bào)紙上和網(wǎng)上進(jìn)行公示和意見征求，按系統(tǒng)進(jìn)行了多輪的座談，還組織了民間人士參加座談會(huì)。這足見此次對(duì)于政改的重視和決心?！鄙钲谑形h校教授傅小隨對(duì)本刊記者說(shuō)。

但隨著兩份文件公布征求意見之后所引起的國(guó)內(nèi)外輿論關(guān)注，事情卻在悄悄地發(fā)生變化，“《若干意見》的正式文本出來(lái)后，變化比較大，對(duì)人大系統(tǒng)改革創(chuàng)新和基層競(jìng)選的內(nèi)容已經(jīng)沒(méi)有了?！稕Q定》中，也沒(méi)有提及‘路線圖，民主與法制的改革也被列到綜合改革中的第六位，位于行政體制、經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域的改革之后，恢復(fù)到常規(guī)套路?！币晃皇茉L者說(shuō)。

據(jù)悉，早在2008年5月份由深圳市政府組織的一個(gè)多方座談會(huì)上，“相當(dāng)部分人士對(duì)政改實(shí)踐創(chuàng)新的可操作性就持有懷疑態(tài)度?！鄙鲜鋈耸勘硎?，至目前，相關(guān)的配套文件還沒(méi)有下文，“風(fēng)向好像又變了”。

在馬敬仁看來(lái)，目前還不能算“退縮”，只能算是“擱置”，“去年的突發(fā)事件很多，加上奧運(yùn)，政府部門很大的精力都放在那上面了。”而在付小隨看來(lái)，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)不好的時(shí)候，并不是推動(dòng)政改的合適時(shí)機(jī)，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)和社會(huì)穩(wěn)定，是官員政績(jī)的首要著眼之處。

“有關(guān)方面關(guān)于民主與法制的相關(guān)研究課題也正在進(jìn)行當(dāng)中，可視為將來(lái)落實(shí)文件的一個(gè)步驟?！备嫡f(shuō)。

行政體制改革優(yōu)先?

作為特區(qū)，多年以來(lái)深圳在政改的道路上屢次創(chuàng)新，卻也屢次夭折，這似乎正印證著中國(guó)沒(méi)有“政治特區(qū)”這一說(shuō)法。

而民眾對(duì)民主政治的需求，并不以經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與否來(lái)衡量，這正是為何基層民主在全國(guó)許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)展開試點(diǎn)，而深圳在這方面卻乏善可陳。“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，并沒(méi)有政治改革的內(nèi)在動(dòng)力和壓力，遇上社會(huì)矛盾，官員可以花錢買太平，而且，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，已經(jīng)形成既得利益集團(tuán)的格局，若要深化改革，就是要打破他們自己的利益，阻力就會(huì)更加大?！秉S衛(wèi)平認(rèn)為。

深圳的歷史上，不斷出現(xiàn)政治改革的沖動(dòng)，但最后又都無(wú)疾而終，其中曾引起轟動(dòng)的包括1983年的蛇口工業(yè)區(qū)管委會(huì)民主直選改革，i988年提出的“行政主導(dǎo)+立法委員會(huì)”的政改構(gòu)思，還有2003年提出的“行政三分”的行政管理體制改革。

“這些改革要么面臨著上位約束，要么有著‘人走政息的特點(diǎn)，缺乏系統(tǒng)性的整體設(shè)計(jì)和安排。”馬敬仁說(shuō)。

1998年至、1999年底深圳大鵬鎮(zhèn)曾進(jìn)行“兩推一選”的鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉改革，但好景不長(zhǎng)，在2001年底至2002年初的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)換屆選舉中，大鵬鎮(zhèn)的選舉改革在一片褒揚(yáng)聲中又悄無(wú)聲息地退回到改革前的初始狀態(tài)。

2003年，深圳曾經(jīng)出現(xiàn)人大代表自薦參選，雖曾推動(dòng)《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》的修正，但因有關(guān)部門的“意思”，時(shí)至今日，“自薦參選”的現(xiàn)實(shí)推廣并未出現(xiàn)。其中的原因，黃衛(wèi)平分析，可能還是因?yàn)橛嘘P(guān)方面存在對(duì)人大代表競(jìng)選會(huì)對(duì)現(xiàn)有的體制進(jìn)行“倒逼”的擔(dān)心。

“目前，深圳實(shí)踐的‘公推直選開展的也并不多，還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有四川和江蘇等地區(qū)開展的多?！瘪R敬仁說(shuō)。

在人大系統(tǒng)的改革方面，幾年之前，深圳亦曾提出過(guò)人大常委的專職化制度，但還沒(méi)有落實(shí)，“原因之一是局級(jí)的年輕干部都不愿意做專職，那樣會(huì)限制自己的政治前途。”傅小隨說(shuō)。而原本計(jì)劃在2008年全面推廣的人大代表工作站制度，目前也并沒(méi)有完成。

“這些年中，政改的構(gòu)思也不少，但有一個(gè)問(wèn)題我們一直比較模糊，如果說(shuō)深圳80年代的改革坐標(biāo)是對(duì)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理部門的精減，90年代的改革坐標(biāo)是理順政企關(guān)系，那么到了新世紀(jì)初，改革的坐標(biāo)應(yīng)該定在哪兒?是優(yōu)先改革政府與社會(huì)的關(guān)系，還是優(yōu)先改革政府與公民的關(guān)系?這里面有時(shí)機(jī)和選擇的問(wèn)題，目前我認(rèn)為應(yīng)該先改革政府與社會(huì)的關(guān)系，要推動(dòng)和完善民間自治組織，加強(qiáng)社會(huì)參與管理，減少行政干預(yù)。這屬于行政體制改革的范疇，而并非政改?！备敌‰S認(rèn)為。

行政改善的漸進(jìn)式

在深圳近些年來(lái)所推動(dòng)的一系列重大改革舉措中，除了政改無(wú)法享受到“示范區(qū)”的特權(quán)，在行政管理體制上的深化改革，也凸現(xiàn)出既成利益格局的難以打破。其中，“行政三分”的改革至今仍然是當(dāng)初諸多方案設(shè)計(jì)者和參與者心頭的一份唏噓。

在2008年中央提出的深化體制改革意見中，提出要“決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求”，探索大部制改革。而在2003年，深圳就開始提出了“行政三分”的改革方案，但并未獲中央通過(guò)。

時(shí)至目前，深圳也僅有規(guī)劃局、國(guó)土局、交通局三個(gè)單位名義上實(shí)施了“行政三分”，但在實(shí)際操作中，與改革設(shè)計(jì)者當(dāng)初的設(shè)想?yún)s已相去甚遠(yuǎn)。

“規(guī)劃和國(guó)土是否合并長(zhǎng)期就一直有爭(zhēng)議，合并是為了精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，而分開又是為了防止腐敗，但缺乏獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)制，合與分，都有問(wèn)題。”傅小隨認(rèn)為。

深圳交通局實(shí)行了決策局和執(zhí)行局的分開，但交通局只是簡(jiǎn)單地將市局更改為決策局，原先各區(qū)分局則更改為執(zhí)行局，街道辦、鎮(zhèn)則更名為服務(wù)機(jī)構(gòu)。“人員沒(méi)變、機(jī)制沒(méi)變，效果不好?！瘪R敬仁說(shuō)。

“決策局和執(zhí)行局要分開必須是大分開，而不是隸屬的關(guān)系，才能夠起到相互協(xié)調(diào)和約束的作用?！备敌‰S則認(rèn)為。

真正意義上的“行政三分開”意味著要對(duì)現(xiàn)有的行政體制進(jìn)行切割，“局級(jí)干部要分下去，不是在市政府，而應(yīng)該到執(zhí)行局。而將執(zhí)行局設(shè)在區(qū)里，則各區(qū)原先重疊的執(zhí)行部門就要進(jìn)行整合撤并，一整合很多處級(jí)崗位就沒(méi)有了，很難推。”馬敬仁說(shuō)。

總結(jié)“行政三分”遲遲不能推動(dòng)的最主要原因，馬敬仁歸結(jié)為“決策局和執(zhí)行局的合同契約關(guān)系需要政策硬性或者法律的認(rèn)可，但報(bào)上去之后沒(méi)有批準(zhǔn)。改革沒(méi)有辦法突破上位的制約，上面要你改革，但又不放權(quán)”。

“按照真正的行政分開，以英國(guó)為例，執(zhí)行局就不再受公務(wù)員法的約束，給予競(jìng)爭(zhēng)和自主權(quán)，是企業(yè)化運(yùn)作，面對(duì)全社會(huì)公開招聘執(zhí)行局負(fù)責(zé)人，并與決策局簽定契約合同，由決策局進(jìn)行績(jī)效考核，這勢(shì)必會(huì)引發(fā)現(xiàn)有格局的強(qiáng)烈反彈。英國(guó)的改革就曾導(dǎo)致公務(wù)員罷工?！备敌‰S認(rèn)為。

“即使是行政管理體制的改革，改到深處，既得利益群體的阻力又將改革打回原形?！秉S衛(wèi)平說(shuō)。

不過(guò)，馬敬仁對(duì)改革的前景仍表示樂(lè)觀，“特區(qū)工作會(huì)議12年后重新召開，省政府的《決定》提出來(lái)的進(jìn)行大部制改革，打造服務(wù)型政府等一系列的深化改革措施，這都表明了領(lǐng)導(dǎo)者的改革決心，行政管理體制將會(huì)得到逐步的改善。”