民辦學(xué)校“融資難”的法律分析

李法兵

【摘 要】民辦教育是社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分。在我國(guó)目前的教育投資體制下,融資問題是制約民辦學(xué)校發(fā)展的關(guān)鍵問題。民辦學(xué)校在民事主體歸屬上既非企業(yè),也非事業(yè)單位,而是獨(dú)立于企業(yè)和事業(yè)單位的“第五”類民事主體。民辦學(xué)校以其獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán),在法律上享有擔(dān)保主體資格。

【關(guān)鍵詞】民辦學(xué)校 法律主體 融資環(huán)境 擔(dān)保法修改

【中途分類號(hào)】DF 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1673-8209(2009)11-0-02

《民辦教育促進(jìn)法》第四十八條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段,支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展?！薄睹褶k教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二十七條規(guī)定:“鼓勵(lì)社會(huì)基金組織為民辦學(xué)校提供貸款擔(dān)保,鼓勵(lì)信托機(jī)構(gòu)利用信托手段籌集資金支持民辦學(xué)校的發(fā)展?！薄睹褶k教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》的頒行,立法宗旨無(wú)疑是促進(jìn)民辦教育的發(fā)展。然而,自兩法頒行的數(shù)年來(lái),并沒有出現(xiàn)預(yù)想中的社會(huì)資金投資辦學(xué)的熱潮。相反,民辦學(xué)校的數(shù)量近年來(lái)卻呈現(xiàn)急劇下降的趨勢(shì),各地甚至相繼出現(xiàn)了民辦學(xué)校破產(chǎn)倒閉的現(xiàn)象。上述局面出現(xiàn)的原因,我們不排除管理不規(guī)范的因素,也不排除被市場(chǎng)自然淘汰的因素。但我們必須看到的是,在民辦學(xué)校規(guī)模發(fā)展急需金融信貸支持的今天,現(xiàn)行《擔(dān)保法》第九條“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得為保證人”和第三十七條“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施不得抵押?！钡囊?guī)定,無(wú)疑是制約民辦學(xué)校發(fā)展的重大制度障礙。后頒行的《物權(quán)法》第一百八十四條也有相關(guān)的規(guī)定。不難看到,立法上的滯后與缺位已成為民辦學(xué)?！叭谫Y難”的制度性障礙,各省市政府和金融機(jī)構(gòu)采取了一定的扶持政策畢竟限于政策層面的支持,《擔(dān)保法》等法律法規(guī)的修改與完善勢(shì)在必行。本文在分析民辦學(xué)?！叭谫Y難”的法律因素的基礎(chǔ)上,擬對(duì)《擔(dān)保法》的修改與完善提出構(gòu)想。

1 民辦學(xué)?！叭谫Y難”的法理分析

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和教育體制的不斷深化和完善,我國(guó)民辦教育事業(yè)所取得的成績(jī)是舉世矚目的。據(jù)最新資料統(tǒng)計(jì),2006年全國(guó)共有各級(jí)各類民辦學(xué)校(教育機(jī)構(gòu))9.32萬(wàn)所(不含民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)2.35萬(wàn)所),各類學(xué)歷教育在校學(xué)生達(dá)2313.02萬(wàn)人(資料來(lái)源:教育部2006年全國(guó)教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[Z].http://www.moe.edu.cn/edoas/website18/)。民辦教育的發(fā)展,不僅滿足了廣大人民群眾對(duì)教育的不同層次的需求,有效緩解了我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)與各類人才的供求矛盾,而且在完善教育結(jié)構(gòu),優(yōu)化教育資源、深化教育改革,拉動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)等諸多方面都作出了積極的貢獻(xiàn),有力地推動(dòng)了我國(guó)教育管理體制、教育思想理論、教師隊(duì)伍建設(shè)乃至教育政策、教育實(shí)踐、學(xué)校辦學(xué)模式等重大變革,民辦教育已經(jīng)成為我國(guó)社會(huì)主義教育事業(yè)的重要組成部分,并得到了國(guó)家立法的確認(rèn)。然而,我們必須看到的是:在目前階段,我國(guó)民辦學(xué)校的發(fā)展在某種程度上主要還是依靠各級(jí)政府的政策扶持,制約民辦學(xué)校融資的國(guó)家立法問題還未能得到根本性解決。《擔(dān)保法》等法律法規(guī)亟需修改,理由與法律依據(jù)如下:

1.1 民辦教育已經(jīng)成為社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分

改革開放二十余年來(lái),中國(guó)民辦教育所取得的成績(jī)是巨大的。在民辦學(xué)校沒有國(guó)家財(cái)政投入的特殊國(guó)情下,為保證民辦學(xué)校與公辦學(xué)校公平競(jìng)爭(zhēng),國(guó)家有必要修改現(xiàn)行《擔(dān)保法》,落實(shí)《民辦教育促進(jìn)法》的相關(guān)規(guī)定,對(duì)民辦學(xué)校提供信貸支持,在明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上,允許民辦學(xué)校為滿足自身發(fā)展需要,可以用全部的法人財(cái)產(chǎn)和投資人的股權(quán)對(duì)外擔(dān)保融資。

1.2 民辦教育事業(yè)的“營(yíng)利性”與“公益性”不僅沒有沖突,而且可以實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)

民辦教育是一種與公辦教育不同的制度安排,在這種制度安排下,民辦學(xué)校主要通過民間資金舉辦并依靠學(xué)費(fèi)運(yùn)營(yíng),公辦學(xué)校則主要由政府舉辦并依靠維持。由于民辦教育具有公益性,其必然要求民辦教育也應(yīng)當(dāng)像公辦學(xué)校一樣獲得政府的財(cái)政支持;然而,在目前的國(guó)情下,民辦的身份在一無(wú)國(guó)家財(cái)政投入,二無(wú)社會(huì)捐助的特殊國(guó)情下,民辦學(xué)校只有通過盤活固定資產(chǎn)、相關(guān)投入以及通過長(zhǎng)期辦學(xué)實(shí)踐形成的社會(huì)信用擔(dān)保融資,才能獲得自身發(fā)展所必要的資金。否則,民辦學(xué)校的發(fā)展資金便無(wú)以為繼。為實(shí)現(xiàn),民辦學(xué)校規(guī)模與質(zhì)量的良性互動(dòng),《擔(dān)保法》應(yīng)賦予民辦學(xué)校用先期投入和長(zhǎng)期積累的法人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行擔(dān)保融資的主體資格。

1.3 我國(guó)民辦學(xué)校的本質(zhì)特征是“投資”辦學(xué),在法律主體上與公辦學(xué)校和國(guó)外私立大學(xué)有本質(zhì)區(qū)別

在我國(guó),民辦學(xué)校的主體是民間資本投資人按照《民辦非企業(yè)單位管理暫行條例》設(shè)立的獨(dú)立法人,其法人屬性顯然有別于機(jī)關(guān)、企業(yè)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等,與國(guó)外“捐資”辦學(xué)為主體的財(cái)團(tuán)性私立大學(xué)也有本質(zhì)區(qū)別。在設(shè)立與運(yùn)行方面,機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等主要靠國(guó)家財(cái)政性投入運(yùn)轉(zhuǎn)和維持的,其法律屬性與靠民間資本投資人設(shè)立的民辦學(xué)校有重大區(qū)別。在我國(guó)現(xiàn)行法律框架和行政管理模式下下,公辦學(xué)校并未享有獨(dú)立的法人地位,其財(cái)產(chǎn)權(quán)的行使受到必要的限制的合理的,也是必要的。我國(guó)民辦學(xué)校是享有法人資格的獨(dú)立民事主體,除終極宗旨限定為“公益”外,其設(shè)立與運(yùn)營(yíng)與公司企業(yè)并無(wú)本質(zhì)區(qū)別,在可以取得“合理回報(bào)”的現(xiàn)行法律框架下,投資人在民辦學(xué)校享有的權(quán)益在法律屬性上是股東權(quán),投資人完全可以用股權(quán)進(jìn)行質(zhì)押融資。此與靠捐資辦學(xué)的國(guó)外私立大學(xué)有本質(zhì)區(qū)別。在主要采取信托方式設(shè)立的國(guó)外私立大學(xué),捐資人由于不能取得股東資格,不能享有股東權(quán),其無(wú)權(quán)處分投入到私立大學(xué)的財(cái)產(chǎn)份額。我國(guó)民辦民辦學(xué)校作為獨(dú)立法人,其享有民事權(quán)利、承擔(dān)民事義務(wù)的法律地位是由現(xiàn)行法保障的?！睹褶k教育促進(jìn)法》第三十五條規(guī)定:“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累,享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。”按照法理,民辦學(xué)校對(duì)其法人財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的完全的民事權(quán)利。在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下,民辦學(xué)校用其法人財(cái)產(chǎn)對(duì)外擔(dān)保融資是行使財(cái)產(chǎn)權(quán)的合法方式。《擔(dān)保法》和后頒行的《物權(quán)法》沒有區(qū)分公辦學(xué)校與民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)權(quán)的屬性,民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)也一并被列為禁止抵押的財(cái)產(chǎn)范圍,無(wú)疑是剝奪了民辦學(xué)校以獨(dú)立民事主體的法律資格獲得信貸支持的權(quán)利。

1.4 《擔(dān)保法》不僅與相關(guān)法律沖突,且嚴(yán)重滯后于民辦學(xué)校的發(fā)展實(shí)際

《擔(dān)保法》通過是在1995年,當(dāng)時(shí)民辦學(xué)校在我國(guó)剛出現(xiàn)不久,數(shù)量有限,規(guī)模也不大。在當(dāng)時(shí)的立法背景下,《擔(dān)保法》主要調(diào)整的是公立學(xué)校、公立幼兒園、公立醫(yī)院等主要靠財(cái)政撥款的“事業(yè)單位”。隨著民辦學(xué)校的發(fā)展,國(guó)家制定了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》,將民辦民辦學(xué)校與傳統(tǒng)事業(yè)單位嚴(yán)格區(qū)分開來(lái),而且制定《民辦教育促進(jìn)法》,廢止《社會(huì)力量辦學(xué)條例》了中限制民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保的一系列規(guī)定,明確規(guī)定民辦學(xué)?？梢垣@得信貸支持,其立法宗旨是非常明確的。

關(guān)于《物權(quán)法》的適用問題。2007年新頒行的《物權(quán)法》第一百八十四條第(三)款沿襲了《擔(dān)保法》第三十七條第(三)款“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施不得抵押”的規(guī)定。物權(quán)法的立法宗旨主要限于解決社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的物權(quán)基礎(chǔ),適用對(duì)象是國(guó)家財(cái)政支持的“事業(yè)單位”。由于民辦學(xué)校不屬于事業(yè)單位,解決民辦學(xué)校擔(dān)保融資的法律障礙,不涉及《物權(quán)法》的適用和修改。

1.5 民辦學(xué)?？梢宰鳛閾?dān)保主體的法律根據(jù)

1.5.1《民辦教育促進(jìn)法》第四十八條規(guī)定:“國(guó)家鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)運(yùn)用信貸手段,支持民辦教育事業(yè)的發(fā)展。”《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》第二十七條規(guī)定:“鼓勵(lì)社會(huì)基金組織為民辦學(xué)校提供貸款擔(dān)保,鼓勵(lì)信托機(jī)構(gòu)利用信托手段籌集資金支持民辦學(xué)校的發(fā)展?！?/p>

1.5.2《民辦教育促進(jìn)法》第三十五條規(guī)定:“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累,享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)?！痹摋l規(guī)定是民辦高校可以作為擔(dān)保人的現(xiàn)行立法依據(jù)。按照民法理論,法人有權(quán)對(duì)其法人財(cái)產(chǎn)享有占有、使用、收益和處分的四項(xiàng)排他性權(quán)能,在產(chǎn)權(quán)明晰的情況下,民辦學(xué)校自然可以用其全部法人財(cái)產(chǎn)對(duì)外擔(dān)保融資。

1.5.3民辦學(xué)校既非社會(huì)團(tuán)體也非事業(yè)單位

民辦學(xué)校有公益性質(zhì),但根據(jù)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》,民辦學(xué)校的法人類型為“民辦非企業(yè)法人”,其本身不屬于《民法通則》框架內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體法人,也不屬于事業(yè)單位,是一種全新的法人類型。如前所述,現(xiàn)行《擔(dān)保法》將民辦學(xué)校按照《民法通則》中“事業(yè)單位“法人進(jìn)行調(diào)整,混淆了我國(guó)法人分類標(biāo)準(zhǔn)與依據(jù)。因此,《擔(dān)保法》的效力范圍不得及于民辦學(xué)校,民辦學(xué)校作為擔(dān)保人和保證人并無(wú)法律障礙。

由上可見,金融機(jī)構(gòu)在擔(dān)保貸款實(shí)踐對(duì)民辦學(xué)校及其投資人的擔(dān)保主體資格和可用擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)范圍進(jìn)行限制,一方面是基于對(duì)民辦學(xué)校“公益性“的片面認(rèn)識(shí),另一方面是出于對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)考慮。禁止民辦高校用法人財(cái)產(chǎn)和投資人股權(quán)擔(dān)保融資既無(wú)必要,也不利于民辦學(xué)校和金融機(jī)構(gòu)的發(fā)展。

2 《擔(dān)保法》有關(guān)條款的修改與完善

2.1 關(guān)于民辦學(xué)校的擔(dān)保主體資格

2.1.1《擔(dān)保法》第九條的修改。將《擔(dān)保法》第九條“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得為保證人?！毙薷臑椤皩W(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體不得為保證人,但民辦學(xué)校除外?！?/p>

2.2.2《擔(dān)保法》第三十七條的修改。將第三十七條“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施,不得作為財(cái)產(chǎn)抵押?！毙薷臑?“學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體的教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施,不得作為財(cái)產(chǎn)抵押,但民辦學(xué)校為擔(dān)保自身債務(wù)的除外”。

2.2 關(guān)于民辦學(xué)校可用于擔(dān)保的財(cái)產(chǎn)范圍

2.2.1關(guān)于土地使用權(quán)抵押

在《擔(dān)保法》第三十四條第(三)款后增加一款,作為第(四)款:“民辦學(xué)校以劃撥、出讓或租賃方式(租賃期50年以上)取得的國(guó)有土地使用權(quán)或集體土地使用權(quán)?！?/p>

2.2.2關(guān)于房屋抵押

在《擔(dān)保法》第三十四第(一)款后增加一款作為第(二)款:“民辦學(xué)校所有的房屋和其他定著物?！?/p>

2.2.3關(guān)于權(quán)利質(zhì)押

(1)知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押?！稉?dān)保法》并未禁止學(xué)校的知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押,鑒于公辦學(xué)校用校產(chǎn)擔(dān)保融資涉及國(guó)有資產(chǎn),金融機(jī)構(gòu)在實(shí)踐中對(duì)公辦學(xué)校知識(shí)產(chǎn)權(quán)質(zhì)押一般會(huì)采取限制態(tài)度。但民辦學(xué)校與公辦學(xué)校投資體制不同,根據(jù)物權(quán)法定原則,消除金融機(jī)構(gòu)對(duì)民辦高校質(zhì)押貸款的法律障礙,有必要 在《擔(dān)保法》第七十五條第(三)款中增加一項(xiàng),明確規(guī)定民辦學(xué)校的知識(shí)產(chǎn)權(quán)可以作為質(zhì)押標(biāo)的。

(2)關(guān)于學(xué)費(fèi)收費(fèi)權(quán)質(zhì)押

現(xiàn)行《擔(dān)保法中》中并無(wú)關(guān)于收費(fèi)權(quán)質(zhì)押的一般規(guī)定,《物權(quán)法》第二百二十三條也僅規(guī)定了應(yīng)收賬款質(zhì)押,既未明確應(yīng)收賬款是否包含收費(fèi)權(quán),也未單列收費(fèi)權(quán)質(zhì)押。我們認(rèn)為,既然高校收費(fèi)權(quán)質(zhì)押貸款已廣泛地運(yùn)用于融資實(shí)踐,立法有必要及時(shí)規(guī)范,在《擔(dān)保法》第七十五條第(三)款中增加民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)收費(fèi)權(quán)可以用于質(zhì)押的規(guī)定。

(3)關(guān)于學(xué)生公寓收費(fèi)權(quán)質(zhì)押

學(xué)生公寓收費(fèi)權(quán)質(zhì)押是公辦高校后勤服務(wù)社會(huì)化的產(chǎn)物,并已有部門規(guī)章的規(guī)范,由于立法層級(jí)低,并未廣泛運(yùn)用于學(xué)校擔(dān)保融資實(shí)踐。一般來(lái)說,民辦學(xué)校從運(yùn)作之處后勤服務(wù)采取的就是市場(chǎng)化的運(yùn)作模式,并已形成一定的規(guī)模資產(chǎn)。出于資產(chǎn)盤活的考慮,民辦學(xué)校急需用相關(guān)資產(chǎn)對(duì)外擔(dān)保融資。因此,《擔(dān)保法》有必要對(duì)民辦學(xué)?？梢杂脤W(xué)生公寓質(zhì)押貸款作出明確規(guī)定。同理,根據(jù)民辦學(xué)校發(fā)展需要,《擔(dān)保法》除規(guī)定民辦學(xué)校學(xué)費(fèi)收費(fèi)權(quán)、學(xué)生公寓收費(fèi)權(quán)可以質(zhì)押貸款外,教材收費(fèi)權(quán)、食堂收費(fèi)權(quán)等也應(yīng)一并納入《擔(dān)保法》的調(diào)整范圍,明確規(guī)定上述權(quán)利可以用來(lái)質(zhì)押擔(dān)保貸款。

2.3 關(guān)于民辦學(xué)校投資人的股權(quán)質(zhì)押融資問題

民辦學(xué)校與民辦學(xué)校投資人是兩個(gè)不同的民事主體,在理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系后,投資人完全可以用自己在民辦高校中享有的股權(quán)擔(dān)保融資。對(duì)股份與股權(quán)質(zhì)押,《擔(dān)保法》已有明確規(guī)定,大多數(shù)省市已經(jīng)啟動(dòng)股權(quán)擔(dān)保融資實(shí)踐,在明晰產(chǎn)權(quán)和界定民辦學(xué)校法律主體的基礎(chǔ)上,民辦學(xué)校投資人用股權(quán)質(zhì)押融資應(yīng)無(wú)法律障礙。

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