人大監(jiān)督:規(guī)范.創(chuàng)新.問效

王 鋼

隨著政治體制改革的深化,人民群眾的政治參與意識(shí)日益增強(qiáng),人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)和人民政治參與主渠道的作用必將進(jìn)一步凸顯。這為人大監(jiān)督職能的強(qiáng)化創(chuàng)造了前提和條件,也對人大監(jiān)督如何更好地?fù)?dān)負(fù)起制約公權(quán)力和保護(hù)公民權(quán)利的重任,提出了更高的要求。

規(guī)范:用好用足法定監(jiān)督形式

監(jiān)督法的實(shí)施,是人大監(jiān)督的新起點(diǎn)。監(jiān)督法一方面是對人大監(jiān)督的規(guī)范和約束,另一方面則是使人大監(jiān)督做到有法可依,為各項(xiàng)工作開展提供了有力的法制保障。作為立法機(jī)關(guān)和法律實(shí)施監(jiān)督機(jī)關(guān),人大及其常委會(huì)要帶頭遵守法律規(guī)定,自覺在監(jiān)督法的框架內(nèi)思考問題、規(guī)范工作,自覺維護(hù)監(jiān)督法的權(quán)威。同時(shí),又要敢于監(jiān)督,善于監(jiān)督,用好用足各種法定監(jiān)督形式。

要重視運(yùn)用好經(jīng)常性監(jiān)督形式。一是深化工作監(jiān)督。聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告、計(jì)劃預(yù)算審查監(jiān)督、執(zhí)法檢查,各地人大都在普遍開展,具體程序和組織方式也比較完善,今后主要是進(jìn)一步深化。像廣東省人大常委會(huì)將預(yù)算草案細(xì)化至“款”“項(xiàng)”,改變以往只掌握20多個(gè)“類”的情況;2009年,我省人大常委會(huì)審查批準(zhǔn)政府2008年決算時(shí),對科技專項(xiàng)資金使用績效進(jìn)行了專題監(jiān)督。這些都是把人大監(jiān)督做深、做實(shí)的具體體現(xiàn),也是今后工作監(jiān)督的努力方向。二是強(qiáng)化法律監(jiān)督。在我國,規(guī)范性文件具有不可訴性,唯一的外部監(jiān)督就是人大備案審查。而相對于具體違法行為來說,“紅頭文件”違法的影響更大,也更有隱蔽性。加強(qiáng)備案審查,維護(hù)國家法制統(tǒng)一和公民合法權(quán)益,是人大監(jiān)督不可推卸的職責(zé)。從今后看,各級(jí)人大常委會(huì)要本著積極穩(wěn)妥的原則,在做好被動(dòng)審查的同時(shí),有側(cè)重地進(jìn)行主動(dòng)審查,切實(shí)推動(dòng)這項(xiàng)工作的有效開展。

要敢于運(yùn)用非經(jīng)常性監(jiān)督形式。質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、撤職案的審議和決定等三種非經(jīng)常性監(jiān)督形式,是憲法和法律賦予人大常委會(huì)的重要權(quán)力,是監(jiān)督法規(guī)定的重要組成部分。從性質(zhì)和特點(diǎn)看,這三種監(jiān)督形式,既是開展監(jiān)督的手段,又是對違反監(jiān)督法規(guī)定追究法律責(zé)任的一種方式,并且可能導(dǎo)致否定性的評價(jià)和不利后果。貫徹好監(jiān)督法,要綜合運(yùn)用好各種監(jiān)督形式,尤其要用好這三種剛性的監(jiān)督手段。這對于避免人大監(jiān)督遭到阻礙和干擾,確保有序有效開展具有重大意義。湖南省人大常委會(huì)2009年聽取和審議審計(jì)報(bào)告后,針對省技術(shù)監(jiān)督局和糧食局違規(guī)收取費(fèi)用、挪用資金等問題,提出了對這兩個(gè)局的質(zhì)詢案,推動(dòng)了有關(guān)問題的整改落實(shí)。

人大監(jiān)督談規(guī)范,還要正確對待一些“歷史遺留問題”。

首先是關(guān)于工作評議問題。監(jiān)督法制定過程中,全國人大的精神是將述職評議規(guī)范為工作評議。全國人大常委會(huì)法工委組織編寫的《監(jiān)督法輔導(dǎo)講座》中,認(rèn)為“聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告,也就是工作評議”。實(shí)踐中,不少地方都在開展專項(xiàng)或部門工作評議,重慶市人大常委會(huì)還在監(jiān)督法實(shí)施辦法中規(guī)定,聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告時(shí),可組織組成人員和代表開展專項(xiàng)工作評議,并進(jìn)行滿意度測評?？偟目?參照聽取審議專項(xiàng)工作報(bào)告的做法,或與之有機(jī)結(jié)合起來,抓住專項(xiàng)工作,堅(jiān)持有所為有所不為,工作評議還是符合監(jiān)督法精神的。

其次是關(guān)于個(gè)案監(jiān)督問題。區(qū)別于西方三權(quán)分立,司法接受人大監(jiān)督是我國政治制度的設(shè)計(jì)。監(jiān)督法明確了不能搞“調(diào)閱案卷”、“提出判決意見”等個(gè)案監(jiān)督的做法,但這并不意味著司法監(jiān)督就無所作為了。從今后看,司法監(jiān)督要從“個(gè)案”出發(fā),但又不局限于“個(gè)案”,通過對大量案件的分析,抓住社會(huì)反映強(qiáng)烈、帶有共性的“類案”開展監(jiān)督。對于涉法涉訴信訪件,只要不是調(diào)閱案卷、提出具體處理意見,就不是個(gè)案監(jiān)督。

創(chuàng)新:讓人大監(jiān)督更有活力

地方人大設(shè)立常委會(huì)30年的發(fā)展歷程充分證明,只有始終堅(jiān)持理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新,每屆人大工作才能在繼承以往經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上獲得新的進(jìn)步和發(fā)展,也才能不斷開創(chuàng)人大工作新局面。監(jiān)督法規(guī)定的許多內(nèi)容,如執(zhí)法檢查、審議意見等,都是地方人大在實(shí)踐中探索創(chuàng)新的成果。實(shí)踐永無止境,創(chuàng)新永無止境。民主政治在推進(jìn),形勢任務(wù)在發(fā)展,不可能有一成不變的監(jiān)督模式。做好今后人大監(jiān)督工作,還是要繼續(xù)解放思想,開拓進(jìn)取。

人大監(jiān)督工作創(chuàng)新,重點(diǎn)在于創(chuàng)造性地貫徹落實(shí)監(jiān)督法規(guī)定,使法律賦予人大的職權(quán)落到實(shí)處,真正體現(xiàn)人大監(jiān)督的性質(zhì)和權(quán)威。

監(jiān)督組織方式要更加完善。監(jiān)督法規(guī)定了行使監(jiān)督職權(quán)的主要程序,但具體組織方式不可能面面俱到。這就要求積極探索,不斷創(chuàng)新工作方式。例如我省人大常委會(huì)2008年將全省統(tǒng)一部署、上下配合開展執(zhí)法檢查的組織方式,創(chuàng)造性地運(yùn)用到聽取和審議專項(xiàng)工作報(bào)告中,有效地推動(dòng)了專項(xiàng)工作監(jiān)督的發(fā)展,實(shí)踐證明效果很好。

人大監(jiān)督要更加公開和民主。監(jiān)督法規(guī)定人大監(jiān)督要向社會(huì)公開,自覺接受代表和人民群眾的監(jiān)督。近些年,各地人大在公開選題、監(jiān)督公開方面進(jìn)行了積極探索,一些地方還努力擴(kuò)大代表和公民對人大監(jiān)督工作的參與,及時(shí)回應(yīng)社會(huì)利益訴求,努力體現(xiàn)人民群眾的意愿。上海市人大近些年通過開展監(jiān)督聽證及人大網(wǎng)議日活動(dòng),了解社會(huì)對政府執(zhí)法工作評價(jià)及對人大監(jiān)督的意見。這些推進(jìn)人大監(jiān)督民主化、公開化的做法,符合代議機(jī)關(guān)的特點(diǎn)和性質(zhì),也代表著人大監(jiān)督今后的發(fā)展走勢。

適度探索一些新的監(jiān)督形式。全國人大常委會(huì)在積極推進(jìn)監(jiān)督工作規(guī)范化、法制化的同時(shí),不斷推動(dòng)監(jiān)督形式的創(chuàng)新,為我們提供了很好的啟示。例如,2009年全國人大常委會(huì)組織對部分重大公共投資項(xiàng)目實(shí)施情況開展專題調(diào)研,聽取和審議了調(diào)研報(bào)告,并提出審議意見督促落實(shí)。運(yùn)用專題調(diào)研的方式開展監(jiān)督,是全國人大監(jiān)督工作的有益探索和嘗試,對監(jiān)督法來說也是重要的監(jiān)督形式創(chuàng)新。今后,要進(jìn)一步解放思想,努力在監(jiān)督法規(guī)定的精神和框架內(nèi),積極主動(dòng)開展監(jiān)督工作,不斷探索一些好的監(jiān)督形式。

問效:有始有終,推動(dòng)問題解決

求實(shí)效是人大監(jiān)督的永恒主題。人大監(jiān)督不是簡單顯示國家權(quán)力機(jī)關(guān)的權(quán)力存在,更不是唱“對臺(tái)戲”,而是要推動(dòng)解決“一府兩院”工作中存在的問題,推動(dòng)法律的有效實(shí)施,維護(hù)和保障人民的合法權(quán)益。這樣,人大監(jiān)督才有實(shí)效,也才能實(shí)現(xiàn)監(jiān)督與支持的有機(jī)統(tǒng)一。同樣,只要是著眼于解決實(shí)際問題,對權(quán)力運(yùn)行予以制約和監(jiān)督,就不能理解為對“一府兩院”的掣肘。今后,要把推動(dòng)問題解決放在人大監(jiān)督更加突出的位置。

解決問題,前提是要選準(zhǔn)問題。一般而言,人大要抓大事、議大事,但人大監(jiān)督在關(guān)注經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局的同時(shí),還要“實(shí)”,突出監(jiān)督的重點(diǎn),解決人民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題,否則短期內(nèi)難以看到人大監(jiān)督的實(shí)效。選題要“準(zhǔn)”,不能主觀臆斷、閉門造車,要充分利用監(jiān)督法規(guī)定的六條途徑,在廣泛聽取各方面意見和建議的基礎(chǔ)上,進(jìn)行深入的研究、篩選和分析,抓住普遍性、傾向性的問題,抓住問題背后深層次的體制機(jī)制問題。選題還要“精”,經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的問題很多,人大監(jiān)督的精力有限,為此選題既要有一定覆蓋面,又要少而精,便于集中力量解決突出問題,把人大監(jiān)督的資源用到“刀刃”上。最后,人大監(jiān)督選題還有個(gè)把握時(shí)機(jī)的問題。俗話說“行動(dòng)要看時(shí)機(jī),開船要趁漲潮”。對于正在開展的中心工作或正在發(fā)生的重大事件,人大監(jiān)督及時(shí)跟進(jìn),就能對“一府兩院”工作起到很好的支持和推動(dòng)作用,從而體現(xiàn)人大監(jiān)督的“時(shí)效”。

解決問題要把握問題的本質(zhì),提出合理的解決方案。為此,人大監(jiān)督要逐步提高科學(xué)化水平。首先,不能讓執(zhí)法部門“牽著鼻子走”。人大監(jiān)督主要的信息渠道是“一府兩院”,但由于利益和主觀因素的介入,這些信息無法真正做到客觀、科學(xué)。這就要求要仔細(xì)甄別、取舍、篩選,而不能人云亦云。特別是要采用各種現(xiàn)代調(diào)研手段,廣泛收集“第一手”資料,并在此基礎(chǔ)上加強(qiáng)研究和分析,真正掌握客觀情況。其次,不僅要有定性分析,更要有定量分析。不能單純地憑借主觀感受,來衡量“一府兩院”執(zhí)法情況,要善于用事實(shí)和數(shù)據(jù)來說話。安徽省在開展計(jì)劃生育執(zhí)法檢查時(shí),曾向社會(huì)發(fā)放了兩萬多份調(diào)查問卷,并對回收的問卷進(jìn)行研究分析,深入了解執(zhí)法情況和群眾呼聲。此外,在提出具體的審議意見時(shí),還要注重針對性和可操作性,要有多方案的比較研究,為什么要提出這個(gè)方案,而不是那個(gè)方案,都要用理由、事實(shí)、數(shù)據(jù)論證,讓人心服口服。

督促落實(shí)是監(jiān)督取得實(shí)效的最后環(huán)節(jié),也是一直以來人大監(jiān)督積極探索、不斷改進(jìn)的領(lǐng)域。在這方面,已積累了一些經(jīng)驗(yàn)。例如前些年我省連續(xù)對生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)開展執(zhí)法檢查和跟蹤檢查,對看準(zhǔn)的問題扭住不放,一抓到底,推動(dòng)了一系列環(huán)境污染重大問題的解決,也得到了政府的理解和配合。最近,江西省九江市人大常委會(huì)“票決較真”,對審議意見落實(shí)情況進(jìn)行滿意度測評,有的還沒有通過,重新進(jìn)行整改,增強(qiáng)了跟蹤督查的力度。還有一些地方探索將輿論監(jiān)督與人大監(jiān)督結(jié)合起來,通過輿論監(jiān)督增強(qiáng)影響力,形成了人大監(jiān)督的強(qiáng)大聲勢。這些都可以積極借鑒并不斷完善。