農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資優(yōu)化路徑選擇

賀文春

一、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資路徑變遷

(一)改革前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資路徑

改革前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施主要依靠農(nóng)民供給。在人民公社里，農(nóng)村基本生產(chǎn)資料歸集體所有?；A(chǔ)設(shè)施的供給和使用統(tǒng)一由集體組織安排。但是，通過(guò)稅收等財(cái)政手段從農(nóng)業(yè)中籌集到的公共資源極為有限，人民公社所需的基礎(chǔ)設(shè)施不得不依靠制度外供給，實(shí)際上更多以廉價(jià)的勞動(dòng)力代替資本、

(二)改革后農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資路徑

這時(shí)期農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給仍以制度外供給為主，農(nóng)民被理所當(dāng)然地視為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的供給主體而承擔(dān)各種稅費(fèi)為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施籌集資金。實(shí)施農(nóng)村稅費(fèi)改革后，由村組織直接向農(nóng)民籌集基礎(chǔ)設(shè)施供給轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政直接向村級(jí)組織供給。由于與農(nóng)村稅費(fèi)改革相聯(lián)系的一系列配套改革措施，如基層政府的職能定位、地方政府與省級(jí)以上政府的事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分等政策改革未能及時(shí)跟進(jìn)，國(guó)家通過(guò)轉(zhuǎn)移支付給地方政府的財(cái)政支持，難以彌補(bǔ)縣鄉(xiāng)財(cái)政因農(nóng)村稅費(fèi)改革出現(xiàn)的財(cái)政資金缺口，從而減少了對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的供給。2006年中央在全國(guó)范圍取消農(nóng)業(yè)稅。這意味著政府將大幅度減少來(lái)自農(nóng)業(yè)的收入，財(cái)政需要通過(guò)收入和資源的再分配，將非農(nóng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的資源向農(nóng)業(yè)大規(guī)模轉(zhuǎn)移，以滿(mǎn)足農(nóng)村公共產(chǎn)品的需要，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資將進(jìn)一步依賴(lài)于國(guó)家財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。

二、我國(guó)目前農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資路徑現(xiàn)狀

(一)投融資路徑現(xiàn)狀

目前，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍以國(guó)家財(cái)政為主，在發(fā)達(dá)地區(qū)可相對(duì)依靠貸款和自籌資金，雖然某些農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施壟斷性質(zhì)已逐漸弱化，但民間資金參與度仍不是很大。如下表：

從上表可看出，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金逐年遞增，從1995年的52.1億元上升到2005年的516.4億元，翻了9倍多。對(duì)于其他資金來(lái)說(shuō)。自籌資金相對(duì)增幅快些，從1995年的2707.1億元增到2005年的10951.3億元，翻了近4倍。國(guó)內(nèi)貸款和利用外資應(yīng)構(gòu)成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要資金，可兩者在這10年都沒(méi)有太大變動(dòng)。

(二)存在問(wèn)題分析

1，資本市場(chǎng)不健全。我國(guó)資本市場(chǎng)不健全，不僅難以吸收國(guó)內(nèi)民間資金，而且由于多年來(lái)形成的以政府投資為主的集中統(tǒng)一模式，加之社會(huì)團(tuán)體的參與缺乏成熟的項(xiàng)目法人運(yùn)行機(jī)制，造成農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以有效吸納大量的社會(huì)閑散資金，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。

2，資金來(lái)源渠道少，投融資渠道不暢。近年來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財(cái)政性資金投入保持穩(wěn)定，非財(cái)政性資金逐年上升，但仍未能改變農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資來(lái)源單一的格局。因此，現(xiàn)有資金來(lái)源結(jié)構(gòu)仍以國(guó)有資本為主，政府仍然是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資主體和中介。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施直接投融資渠道過(guò)于狹窄，很少有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)資金是通過(guò)直接投融資渠道獲得的，項(xiàng)目所需資金主要來(lái)自銀行貸款。

3，產(chǎn)權(quán)界定不明。目前，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在產(chǎn)權(quán)不明的局面。首先政府在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，仍是政企不分。作為投資主體，政府既是投資者，又是經(jīng)營(yíng)者。其次，在許多已明確規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目由企業(yè)自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，所需貸款由商業(yè)銀行自主決定、自負(fù)盈虧時(shí)，政府仍按照行政指令決定，企業(yè)沒(méi)有自主權(quán)。這是造成民間資金難以進(jìn)入的重要原因。

三、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投融資路徑選擇

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施按公共物品理論劃分為純公共物品和準(zhǔn)公共物品。對(duì)于不同特性的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，其投融資主體也不同。為了擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投融資規(guī)模，提高投融資效率，以政府投資為主要向市場(chǎng)融資為主轉(zhuǎn)變，明確不同公共產(chǎn)品的供給主體，各司其職，保證各自領(lǐng)域內(nèi)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給，以吸引更多的私人企業(yè)和民間資本進(jìn)入農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

(一)農(nóng)村純公共物品

對(duì)于農(nóng)村純公共物品，由于既沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)性也沒(méi)有排他性，人人都可消費(fèi)，所以，必須由代表公共利益的政府來(lái)承擔(dān)投資主體，資金來(lái)源主要以政府財(cái)政撥款為主，配之以國(guó)內(nèi)外貸款、債券和基金等。按照政府投資運(yùn)作模式進(jìn)行，即政府部門(mén)承擔(dān)投資建設(shè)、經(jīng)營(yíng)管理和維護(hù)等責(zé)任，并負(fù)責(zé)還貸。當(dāng)然，其權(quán)益歸政府所有。但在投資的運(yùn)作過(guò)程中，也要引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。按照招投標(biāo)制度進(jìn)行操作，并盡量保證投資決策的科學(xué)性、規(guī)范性，提高投資效益，要遵循“公平優(yōu)先，兼顧成效”的原則。

(--)農(nóng)村準(zhǔn)公共物品

農(nóng)村準(zhǔn)公共物品，兼有純公共物品和私人物品的一些特征，可由政府和私人混合投資。對(duì)于具有公益性的部分，由于市場(chǎng)調(diào)節(jié)不能發(fā)揮作用，不可避免存在資金缺口，這要通過(guò)政府實(shí)施優(yōu)惠政策或貼息來(lái)維持運(yùn)營(yíng)。投資主體可以是政府，也可以是國(guó)營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)和外資企業(yè)等。政府適當(dāng)介入，通過(guò)項(xiàng)目貼息、稅收返還等補(bǔ)償形式來(lái)吸引社會(huì)資金的投入。對(duì)于私人特征的部分，由企業(yè)充當(dāng)建設(shè)主體。引入民間資金。通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的效率?？刹扇OT模式、PPP模式等。關(guān)鍵要引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，做到“誰(shuí)投資、誰(shuí)擁有、誰(shuí)收益、誰(shuí)負(fù)責(zé)”。

(三)農(nóng)村私人物品

這類(lèi)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施完全屬于私人物品，屬于純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可銷(xiāo)售性高，具有完全盈利性，可通過(guò)全社會(huì)投資實(shí)現(xiàn)。投資主體可以是國(guó)營(yíng)企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)等。由于該項(xiàng)目有穩(wěn)定的收入，建設(shè)資金完全可以由市場(chǎng)化運(yùn)作來(lái)籌集，通過(guò)建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的價(jià)格和收費(fèi)體制來(lái)吸引社會(huì)資金投入。為保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的質(zhì)量和維護(hù)消費(fèi)者的利益，政府要建立完善的法規(guī)制度，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，公開(kāi)、公平、公正地招投標(biāo)，防止壟斷行為的發(fā)生。融資、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等可以完全由投資方自行決策，投資方享有項(xiàng)目的所有者權(quán)益。在價(jià)格制定上，政府應(yīng)兼顧投資方利益和公眾的承受能力，采取“企業(yè)報(bào)價(jià)、政府核價(jià)、公眾議價(jià)”的定價(jià)方法，盡可能做到消費(fèi)者、投資方和政府三方滿(mǎn)意。