建設(shè)新農(nóng)村視角下耕地資源保護(hù)問題研究

井源學(xué)

一、新農(nóng)村建設(shè)與耕地資源保護(hù)

黨的十七屆三中全會(huì),研究了新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展的若干重大問題,認(rèn)為在改革開放30周年之際,系統(tǒng)回顧總結(jié)我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的光輝歷程和寶貴經(jīng)驗(yàn),進(jìn)一步統(tǒng)一全黨全社會(huì)認(rèn)識(shí),加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)。推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè), 必須全面深化農(nóng)村改革, 激發(fā)農(nóng)村自身活力, 在國(guó)家政策的扶持下, 大力發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力, 加快改善農(nóng)村的生產(chǎn)生活條件和整體面貌, 促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面進(jìn)步改善。建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會(huì)主義新農(nóng)村,是社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)和黨的建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)的新農(nóng)村, 是農(nóng)村“三個(gè)文明”共同發(fā)展的新農(nóng)村, 是體現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)發(fā)展水準(zhǔn)、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展趨勢(shì)和社會(huì)主義本質(zhì)特征的富裕、民主、文明、和諧的新農(nóng)村。

耕地是人類食物的重要生產(chǎn)基地,是廣大農(nóng)民賴以生存最基本的物質(zhì)基礎(chǔ),在農(nóng)業(yè)乃至經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中具有不可替代的基礎(chǔ)作用。不可再生的稀缺屬性,使耕地顯得彌足珍貴,大力保護(hù)好有限的耕地資源已成為當(dāng)今世界人類的共識(shí)。

二、我國(guó)耕地保護(hù)存在的問題及原因探析

(一)我國(guó)目前耕地保護(hù)中存在的主要問題

1、地方政府對(duì)保護(hù)耕地重視不夠。一方面受地方經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng),許多地方政府把主要精力放在非農(nóng)建設(shè)的土地開發(fā)上,不重視保護(hù)耕地,認(rèn)為“種糧不如攬項(xiàng)目,搞開發(fā)”,“誰保護(hù)耕地,誰就是保護(hù)落后”。在巨大的利益面前,國(guó)家三令五申強(qiáng)調(diào)的耕地保護(hù)問題在地方個(gè)別負(fù)責(zé)人面前顯的蒼白無力。另一方面,一些地方政府往往從自身利益出發(fā),受地方保護(hù)主義的影響,在保護(hù)耕地和其他問題發(fā)生沖突時(shí),多數(shù)以犧牲耕地為前提,換取當(dāng)前利益,把全局利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益拋在一邊。這樣一來,不僅在統(tǒng)計(jì)耕地面積、耕地占有情況時(shí)有文章可作,而且在劃定基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)時(shí)只考慮地方發(fā)展,用地方便,劃遠(yuǎn)不劃近,劃劣不劃優(yōu),多留建設(shè)用地。

2、土地違法現(xiàn)象依然存在,難以監(jiān)督和查處。目前土地違法行為的主體多數(shù)是一些地方政府,涉及的土地面積大,但由于體制的原因,執(zhí)法部門難以監(jiān)督,難以查處。另外一個(gè)原因就是各地建設(shè)條件各異,多種經(jīng)濟(jì)成分并存,情況復(fù)雜。

3、保護(hù)耕地重?cái)?shù)量不重質(zhì)量,致使耕地質(zhì)量嚴(yán)重下降。主要表現(xiàn)在:(1)水土流失嚴(yán)重。目前,我國(guó)水土流失面積己達(dá)36700萬公頃,占國(guó)土面積的38%,而且每年還在增加。每年的土壤流失量約為50億噸,占世界土壤流失總量的五分之一。(2)耕地沙化、鹽堿化嚴(yán)重。我國(guó)荒漠化面積達(dá)26200萬公頃,為國(guó)土面積的27.3%。(3)掠奪式經(jīng)營(yíng)利用。近年來,由于過分追求單產(chǎn),農(nóng)村用地中偏施化肥,少施有機(jī)肥,使土壤肥力消耗大,積累少,有機(jī)質(zhì)減少,養(yǎng)分降低,再加上不合理的耕作和灌溉使耕地肥力有所下降。

(二)耕地保護(hù)存在問題的根源

1、現(xiàn)行法律對(duì)占用耕地行為限制不足。首先,受市場(chǎng)利益的誘導(dǎo)和驅(qū)動(dòng),農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地大量進(jìn)入市場(chǎng),擾亂了土地市場(chǎng)的正常秩序,加劇了對(duì)土地資源的亂占濫用。現(xiàn)行法律對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地只是計(jì)劃和審批限額上有限制,不足以限制對(duì)農(nóng)地的隨便征用。特別許多非政府投資項(xiàng)目,仍以國(guó)家名義征用土地,但政策只是允許農(nóng)村集體可以以自有土地辦企業(yè)或與人合作經(jīng)營(yíng),沒有明確規(guī)劃上的限制、興辦企業(yè)種類的限制和設(shè)立建筑使用權(quán)的條件,致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)浪費(fèi)土地,甚至以辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為名,占用耕地搞房地產(chǎn)開發(fā)的情況十分嚴(yán)重。此外,對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)違法用地和農(nóng)村居民非法占地建房,法律僅規(guī)定了拆除或沒收,這在農(nóng)村很難操作。特別是取消了農(nóng)村宅基地超占費(fèi)后,農(nóng)民建房用地管理失控,造成村莊大量占地。

其次,現(xiàn)代化的發(fā)展,受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的支配,發(fā)展“三高”農(nóng)業(yè),實(shí)行農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,占用部分耕地是正常的,但是由于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整隨意性很大,毀田挖塘、毀田種果樹基本由集體和承包人決定,不受計(jì)劃與規(guī)劃控制,只受市場(chǎng)價(jià)格和效益的驅(qū)動(dòng),并且對(duì)于這類占地, 土地管理部門進(jìn)行管理監(jiān)督至今仍無法可依。

2、土地產(chǎn)權(quán)制度不夠完善,土地管理體制存在缺陷。土地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀是土地所有權(quán)名義屬于中央,土地收益權(quán)、處置權(quán)都在地方,這種收益權(quán)、處置權(quán)與所有權(quán)主體不一的產(chǎn)權(quán)制度,是導(dǎo)致土地出讓過量的根本原因。在土地使用制度改革不斷推進(jìn)和深化的過程中,土地資產(chǎn)效益日益顯化,使土地成為地方城市建設(shè)的主要資金渠道。不少地方受這種巨大利益的驅(qū)動(dòng),為了近期的發(fā)展,大量圈占土地,甚至不惜破壞耕地,無節(jié)制的出讓土地。在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的地區(qū),鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層集體組織更是靠出賣集體土地來“以地建?！?、“以地養(yǎng)路”。而在辦理征地手續(xù)過程中,未批先用、用而不報(bào)、亂占濫用耕地的現(xiàn)象可謂屢禁不止。其結(jié)果是一方面非農(nóng)建設(shè)用地指標(biāo)不斷突破,另一方面土地征而不用大量閑置浪費(fèi)。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題,是集體土地所有制的核心問題。每年有大量耕地被占用,其中一個(gè)重要的原因就是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清。在農(nóng)村,由于沒有科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組及農(nóng)民個(gè)人所擁有的土地產(chǎn)權(quán)權(quán)利及其邊界,沒有明確農(nóng)民個(gè)人既是集體土地所有者的一員,又是承包土地使用權(quán)的擁有者,因而導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)人缺乏保護(hù)耕地的積極性。

現(xiàn)行土地管理體制下,各級(jí)地方土地管理部門完全隸屬于同級(jí)政府,在土地管理上只能服從當(dāng)?shù)卣木植亢投唐谛枰?。此?土地部門執(zhí)法手段薄弱,被基層喻為有槍無子彈。對(duì)于違法用地,既不能像工商部門那樣吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照,也不能像審計(jì)部門那樣直接從銀行上扣款,查封沒收也得靠法院的力量,因此不能及時(shí)有效地制止違法用地。我國(guó)目前鄉(xiāng)級(jí)土地管理機(jī)構(gòu)極不健全,許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地幾乎處于無人管理的狀態(tài)。

3、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃不完善。在我國(guó)目前的規(guī)劃體制下,土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃分別由國(guó)土資源部和建設(shè)部主管。兩者在規(guī)劃空間上的統(tǒng)一、編制內(nèi)容上的重疊和管理對(duì)象上的交叉,使得這兩種規(guī)劃在實(shí)際工作中必須進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)而法律地位的平等和行政主管部門的并列使這兩個(gè)規(guī)劃在實(shí)際運(yùn)作中出現(xiàn)了銜接不夠、協(xié)調(diào)難度大的問題。另一方面,規(guī)劃的編制往往是沒有“家底”的情況下紙上談兵,重物質(zhì)規(guī)劃輕社會(huì)規(guī)劃,可操作性和時(shí)效性差。在實(shí)施過程中,規(guī)劃的法律效力有限,很難發(fā)揮土地利用總體規(guī)劃的“龍頭”作用。

三、加強(qiáng)耕地保護(hù)的建議

(一)樹立保護(hù)耕地的理念。耕地保護(hù)不是一個(gè)兩個(gè)人或者政府的事情,它是整個(gè)社會(huì)應(yīng)該共同面對(duì)的問題。我們?cè)谒枷胗^念上應(yīng)該進(jìn)一步強(qiáng)化政府和公眾的耕地保護(hù)意識(shí),樹立耕地保護(hù)的全局觀念。

首先,要拓展耕地保護(hù)的目的。作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),耕地不僅是生產(chǎn)要素和衣食之源,也為農(nóng)民的生存承擔(dān)著社會(huì)保障功能,耕地保護(hù)關(guān)系著我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定。我國(guó)還是一個(gè)生態(tài)大國(guó),耕地保護(hù)為生態(tài)建設(shè)與改善發(fā)揮著重要作用,更是事關(guān)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。可見,耕地保護(hù)的目的應(yīng)是一個(gè)由實(shí)現(xiàn)糧食安全、社會(huì)穩(wěn)定和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成的目標(biāo)體系。其中,糧食安全是根本,社會(huì)穩(wěn)定是保障,可持續(xù)發(fā)展是最終目標(biāo)。

其次,要拓展耕地保護(hù)的對(duì)象。隨著人們生活水平的提高,人們對(duì)食物的消費(fèi)提出了優(yōu)質(zhì)化、多樣化的要求。這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念,在更大范圍的土地類別中保護(hù)土地資源,以確保食物來源及其多樣化。因此,耕地保護(hù)對(duì)象不僅應(yīng)包括耕地,還應(yīng)包括果園、養(yǎng)殖水面、部分林地、休閑地、輪換地等可以在未來轉(zhuǎn)化為耕地的潛在耕地資源。甚至還應(yīng)包括部分海域和一切能轉(zhuǎn)化為上述地類的潛在的尚未開發(fā)利用的資源如沙漠、海洋、太空等。

(二)規(guī)范地方政府的占地行為,引導(dǎo)土地利用可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程中,有些地方政府注重短期的財(cái)政收入和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的“政績(jī)”,“以地生財(cái)”,通過賣地來增加財(cái)政收入,籌措城鎮(zhèn)化建設(shè)中所急需的大量資金,造成了大量的優(yōu)質(zhì)耕地被占用。因此,有必要采取措施在一定程度上規(guī)范地方政府的供地行為。一要強(qiáng)化土地利用總體規(guī)劃的法律地位,以約束地方政府的供地行為;二要嚴(yán)格土地出讓的審批程序;三要將耕地保護(hù)與地方政府政績(jī)掛鉤。在城鎮(zhèn)化加速發(fā)展時(shí)期,政府的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)者也應(yīng)不斷地提高自身素質(zhì),提高規(guī)劃管理城市的水平,同時(shí)也要增強(qiáng)全民的可持續(xù)發(fā)展意識(shí),促使全民積極主動(dòng)的投入到可持續(xù)城鎮(zhèn)化發(fā)展中來,盡量減少城鎮(zhèn)化對(duì)耕地的占用。

(三)進(jìn)行耕地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。完善土地流轉(zhuǎn)和土地置換制度是中國(guó)土地產(chǎn)權(quán)制度改革的突破口和關(guān)鍵。土地的流轉(zhuǎn)和置換符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則,以市場(chǎng)為載體進(jìn)行資源配置,在與利益掛鉤的前提下,使土地得到充分合理的利用。耕地的產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新,也要以完善耕地流轉(zhuǎn)和耕地置換制度為改革的突破口,在明晰市場(chǎng)主體之間產(chǎn)權(quán)和利益關(guān)系的基礎(chǔ)上,提高耕地所有權(quán)主體和使用權(quán)主體保護(hù)耕地的主動(dòng)性。

(作者單位:164000黑龍江省北安市二井鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站)