小產(chǎn)權(quán)房的路徑選擇:土地國有,明晰產(chǎn)權(quán)

摘要：小產(chǎn)權(quán)房作為一種事實存在，盡管有其合理性但不符合現(xiàn)行法律規(guī)定，已成為普遍關(guān)注的社會問題。我們認為，可通過小產(chǎn)權(quán)房所占土地的無條件國有化，變更土地用途，分別不同情況補交相關(guān)稅費，依法予以登記，成為完全產(chǎn)權(quán)住宅。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房土地國有稅費登記

“小產(chǎn)權(quán)房”不符合現(xiàn)有的法律規(guī)定，但作為一種事實存在又具有其合理性。數(shù)量龐大的“小產(chǎn)權(quán)房”如若得不到合理合法地解決或者使其簡單地合法化，都將會成為社會問題。“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生與發(fā)展，既有其一定的歷史原因，又有其現(xiàn)實的制度原因，尤其是我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和法律規(guī)定與執(zhí)法方面的問題。我們認為，應(yīng)當以規(guī)范土地一級市場，建立統(tǒng)一的住宅市場為目標，從實施“小產(chǎn)權(quán)房”所占土地的國有化、明晰各種產(chǎn)權(quán)關(guān)系入手，分別不同類型逐步妥善解決。

一、小產(chǎn)權(quán)房的形態(tài)與歷史背景

小產(chǎn)權(quán)是針對大產(chǎn)權(quán)即完全產(chǎn)權(quán)而言的。依法登記、“三證”(房屋所有權(quán)證、國有土地使用證、契稅證)齊全的房屋即為完全產(chǎn)權(quán)房，或者稱為完備產(chǎn)權(quán)。反之，沒有依法登記、法定“三證”不齊全甚至沒有的即為小產(chǎn)權(quán)房或不完全產(chǎn)權(quán)房。

小產(chǎn)權(quán)房的存在形態(tài)可謂多種多樣，大體可歸納為四種類型。第一種是歷史上延續(xù)下來的廣大農(nóng)村住宅。這種住宅的建設(shè)用地即農(nóng)村宅基地。農(nóng)村宅基地及房產(chǎn)又可分為兩種類型，(1)祖?zhèn)鞣慨a(chǎn)，即祖輩留下的宅基地和房產(chǎn)，以及在祖輩的宅基地上建設(shè)和翻建的住宅。“地契”和“房契”是這類宅基地和房產(chǎn)的“合法”手續(xù)和產(chǎn)權(quán)交易的依據(jù)。(2)建國后新劃撥的宅基地。由于農(nóng)戶家庭人口增加或孩子已成年，農(nóng)戶向村委會(大隊)申請批準(或報上級政府批準)的宅基地，新建設(shè)的房屋。目前農(nóng)村的絕大多數(shù)宅基地及其房產(chǎn)都以這兩種方式作為其“合法”的擁有形式，并未按照《物權(quán)法》的規(guī)定依法進行不動產(chǎn)登記。

第二種是部分黨政機關(guān)和企事業(yè)單位在自用土地上組織建設(shè)(集資建設(shè))的住宅分配給職工。這些住宅大多通過“房改”進行了依法登記，但也有一部分因為沒有繳納相關(guān)稅費而沒有辦理“房屋所有權(quán)證”和“國有土地使用證”，或者是只辦理了“房屋所有權(quán)證”但沒有辦理“土地使用權(quán)證”。

第三種是許多學校(含高校和中學)以建筑成本價或略高于建筑成本價出售(分配)的教職工住宅。這類住宅建設(shè)用地大多都是行政劃撥或僅以補償農(nóng)民的價格獲得的公益性(學校建設(shè))用地。學校在這種用途的土地上建設(shè)的住宅，一般是實施內(nèi)部分配，沒有法定“三證”。按照學校的規(guī)定，調(diào)出的教師須按規(guī)定或合約(簽訂合約者)只能在學校內(nèi)部交易，實行內(nèi)部登記，或?qū)⒆≌嘶貙W校。

第四種是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或城中村、城市(鎮(zhèn))近郊村及部分經(jīng)濟強村，在原村莊宅基地及其他集體土地上統(tǒng)一組織開發(fā)建設(shè)的住宅。這類住宅又可分為兩部分，一是以面積置換與出售相結(jié)合給本村(社區(qū))居民的住宅；二是滿足本村(社區(qū))居民需求后對外出售的房屋。另外，還有一部分是開發(fā)商與村、鎮(zhèn)集體合作(村集體投入土地并獲取收益，開發(fā)商獲取建設(shè)銷售利潤)或直接“購買”農(nóng)村土地建設(shè)并出售的房屋；非本社區(qū)居民通過一定關(guān)系在城郊村購買宅基地自建的住宅或經(jīng)營用房。這類房屋一般是僅有一個購房(土地)合約或發(fā)給“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)證”。還有部分單位為了改善職工住房條件，也通過“購買”(或租賃)農(nóng)村土地，實施集資建房。這類房屋是目前普遍關(guān)注、媒體熱議和爭論的熱點和焦點，對“小產(chǎn)權(quán)房”合法化所針對的主要也是這類住宅。

根據(jù)上述分析，我們又可以將小產(chǎn)權(quán)房分為廣義的小產(chǎn)權(quán)房和狹義的小產(chǎn)權(quán)房兩大類。所謂廣義的小產(chǎn)權(quán)房，是指在集體土地和國有非住宅建設(shè)用地、企業(yè)經(jīng)營用地上建設(shè)，沒有依法登記、沒有法定“三證”或“三證”不齊全的房產(chǎn)。上述四類房產(chǎn)即屬于廣義的小產(chǎn)權(quán)房。所謂狹義的小產(chǎn)權(quán)房則是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體在農(nóng)村宅基地等集體土地上開發(fā)、與開發(fā)商合作或開發(fā)商通過直接“購買”(或租賃)集體土地開發(fā)并售賣給土地所在村(社區(qū))以外居民的房產(chǎn)。狹義小產(chǎn)權(quán)房與開發(fā)商按照“招、拍、掛”獲得土地開發(fā)并以市場價格出售、“三證”齊全的房產(chǎn)一完全產(chǎn)權(quán)房相比，最根本的區(qū)別在于土地的獲得方式不同：完全產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)用地是由政府(主管部門)首先將集體土地征為國有，然后再通過“招、拍、掛”的方式出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商；而小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)用地則沒有履行上述征用手續(xù)，且主要是集體土地。小產(chǎn)權(quán)房之所以價格低廉，其根本即在于土地獲得方式的不同而導(dǎo)致地價——房屋開發(fā)建設(shè)成本構(gòu)成要素的差異。

二、小產(chǎn)權(quán)房的利弊與治理目標

有的學者認為，小產(chǎn)權(quán)房的存在具有一定的積極意義，如增加了住房供應(yīng)量，有利于平抑快速增長的房價；城市居民到農(nóng)村居住、投資，將會加快農(nóng)村落后的服務(wù)設(shè)施的升級，提高農(nóng)民剩余勞動力的就業(yè)率，激活農(nóng)村消費市場，促進新農(nóng)村建設(shè)；可以緩解政府社會保障性住房的壓力等[1]。筆者也認為，狹義小產(chǎn)權(quán)房的建設(shè)和交易也給諸多居民增加了購買住宅的選擇機會，促進了勞動者的流動和遷徙。

在承認積極意義的同時，我們也應(yīng)該看到小產(chǎn)權(quán)房給社會和購房者帶來了巨大交易成本。這種交易成本不僅包括信息搜尋、談判、擬定契約、契約履行以及監(jiān)督等成本，還應(yīng)當包括度量、界定和保護產(chǎn)權(quán)的費用。同時，還會因為小產(chǎn)權(quán)房的巨大差價、房屋建設(shè)期間缺少監(jiān)理、產(chǎn)權(quán)得不到保護所帶來的市場不公平、漠視制度、影響社會和諧等巨大社會交易成本。北京郊區(qū)的“宋莊房訟”[2]，有些地區(qū)未經(jīng)規(guī)劃即建房，占用大量耕地甚至基本農(nóng)田建房，等等，都是小產(chǎn)權(quán)房問題所帶來的社會交易成本。

和諧社會的建設(shè)需要建立完善的市場經(jīng)濟體制和利益均衡機制。房地產(chǎn)作為形成較早的市場，應(yīng)當盡快完善城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場。面對眾多小產(chǎn)權(quán)房的存在和交易，一是要規(guī)范并完善土地一級市場。對于利用集體土地建設(shè)并出售的住宅，應(yīng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)進行清理，使之回歸到嚴肅的法定程序上來；二是要建立規(guī)范公平的房地產(chǎn)市場。作為一個法制國家和逐步完善的市場經(jīng)濟國家，不能讓“一個市場兩種體制”的房地產(chǎn)市場形式長期存在，不能讓以市場價購買商品房的購房者“吃虧”，而購買小產(chǎn)權(quán)房者賺取“公道”。

三、解決小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)首先明確界定產(chǎn)權(quán)關(guān)系

明晰的產(chǎn)權(quán)界定可充分降低交易成本。一般說來，產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式主要有所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)等。小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)權(quán)爭議主要在土地產(chǎn)權(quán)。按現(xiàn)行法律，集體土地的所有權(quán)歸屬于村集體，或者說歸屬于這一村集體的每一個村民；其使用權(quán)和收益權(quán)應(yīng)當通過建設(shè)住宅而轉(zhuǎn)移到了購房者：處分

權(quán)的主導(dǎo)者則是國家。由于這類土地的所有者(村集體)沒有權(quán)利變更其使用用途，即沒有處分權(quán)，沒有經(jīng)過法定程序的交易，其變更后的使用權(quán)和收益權(quán)也就不能依法登記而不被認可。因此，依附于土地的住宅應(yīng)當依據(jù)法律規(guī)定實施交易，為住宅及其所依附的土地建立排他性的私有產(chǎn)權(quán)一一購房的同時購買一定年限(70年)的國有土地使用權(quán)，解決集體產(chǎn)權(quán)排他性較弱的問題，使住宅變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)完整、受法律保護的私人財產(chǎn)。

根據(jù)上述分析，解決小產(chǎn)權(quán)房的核心即是通過法定(補充完善)交易程序重新配置其所依附的土地資源，實現(xiàn)完整產(chǎn)權(quán)。這種資源配置需要實施“限額的交易”，即政府對個人的交易。對小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)用地實施限額的交易(補充交易)的前提是已建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房所使用的土地必須符合城市整體規(guī)劃。在這一前提下，政府可首先將土地依法、無條件的收歸國有，并通過規(guī)劃完善或詳規(guī)修正將這類土地列入住宅建設(shè)用地。

無條件收為國有，即不需要支付征收土地補償金。其理由有三，一是土地征收的第一步驟是協(xié)商或談判，變更土地用途。這一點已成為既成事實。二是按照住宅建設(shè)用地的征用程序，首先由政府將集體土地征收為國有土地，然后再通過“招、拍、掛”出讓給開發(fā)商；三是村集體和村民的征地補償已經(jīng)獲得，且高于政府收購的收益。土地征收時需要支付給原土地所有村集體和村民的補償金，已通過建設(shè)出售小產(chǎn)權(quán)房而獲得。村集體應(yīng)得部分已在房屋出售時以利潤的形式獲得，村民應(yīng)得部分則通過村民購房的低價格得以體現(xiàn)，沒有購房的也應(yīng)從房屋出售的利潤或土地收益中主張權(quán)益。由此分析，這類土地的征收只需辦理征收手續(xù)即可。實施無條件的土地國有化，也應(yīng)包括部分單位和企業(yè)以購買或租賃形式從農(nóng)村獲得的住宅用地。這一土地收歸，不僅完成了建設(shè)用地的第一道交易程序，也將購房者與集體之間的宅基地使用關(guān)系變成了與國家的關(guān)系。

機關(guān)企事業(yè)單位在其使用的國有土地或經(jīng)營用地上，由單位組織集資建設(shè)的職工住宅所使用的部分土地，可在不影響城市規(guī)劃的前提下，通過規(guī)劃修編調(diào)整為住宅建設(shè)用地。

四、統(tǒng)籌規(guī)劃，分類處置

解決小產(chǎn)權(quán)房問題必須堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，統(tǒng)一規(guī)劃。不論是突出城市功能的城市、城鎮(zhèn)規(guī)劃，還是突出農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營功能的鄉(xiāng)村規(guī)劃，都必須結(jié)合當?shù)貙嶋H搞好土地利用規(guī)劃，本著相對集中、有利于提高居民生活質(zhì)量的原則規(guī)劃好住宅小區(qū)，并分步驟實施項目建設(shè)。

明確小產(chǎn)權(quán)房所占土地的用途和權(quán)屬關(guān)系后，即可按照土地所處地段、位置等因素確定土地價格，繼而確定土地出讓與土地征收間的差價。同時，依據(jù)購房者的身份，分類研究小產(chǎn)權(quán)房的解決辦法，對小產(chǎn)權(quán)房依法登記，變?yōu)橥耆a(chǎn)權(quán)住宅。

城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)購買(分配)或集資建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房人員的身份大致可分為五類：一是土地所在社區(qū)的原居民；二是政府組織移民；三是自由遷入社區(qū)的新居民；四是機關(guān)企事業(yè)單位(不含學校)在單位使用的土地上集資建房的干部職工；五是學校在教學區(qū)集資建房或購房的教職工。等等。在這五類購建房的人員中，前三類基本集中在城市(鎮(zhèn))及其近郊的社區(qū)或村，所涉及的土地均為集體土地；后兩類則所涉及的是機關(guān)和企事業(yè)單位，其建設(shè)用地多是城市規(guī)劃中的非住宅建設(shè)用地。

(一)城市社區(qū)及近郊村集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房

隨著城市化水平的提高和城市建設(shè)占地，原城中村的土地已變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地，許多城市近郊村的土地也大多被城市建設(shè)占用，且住宅建設(shè)占據(jù)了相當大的比例。這類住宅一部分以較低價格按照分配原則出售給本村(社區(qū))居民，另有部分則出售給了外來居民。對這類小產(chǎn)權(quán)房可根據(jù)不同的居民身份采用不同的解決辦法。

一是原居民。原居民可依據(jù)農(nóng)村改革或第二次土地延包時的在冊人口及其直系后裔或直接關(guān)系人予以界定。原居民過去的身份都是農(nóng)民，他們是以祖業(yè)——宅基地和原有住房，或翻建房的拆除而“換取”并支付一定的建設(shè)資金后獲得的住宅，社區(qū)內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施也是由原村集體統(tǒng)一投資建設(shè)的。對這類小產(chǎn)權(quán)房可按照天津等地“以宅基地換房建設(shè)小城鎮(zhèn)”試驗的做法，將符合城市規(guī)劃和城市住宅建設(shè)要求(如達到一定層數(shù)、容積率、質(zhì)量)的，直接為其確權(quán)發(fā)證，需要繳納的只是證件的工本費。

對城中村、城市近郊村原居民的統(tǒng)建小產(chǎn)權(quán)房實施依法登記辦證，應(yīng)堅持“一戶一房”原則，并將其原自有宅基地納入城市統(tǒng)一規(guī)劃。

二是政府組織移民。政府組織移民包括庫區(qū)移民、國家重點工程建設(shè)移民、扶貧性移民等。遷移至此的第一住宅大多是政府資助，所在村統(tǒng)一建設(shè)。移民的政策是享受原村民待遇，包括按人口承包土地和就業(yè)安置等。在小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)時應(yīng)與原村民一致。

三是自由遷入的新居民。自由遷入的新居民包括投親靠友、就業(yè)或子女入學遷入社區(qū)并購買村集體開發(fā)住宅的居民，也包括在此購房居住但戶口在其他社區(qū)(外地)的居民。新居民購買的小產(chǎn)權(quán)房一般高于建設(shè)成本，低于商品房的市場價格。對此應(yīng)讓其補交土地出讓與征收問的差價。由于各地區(qū)的情況不同，購房者的經(jīng)濟狀況懸殊，各地可根據(jù)當?shù)貙嶋H和購房者的具體情況，分別采取不同的方式：(1)一次性交納土地差價和契稅，依法登記，辦理“三證”；(2)不能一次性交納土地差價的，可借鑒按揭貸款的方式，簽訂合約，分年度交納。簽訂合約、繳納契稅后，即可辦理房屋產(chǎn)權(quán)證和契稅證，但房屋產(chǎn)權(quán)證的式樣和內(nèi)容應(yīng)與現(xiàn)市場交易的商品房有所區(qū)別，如不同的顏色、加注產(chǎn)權(quán)不完整等，以利于今后交易時的辨認。待土地差額交齊后，再換發(fā)統(tǒng)一的房產(chǎn)證；(3)向政府交納租金。簽訂合約，繳納契稅，在房產(chǎn)證上加注“租用土地”等。

對于新居民中的特困戶、低收入戶，政府可在購房者申請的基礎(chǔ)上，依照相關(guān)程序?qū)ζ浼彝ナ杖脒M行調(diào)查核實。一經(jīng)核實，即可將小產(chǎn)權(quán)房作為經(jīng)濟適用房，直接登記核發(fā)完全產(chǎn)權(quán)證書。

(二)機關(guān)和企事業(yè)單位自建房

部分機關(guān)和企事業(yè)單位在自有土地建設(shè)的職工住宅，以及單位集資購買(租賃)土地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，符合城市規(guī)劃的，應(yīng)由組織建設(shè)單位申請，根據(jù)其建設(shè)時間、建筑區(qū)位、質(zhì)量標準、建筑面積，補交相關(guān)稅費，辦理相關(guān)證件，使其成為完整產(chǎn)權(quán)住宅。如果只有部分住戶同意繳費辦證，而其它住戶不愿辦理或不愿一次性辦理的，也可按實施“按揭”和土地租賃，不必一座樓宇統(tǒng)一辦理。

(三)學校教職工住宅

學校教職工的住宅與機關(guān)和其他事業(yè)單位的住宅建設(shè)與安排具有一定的相似性，但又有其自身的特點，在此單獨進行分析。

1、校內(nèi)教職工住宅實為“準租賃”制，可維持現(xiàn)狀

近年來，許多高校、中學在用于學校建設(shè)的公益性用地上，統(tǒng)一

建設(shè)并以建筑成本價或略高于建筑成本價“賣”(分配)給教職工的住宅，也沒有依法登記發(fā)證。這類住宅的建設(shè)符合城市規(guī)劃和學校規(guī)劃，但沒有變更土地用途。教職工住宅的所有權(quán)帶有模糊性，但使用權(quán)和使用權(quán)的獲得是明確的。按照學校的內(nèi)部規(guī)定，教職工住宅只能在校內(nèi)交易，而不能向校外出售。對此，筆者認為，這是一種“無固定期限”、高額(購房款)“保證金”、以購房款利息為“房租”的租賃房屋，如果子女為本校教職工的還可繼承“租賃權(quán)”。學校對校內(nèi)住宅的這種制度安排，既是為了防止過多外來人員的居住而影響學校的正常教學和工作秩序，也是為了教職工能夠以較低投入獲得住宅。

2、校外小區(qū)的住宅可將田面權(quán)落實到戶

為了工作和生活的便利，多數(shù)教職工都不愿到校外居住。對此，有些學校在校外以“招、拍、掛”獲得土地建設(shè)教職工住宅的，參照了校內(nèi)價格甚至低于校內(nèi)價格“出售”給教職工。由于“交叉補貼”和“內(nèi)部交易”的原因，學校沒有為其申請辦理完全產(chǎn)權(quán)。這部分住宅一般應(yīng)當補交差價，將住宅建設(shè)用地一定年限的田面使用權(quán)落實到教職工住戶，辦理完整的房屋產(chǎn)權(quán)。

(四)大量農(nóng)房應(yīng)通過深化改革予以解決

農(nóng)村住宅雖不在有爭議的小產(chǎn)權(quán)房范圍內(nèi)，但所涉及面最廣、數(shù)量最大。其中包括少數(shù)城中村、城市近郊村沒有實施統(tǒng)一改造，容積率低、不符合節(jié)約土地原則的平房。這些住宅的完全產(chǎn)權(quán)登記應(yīng)通過農(nóng)村改革的進一步深化和城市化進程的加快逐步實施。

已進行“村改居”改制的城中村和城市近郊村未改造的部分，可結(jié)合老城區(qū)改造和“宅基地換住房建設(shè)小城鎮(zhèn)”的實施，按照城市規(guī)劃和節(jié)約土地原則進行統(tǒng)一建設(shè)改造。新建樓房可直接依法登記完全產(chǎn)權(quán)。

廣大農(nóng)村地區(qū)祖輩留下的宅基地及其房屋，應(yīng)隨著農(nóng)村改革的進一步深化和新農(nóng)村建設(shè)的加快，研究出臺農(nóng)村房屋登記政策，逐步實施產(chǎn)權(quán)登記。產(chǎn)權(quán)登記的主要作用在于農(nóng)村住宅能夠成為融資的抵押物，為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境。

五、追究責任，杜絕“小產(chǎn)權(quán)房”的繼續(xù)建設(shè)和交易

解決小產(chǎn)權(quán)房問題必須首先對在建工地全部停工、在售房屋全面停售，待依法完善相關(guān)法定手續(xù)后再準予開工和出售。在建用地屬于基本農(nóng)田的，應(yīng)堅決拆除。

在集體土地上建設(shè)出售小產(chǎn)權(quán)房既有政策的問題，有相當部分居民難以承受商品房高價格的問題，也有地方政府和鄉(xiāng)村集體以及開發(fā)商謀取利益，甚至存在商業(yè)賄賂、個人謀利等問題。對此，要對有關(guān)公司及其責任人、基層政府和村(居)的有關(guān)責任人，依法進行調(diào)查處理，有犯罪行為的移送司法機關(guān)。只有對違規(guī)、違法者依法處理，強化社會監(jiān)督，才能制止“小產(chǎn)權(quán)房”的再次興起和蔓延。

為了避免在處理產(chǎn)權(quán)房的問題時出現(xiàn)地方利益、徇私舞弊、以權(quán)謀私等問題，各地應(yīng)制訂詳細的政策措施、政策界定和說明以及操作規(guī)范，建立各級人大、政協(xié)、媒體和公民監(jiān)督的政策措施，確保這一問題得到公正、公平地解決。

本文作者：

王法亮全國人大代表、民建淄博市委主委、淄博市政協(xié)副主席、管理學博士

責任編輯：姚開建