從公共服務(wù)供給看我國(guó)NPO的發(fā)展路徑

朱艷霞

摘 要:NPO在公共服務(wù)供給中的重要性日益凸顯,將NPO的研究與公共服務(wù)的供給有機(jī)結(jié)合起來(lái),探討它在諸多錯(cuò)綜復(fù)雜的社會(huì)矛盾中的作用,分析其發(fā)展路徑具有非常重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞: NPO 公共服務(wù)

中圖分類號(hào): C912.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

一、NPO在公共服務(wù)供給中的重要作用

(一)我國(guó)NPO在公共服務(wù)領(lǐng)域興起的背景。

我國(guó)NPO在公共服務(wù)領(lǐng)域的興起是宏觀環(huán)境的演進(jìn)與公民、社會(huì)自身發(fā)展需求合力作用的結(jié)果。

1、政治經(jīng)濟(jì)體制改革:NPO組織發(fā)展空間的拓展。

我國(guó)的社會(huì)結(jié)構(gòu)從總體性社會(huì)向分化性社會(huì)轉(zhuǎn)變,以產(chǎn)權(quán)的多元化和經(jīng)濟(jì)運(yùn)作市場(chǎng)化為基本內(nèi)容的經(jīng)濟(jì)體制改革,促進(jìn)了國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的重構(gòu),政府與市場(chǎng)需要一種新的組織方式來(lái)加強(qiáng)社會(huì)溝通,在這種背景與需求下,非政府組織進(jìn)入了快速發(fā)展期。隨著政府職能的轉(zhuǎn)型,國(guó)家權(quán)力實(shí)現(xiàn)著從無(wú)限到有限的界定過(guò)程,個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、話語(yǔ)表達(dá)、自我組織、自我管理等空間被逐漸釋放出來(lái),并在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

2、利益主體多元化。

隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷,中國(guó)社會(huì)的階級(jí)、階層利益發(fā)生了分化,在社會(huì)上形成了多元的利益格局,公眾對(duì)公共服務(wù)的需求日益多元化,而政府在提供公共服務(wù)時(shí),限于人力、物力、財(cái)力,并考慮到整體性、公平性和覆蓋率,很難充分滿足這種多樣化的需求。以某種公共利益為目標(biāo),依靠社會(huì)資源建立起來(lái)的非營(yíng)利性的第三部門可以在很大程度上滿足公共服務(wù)的多樣化需求。此外,非營(yíng)利組織可以在不同的利益集團(tuán)因政治、經(jīng)濟(jì)、文化以及利益的多元化發(fā)生矛盾和沖突時(shí),利用其民間的身份,在各利益集團(tuán)之間進(jìn)行斡旋,促進(jìn)相互溝通與理解,使他們進(jìn)行妥協(xié)與協(xié)調(diào),推動(dòng)問(wèn)題的解決。 同時(shí)促進(jìn)了公共管理主體的多元化,促進(jìn)政府與非政府組織之間之間穩(wěn)定的制度化的合作伙伴關(guān)系的發(fā)展。

3、法制環(huán)境的改善。

20世紀(jì)80年代后期,民間組織的立法工作有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展,并頒布了一系列的法律法規(guī),共同構(gòu)成了改革開放后中國(guó)民間組織發(fā)展的法律框架和法制環(huán)境。法制的建立和完善是影響NGO發(fā)展的最為重要的因素之一。

4、NPO發(fā)展的自主性增強(qiáng)。

非政府組織通過(guò)完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、組織體系、規(guī)章制度等,提高其自我組織能力;同時(shí)還不斷增強(qiáng)增強(qiáng)法制意識(shí),拓展業(yè)務(wù)規(guī)模和服務(wù)領(lǐng)域,完善自律規(guī)程,提高人員素質(zhì),自我管理和社會(huì)服務(wù)能力大大提高。

(二)NPO在公共服務(wù)供給中的重要性日益凸顯。

目前,NPO在公共服務(wù)供給方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。在美國(guó),非營(yíng)利組織提供了政府出資所有社會(huì)服務(wù)的56%,就業(yè)和訓(xùn)練服務(wù)的48%,保健服務(wù)的44%;在德國(guó),50%的成年人至少參加了某個(gè)志愿社團(tuán)或福利協(xié)會(huì),提供了90%的助殘服務(wù)、70%的家庭服務(wù)、60%的養(yǎng)老服務(wù)和40%的醫(yī)院病床服務(wù);在澳大利亞,老幼病殘、家庭、失業(yè)、難民等服務(wù),大多是由社會(huì)福利組織提供的。英、法、日等國(guó)家都有類似做法。 西方國(guó)家政府通過(guò)改革普遍實(shí)行合理分權(quán),把提供公共服務(wù)更多地讓社會(huì)和NPO去承擔(dān),這樣做的好處是比集權(quán)的機(jī)構(gòu)擁有更多的靈活性、責(zé)任感及更高的效率。

目前,我國(guó)公民對(duì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的需求和實(shí)際供給之間的矛盾日益深化,NPO的興起和發(fā)展不僅彰顯出一種強(qiáng)大的力量,更是搭建一種新的機(jī)制。作為政府、市場(chǎng)、公民社會(huì)的三元社會(huì)結(jié)構(gòu)中的一種社會(huì)組織形態(tài),中國(guó)的NPO在公共服務(wù)供給過(guò)程中將扮演多重角色,如發(fā)展公共政策、監(jiān)督市場(chǎng)與政府、提供政府不能提供之服務(wù)、促進(jìn)公民社會(huì)的成長(zhǎng)等等,不僅可以成為政府公共事業(yè)的補(bǔ)充,并且能夠在社會(huì)轉(zhuǎn)型的穩(wěn)定和發(fā)展中起到良好的緩沖作用。

二、NPO在公共服務(wù)供給中的優(yōu)勢(shì)與困境

一般來(lái)說(shuō),公共服務(wù)的供給主體可以分為兩類:政府和第三部門, 二者在公共服務(wù)供給方面存在一定的共性,也有其自身的特點(diǎn)。

(一) NPO在公共服務(wù)供給方面的一般性。

亞里斯多德曾說(shuō):“凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物,人們關(guān)懷著自己的所有,而忽視公共的事物;對(duì)公共的一切,他至多只留心到其中對(duì)他個(gè)人多少有些相關(guān)的事物。” 公共物品本身特點(diǎn)決定了其很難通過(guò)私人活動(dòng)得到有效供給,而必須借助一定的組織來(lái)實(shí)現(xiàn),政府便是公共服務(wù)供給的最重要的組織。政府使用公共資金,履行公共職能,因而具有公共性。然而,政府并不是萬(wàn)能的,政府在公共領(lǐng)域的失靈必須通過(guò)依賴其它能夠提供公共物品的組織來(lái)實(shí)現(xiàn),即非營(yíng)利組織。它通過(guò)征收會(huì)費(fèi)、募捐等形式籌集資金,然后面向社會(huì)提供社區(qū)服務(wù)、社會(huì)救助等服務(wù),并日益改變著公共服務(wù)供給的組織結(jié)構(gòu)。第三者政府理論 認(rèn)為非營(yíng)利組織是提供社會(huì)公共服務(wù)的最佳機(jī)制。從公共服務(wù)供給的角度來(lái)看,NPO與政府這兩類主體都具有公共性的特征,是一種公共權(quán)力組織。

(二)NPO在公共服務(wù)供給方面的特殊性。

大部分的NPO實(shí)際是體制內(nèi)因素,少部分是體制外因素,它們也提供一些公共服務(wù),二者存在著顯著差異。

1、體制內(nèi)NPO公共服務(wù)供給的特點(diǎn)。

從性質(zhì)上來(lái)看,體制內(nèi)的NPO多為官辦型社團(tuán)組織,這是我國(guó)特殊政治生態(tài)環(huán)境下的產(chǎn)物。這類NPO在公共服務(wù)供給方面存在以下幾個(gè)特點(diǎn):第一,在黨政領(lǐng)導(dǎo)下,承擔(dān)公共服務(wù)職能。以婦聯(lián)組織為例,其開展的各種活動(dòng)往往以政府或政府委托的名義,事實(shí)上也是在完成上級(jí)政府交待的任務(wù)。第二,社會(huì)威信高。在各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)和支持下,體制內(nèi)NPO往往容易獲得社會(huì)公眾的高度認(rèn)同。婦聯(lián)組織之所以能夠深入社區(qū)、深入基層開展工作正是源于民眾對(duì)政府權(quán)威的支持。第三,資源豐富。體制內(nèi)的NPO不存在所謂的合法性危機(jī),因而在公共服務(wù)的供給上會(huì)有相對(duì)穩(wěn)定的供給來(lái)源。

2、體制外NPO公共服務(wù)供給的特點(diǎn)。

與體制內(nèi)NPO相比較,體制外的NPO在公共服務(wù)供給方面呈現(xiàn)出其特殊性:第一,民間性。完全依靠社會(huì)資源建立和發(fā)展起來(lái)的非營(yíng)利組織在組織、人員、資金等方面都來(lái)自社會(huì),是真正意義上的公共服務(wù)社會(huì)化。第二,公益性。這種類型的NPO是以某種公共利益為目標(biāo)建立起來(lái)的,其主要活動(dòng)也圍繞著特定的公共利益展開,具有明顯的公益性。第三,靈活多樣性。體制外的NPO活動(dòng)方式相對(duì)比較靈活,能夠根據(jù)社會(huì)需求調(diào)整公共服務(wù)的數(shù)量與供給方式。同時(shí)著眼于特點(diǎn)目標(biāo)人群的NPO,根據(jù)不同群體提供不同的公共服務(wù),呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)。體制外的公共服務(wù)供給是政府公共服務(wù)供給之外的第三方供給,可以有效緩解我國(guó)當(dāng)前公共服務(wù)供給不足的壓力。

(三)NPO在公共服務(wù)供給方面的規(guī)定性。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為,非政府組織行使公共服務(wù)職能并不是自身取得的,而是來(lái)源于國(guó)家的授予。對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)管理和服務(wù)而言,由于非政府組織行使的公共服務(wù)職能是公權(quán)力,應(yīng)得到法律、法規(guī)的授權(quán)或政府的委托。NPO在公共服務(wù)供給中的作用之所以被重視,是因?yàn)槠湓谡毮苻D(zhuǎn)變的過(guò)程中可能承擔(dān)部分作用,在某些領(lǐng)域可以成為政府的有效補(bǔ)充。在大量NPO性質(zhì)的組織還是體制內(nèi)的公共服務(wù)供給者的情況下,NPO不能成為真正意義上的政府之外的公共服務(wù)供給者。中國(guó)社會(huì)政治力量的位序格局決定了我國(guó)NPO在公共服務(wù)供給中的從屬地位。

(四)NPO在公共服務(wù)供給方面的局限性。

1、政策環(huán)境的制約。

我國(guó)現(xiàn)有的法律框架對(duì)NPO的設(shè)立和管理存在審批環(huán)節(jié)過(guò)多、獲得審批難度過(guò)大等方面的問(wèn)題,盡管政府鼓勵(lì)非營(yíng)利組織成長(zhǎng)和發(fā)展的政策文件很多,但迄今為止還沒(méi)有一個(gè)明確的關(guān)于非營(yíng)利組織運(yùn)作的政策框架。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中,“雙重管理”、“級(jí)別管理” 、“非競(jìng)爭(zhēng)管理”、“限制分支機(jī)構(gòu)”的做法束縛了NPO公共服務(wù)職能的發(fā)揮。

2、公共服務(wù)供給能力的制約。

我國(guó)NPO公共服務(wù)供給能力不足,在一定程度上制約了其優(yōu)勢(shì)職能的發(fā)揮,主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面:第一,動(dòng)員社會(huì)資源的能力較弱。公共服務(wù)的供給需要?jiǎng)訂T多種社會(huì)資源(社會(huì)資源、政治資源、國(guó)際資源、志愿者資源等等)來(lái)實(shí)現(xiàn),我國(guó)NPO規(guī)模小、籌措資金的能力比較低,再加上很多組織管理不規(guī)范導(dǎo)致其實(shí)現(xiàn)宗旨的能力不足。第二,經(jīng)費(fèi)及人力資源有限。據(jù)調(diào)查,41.4%的NPO認(rèn)為資金匱乏是他們面臨的首要問(wèn)題。 相當(dāng)一部分非政府組織資金嚴(yán)重不足,無(wú)法正常開展活動(dòng)。在人力資源方面,體制內(nèi)NPO的工作人員幾乎來(lái)自政府機(jī)構(gòu),體制外NPO則沒(méi)有固定的人才渠道,主要依靠志愿者開展活動(dòng),這就嚴(yán)重限制了其公共服務(wù)的供給程度和范圍。

三、公共服務(wù)視角下我國(guó)NPO的發(fā)展路徑

(一)保持自身的獨(dú)立性的同時(shí),重視與政府的合作伙伴關(guān)系。

1、對(duì)于NPO而言,更為重要的是保持獨(dú)立性。

從我國(guó)目前的實(shí)際情況來(lái)看,非營(yíng)利組織提供更多的是互補(bǔ)性服務(wù)、輔助服務(wù),因而必須具備獨(dú)立性。非營(yíng)利組織具有分擔(dān)部分社會(huì)管理職能、促進(jìn)公益的特點(diǎn),其成立的基本目的是代表社會(huì)中的邊緣化團(tuán)體或者沒(méi)有發(fā)言權(quán)的人群。無(wú)論其接受的資助是來(lái)自于企業(yè)、個(gè)人還是政府,都不應(yīng)成為資助方的附庸,因?yàn)槟菍⑹狗菭I(yíng)利組織的性質(zhì)發(fā)生改變。 因此,NPO應(yīng)準(zhǔn)確定位,及時(shí)、敏銳地發(fā)現(xiàn)公眾的要求,并及時(shí)向有關(guān)部門反映,傳達(dá)公眾的聲音,這也正式政府資助和扶持NPO發(fā)展的目的所在。

2、加強(qiáng)與政府的合作伙伴關(guān)系。

政府與NPO在面向社會(huì)提供公共服務(wù)方面有各自的優(yōu)勢(shì)與不足,兩種組織各自的特點(diǎn)和能力構(gòu)成了二者開展合作提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)。在公共服務(wù)的供給上,NPO與政府之間不是對(duì)立關(guān)系,而應(yīng)是一種合作伙伴的關(guān)系。通過(guò)二者的合作,可以提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率,進(jìn)而促進(jìn)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府對(duì)NPO的發(fā)展一直存在著信任矛盾,鑒于其某些積極功能而推動(dòng)其發(fā)展,同時(shí)又怕其影響社會(huì)穩(wěn)定而把它限制在一定范圍內(nèi),我國(guó)NPO的發(fā)展既面臨著發(fā)展機(jī)遇有存在一定的壓力。基于上述分析,一方面,NPO應(yīng)當(dāng)重視與政府部門的良好合作關(guān)系,積極努力爭(zhēng)取各級(jí)政府部門的支持。另一方面,政府也應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念,積極扶持和培養(yǎng)非營(yíng)利組織,增強(qiáng)其服務(wù)能力,使之能對(duì)政府的服務(wù)起到拾遺補(bǔ)缺的作用,減輕政府公共服務(wù)的壓力,滿足社會(huì)的多元化需求。

(二)政府要加強(qiáng)對(duì)NPO的引導(dǎo)與監(jiān)管。

第一,政府要加強(qiáng)對(duì)NPO的引導(dǎo)。目前我國(guó)NPO在地區(qū)分布、行業(yè)分布、城鄉(xiāng)分布等方面存在發(fā)展不平衡的問(wèn)題,解決這一問(wèn)題,除了NPO自身的努力外,還需要政府的引導(dǎo)。政府要從社會(huì)發(fā)展與平衡的角度對(duì)NPO的建立、發(fā)展及其活動(dòng)等方面進(jìn)行調(diào)控和協(xié)調(diào),促進(jìn)不同地區(qū)、不同行業(yè)的NPO相互合作、交流與學(xué)習(xí),促進(jìn)NPO的發(fā)展并使其有利于社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

第二,政府要加強(qiáng)對(duì)NPO的監(jiān)督和管理。我國(guó)NPO的發(fā)展還在初期,公共服務(wù)供給能力還不強(qiáng),其健康有序發(fā)展離不開政府的監(jiān)管。政府對(duì)NPO的監(jiān)管不應(yīng)僅僅停留在嚴(yán)格的登記審批及日常運(yùn)作的監(jiān)管上,而應(yīng)把重點(diǎn)放在其是否違規(guī)上及違規(guī)后的責(zé)任認(rèn)定上,以此加強(qiáng)對(duì)NPO的監(jiān)管,使其在實(shí)踐中受益并主動(dòng)接受政府監(jiān)督。

(三)提高公共服務(wù)供給能力。

非營(yíng)利組織的特征之一就是服務(wù)型,但是由于種種因素,其服務(wù)功能并沒(méi)有很好地體現(xiàn)出來(lái),因此,我國(guó)NPO要盡快建立健全運(yùn)行機(jī)制,提高公共服務(wù)供給能力。首先,NPO要在繼續(xù)爭(zhēng)取政府資助的同時(shí)適度進(jìn)入市場(chǎng),可以在不超出本身使命的范圍內(nèi),充分利用自身的社會(huì)優(yōu)勢(shì)建立與市場(chǎng)、企業(yè)的發(fā)展合作關(guān)系以獲取社會(huì)資助,在經(jīng)濟(jì)上取得獨(dú)立地位,解決過(guò)度依賴政府的問(wèn)題,真正成為相對(duì)獨(dú)立主體。其次,NPO要加強(qiáng)行業(yè)自律。NPO的成長(zhǎng)有賴于高度的組織公信力,良好的組織公信力需要行業(yè)職業(yè)道德、行為準(zhǔn)則、資格標(biāo)準(zhǔn)等來(lái)規(guī)范,因此,NPO必須實(shí)行行業(yè)自律,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)秩序。

總之,NPO作為一種社會(huì)公益組織,是政府之外公共服務(wù)的重要供給者,通過(guò)不斷增強(qiáng)其獨(dú)立性、自治性和社會(huì)公益性,使之成為能夠承擔(dān)社會(huì)管理職責(zé)的獨(dú)立的社會(huì)管理主體,以有效緩解當(dāng)前政府公共服務(wù)供給不足的壓力。同時(shí)這也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程,這個(gè)過(guò)程,既是非政府組織自身發(fā)展的過(guò)程,也是中國(guó)社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變、多元治理模式形成的過(guò)程,是中國(guó)和諧社會(huì)建設(shè)不可缺少的發(fā)展過(guò)程。

(作者單位:武漢科技大學(xué)文法與經(jīng)濟(jì)學(xué)院 )

注釋:

宋依璇.論非政府組織建設(shè)與公民社會(huì)的發(fā)展.國(guó)際關(guān)系論壇.

中國(guó)(海南) 改革發(fā)展研究院.聚焦中國(guó)公共服務(wù)體制.中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社,2006.

[美] 戴維?奧斯本, 特德?蓋布勒. 改革政府上海譯文出版社, 1996. 233.

這里的第三部門是指介于國(guó)家和市場(chǎng)之間的非營(yíng)利組織、非政府組織.

亞里斯多德.政治學(xué).北商務(wù)印書館.1983,p43.

“第三者政府”理論認(rèn)為近代政府行動(dòng)的轉(zhuǎn)變與多樣性決定了一些公共服務(wù)必須依賴許多非政府的機(jī)構(gòu)來(lái)提供,這樣可排除政府作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)人謀求自身利益的傾向,抑止政府權(quán)力邊界的過(guò)分?jǐn)U張而導(dǎo)致的自利行為,同時(shí)增進(jìn)公共服務(wù)提供的效率.

“雙重管理”要求NPO必須通過(guò)業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機(jī)構(gòu)雙重認(rèn)可才能獲得合法身份. 級(jí)別管理”實(shí)際上將NPO的活動(dòng)領(lǐng)域主要限定在本級(jí)管理機(jī)構(gòu)所屬行政區(qū)域,不利于發(fā)揮這些組織的作用

王名,劉國(guó)翰,何建宇:中國(guó)社團(tuán)改革.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2001:114-115.

李冬妍.政府加強(qiáng)與公益性非政府組織的合作.中澳培育發(fā)展非營(yíng)利組織研討會(huì)材料.

Abstract:NPO has become increasingly important in the supply of public services. The text researching on the NPO and the supply of public services, exploring the role of NPO during the social contradictions and analyzing its development path has a very important theoretical and practical significance.

Key words: NPO public services *