完善規(guī)范性文件的立法監(jiān)督制度

張 娟

摘 要:地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的備案制度是對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行立法監(jiān)督的重要制度,但卻存在著法律規(guī)范粗疏、實(shí)際監(jiān)督缺位的問(wèn)題。為發(fā)揮地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督實(shí)效,備案制度應(yīng)在主動(dòng)審查制度、公民審查建議權(quán)的回復(fù)機(jī)制、備案監(jiān)督程序和監(jiān)督責(zé)任、提高人大常委會(huì)監(jiān)督能力上予以完善。

關(guān)鍵詞:地方人大常委會(huì) 規(guī)范性文件 備案制度立法監(jiān)督

中圖分類號(hào):D997.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

地方各級(jí)人民政府制定規(guī)范性文件,①是地方各級(jí)人民政府行使行政權(quán)的表現(xiàn)形式。地方各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)同級(jí)地方政府的規(guī)范性文件實(shí)施的備案制度,則是一種重要的規(guī)范性文件的立法監(jiān)督制度。但這一備案制度目前卻存在著法律規(guī)定粗疏、實(shí)際監(jiān)督缺位等問(wèn)題。筆者認(rèn)為,規(guī)范性文件備案制度應(yīng)從法律規(guī)定本身入手加以完善,通過(guò)制度性的明確規(guī)定,增強(qiáng)備案實(shí)效,從而避免備案流于形式,形成對(duì)規(guī)范性文件的有效監(jiān)督。

一、地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件備案制度的概況

(一) 規(guī)范性文件備案制度的法律依據(jù)。

我國(guó)《憲法》第67條第7項(xiàng)規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)“撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令”;第104條規(guī)定,縣級(jí)以上各級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?！兜胤饺嗣翊泶髸?huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第8條第11項(xiàng)規(guī)定,縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令;第9條第9項(xiàng)規(guī)定,鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?！陡骷?jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)監(jiān)督法》第29條規(guī)定,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查、撤銷本級(jí)人民政府發(fā)布的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的程序,由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)參照立法法的有關(guān)規(guī)定,作出具體規(guī)定。第30條規(guī)定,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)本級(jí)人民政府發(fā)布的決定、命令有權(quán)予以撤銷。

(二)備案制度的性質(zhì)與內(nèi)容。

在學(xué)理和實(shí)踐中,對(duì)備案的性質(zhì),有兩種不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為,備案是將規(guī)范性文件報(bào)送相應(yīng)的有權(quán)機(jī)關(guān),以使其知曉,并在必要時(shí)進(jìn)行審查和監(jiān)督。備案機(jī)關(guān)不必進(jìn)行主動(dòng)審查,一般在有權(quán)國(guó)家機(jī)關(guān)或公民提出備案審查建議或?qū)彶橐蠛?進(jìn)行被動(dòng)審查。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為,備案除進(jìn)行登記、統(tǒng)計(jì)、存檔外,同時(shí)進(jìn)行審查。備案既包括主動(dòng)審查,也包括被動(dòng)審查。兩種觀點(diǎn)的分歧,在于備案是否必然導(dǎo)致審查。

第一種觀點(diǎn)忽視了備案制度的目的。從我國(guó)規(guī)范性文件備案制度設(shè)立的目的來(lái)看,備案制度具有事后監(jiān)督功能,在防止違法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件、維護(hù)法制統(tǒng)一上發(fā)揮著立法監(jiān)督作用。如果備案不必然包括審查,這就使得備案成為一種比較虛化的權(quán)力。筆者認(rèn)為,備案應(yīng)當(dāng)包括審查。所以,規(guī)范性文件的備案制度包括:(1)監(jiān)督主體與被監(jiān)督主體。監(jiān)督主體是各級(jí)人大常委會(huì),而被監(jiān)督主體是地方各級(jí)人民政府。(2)備案審查方式應(yīng)當(dāng)包括主動(dòng)審查和被動(dòng)審查兩種。(3)審查的內(nèi)容。備案機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件是否存在著越權(quán)、與上位法沖突、違反法定程序等進(jìn)行審查。(4)審查后的處理。經(jīng)人大常委會(huì)審查后,有權(quán)撤銷本級(jí)政府的規(guī)范性文件。

二、地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件備案制度存在的問(wèn)題

(一)法律規(guī)定粗疏,備案審查難以操作。

1、主動(dòng)審查方式規(guī)定不明確。

各級(jí)人大常委會(huì)是否應(yīng)當(dāng)主動(dòng)對(duì)報(bào)備的規(guī)范性文件進(jìn)行審查,法律規(guī)定不明確。規(guī)范性文件備案制度,其實(shí)質(zhì)在于通過(guò)各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件的備案審查,以最終實(shí)現(xiàn)立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督職能。備案監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)當(dāng)然有賴于人大常委會(huì)積極地、主動(dòng)地履行備案審查的職責(zé)。因主動(dòng)審查機(jī)制的規(guī)定不具體,加上前述對(duì)備案性質(zhì)的理解不同,備案可能被認(rèn)為是只單純地對(duì)規(guī)范性文件一備了之而無(wú)須審查。這樣,將導(dǎo)致大量的規(guī)范性文件形式上被登記在案,而未有相應(yīng)地實(shí)質(zhì)性地審查,使得備案監(jiān)督“依法”不作為,最終流于形式。因此,為保證在被動(dòng)審查未出現(xiàn)的情形下,報(bào)備的規(guī)范性文件也能實(shí)際地被審查監(jiān)督,對(duì)人大常委會(huì)的主動(dòng)審查方式應(yīng)當(dāng)予以明確規(guī)定其審查方式。

2、缺少公民審查建議權(quán)的回復(fù)機(jī)制。

公民的審查建議權(quán)一般是指有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認(rèn)為地方人民政府的規(guī)范性文件違法或不適當(dāng)?shù)?可以向備案機(jī)關(guān)書(shū)面提出對(duì)該規(guī)范性文件進(jìn)行審查的建議。②然而,在備案監(jiān)督的被動(dòng)審查方式中,一些地方性法規(guī)③雖然賦予了公民的審查建議權(quán),卻缺乏對(duì)審查建議回復(fù)機(jī)制的規(guī)定。對(duì)公民提出的審查建議,各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在什么期限內(nèi)答復(fù),審查處理結(jié)果以何種方式對(duì)公民予以答復(fù),人大常委會(huì)在被動(dòng)接受公民的審查建議后如何履行其審查職責(zé),公民有無(wú)相應(yīng)救濟(jì)途徑等,皆未作明文規(guī)定。如果將公民的審查建議權(quán)停留在權(quán)利字眼本身,而未有相應(yīng)的制度予以保障,那么,審查建議權(quán)不過(guò)是口號(hào)式的宣示罷了。相反,只有建立相應(yīng)的審查建議權(quán)的回復(fù)機(jī)制,使公民的審查建議權(quán)制度化、規(guī)范化,人大常委會(huì)的被動(dòng)審查方式才會(huì)有所作為,規(guī)范性文件的備案監(jiān)督目標(biāo)才能得以有效實(shí)現(xiàn)。

3、未有健全的備案審查程序規(guī)定。

規(guī)范性文件的備案既是一種制度,也是一種程序。作為一種地方政府規(guī)范性文件的監(jiān)督程序,備案審查程序應(yīng)包括備案的啟動(dòng)程序、備案的審查程序、備案的結(jié)果處理程序、備案的公告程序。但備案制度卻缺少相關(guān)的程序規(guī)定。“程序法的重要性超過(guò)實(shí)體法,法律的生命在于執(zhí)行。一個(gè)健全的法律,如果使用武斷的專橫的程序法執(zhí)行,不能發(fā)生良好的效果,如果用一個(gè)健全的程序去執(zhí)行,可以限制或削弱不良效果”。④為實(shí)現(xiàn)備案審查的監(jiān)督實(shí)效,程序本身的意義超出了實(shí)體制度規(guī)定本身。

4、缺少相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定。

在備案監(jiān)督過(guò)程中,對(duì)于報(bào)備機(jī)關(guān)不按時(shí)報(bào)備或不報(bào)備規(guī)范性文件未有相應(yīng)責(zé)任確立,導(dǎo)致報(bào)備機(jī)關(guān)報(bào)備行為隨意性較大。此外,備案機(jī)關(guān)怠于履行審查職責(zé),不履行備案審查職責(zé)等情形,也未有相應(yīng)責(zé)任規(guī)定。

(二)備案效果不佳,實(shí)際監(jiān)督缺位。

1、實(shí)踐流于形式,備案審查“無(wú)錯(cuò)可糾”。

實(shí)踐中,各級(jí)人大常委會(huì)對(duì)本級(jí)地方人民政府的規(guī)范性文件備案監(jiān)督權(quán)的行使極其少見(jiàn)。這并非地方人民政府事實(shí)上“無(wú)錯(cuò)可糾”,而是有錯(cuò)不糾。規(guī)范性文件的備案流于形式,實(shí)際監(jiān)督缺位。⑤

2、實(shí)際審查能力有所欠缺。

一般而言,已生效規(guī)范性文件有無(wú)違法適當(dāng)只有在實(shí)施中,隨著真實(shí)而錯(cuò)綜復(fù)雜的法律關(guān)系的具體展開(kāi)才能發(fā)現(xiàn),而備案機(jī)關(guān)不是真實(shí)法律關(guān)系的當(dāng)事人,在沒(méi)有當(dāng)事人訴求的情況下,發(fā)現(xiàn)備案規(guī)范性文件有無(wú)違法并判斷其是否合法適當(dāng),顯然需要比較全面的知識(shí)結(jié)構(gòu)的專業(yè)人員進(jìn)行。但由于人大常委會(huì)組成人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)不盡合理,整體法律素質(zhì)不高,他們往往不能有效地履行所擔(dān)負(fù)的立法監(jiān)督職責(zé),難以發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件的違法或不當(dāng)?shù)葐?wèn)題。人大常委會(huì)組成人員實(shí)際審查能力的不足,制約著規(guī)范性文件備案監(jiān)督的實(shí)效。

三、地方人大常委會(huì)對(duì)規(guī)范性文件備案制度的完善對(duì)策

法律的生命在于執(zhí)行。針對(duì)以上規(guī)范性文件備案制度設(shè)計(jì)上的缺陷及實(shí)踐備案監(jiān)督功能的缺失,筆者認(rèn)為,完善規(guī)范性文件備案制度,基本的出發(fā)點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)其本身對(duì)規(guī)范性文件監(jiān)督這一終極目的。圍繞這一宗旨,筆者提出如下具體的對(duì)策建議:

(一)明確規(guī)定主動(dòng)審查方式,強(qiáng)化地方人大常委會(huì)的備案審查職能。

規(guī)范性文件的備案制度要真正實(shí)現(xiàn)其有效監(jiān)督功能,首先必須明確規(guī)定主動(dòng)審查方式。目前已有地方性法規(guī)對(duì)此進(jìn)行了初步制度化的探索。如《安徽省人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案規(guī)定》(以下簡(jiǎn)稱《備案規(guī)定》)第7條規(guī)定,規(guī)范性文件備案審查實(shí)行主動(dòng)審查與被動(dòng)審查相結(jié)合的方式。同時(shí),《備案規(guī)定》規(guī)定了主動(dòng)審查的適用范圍,包括:(1)涉及改革發(fā)展穩(wěn)定大局和人民群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題的;(2)涉及限制或者剝奪公民、法人和其他組織合法權(quán)利,或者增加公民、法人和其他組織義務(wù)的;(3)涉及行政許可、行政強(qiáng)制、行政處罰的;(4)其他認(rèn)為需要進(jìn)行審查的。通過(guò)明確主動(dòng)審查的適用范圍,再輔之以被動(dòng)審查方式,實(shí)現(xiàn)主動(dòng)與被動(dòng)審查的有機(jī)結(jié)合,促進(jìn)發(fā)揮備案制度的監(jiān)督實(shí)效。

(二)建立公民審查建議權(quán)的回復(fù)機(jī)制,推動(dòng)被動(dòng)審查方式的制度化。

公民審查建議權(quán)回復(fù)機(jī)制的構(gòu)建應(yīng)當(dāng)圍繞審查建議權(quán)的要素而加以展開(kāi)。公民審查建議權(quán)的要素包括:(1)權(quán)利主體。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有法律規(guī)定,公民的審查建議權(quán)主體一般為國(guó)家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)組織、公民。(2)權(quán)利對(duì)象和權(quán)利內(nèi)容。權(quán)利對(duì)象即接受審查建議的機(jī)關(guān),權(quán)利內(nèi)容涉及到對(duì)違法、不適當(dāng)?shù)囊?guī)范性文件提出修改或撤銷的建議。(3)權(quán)利形式。為規(guī)范公民的審查建議權(quán),應(yīng)采用書(shū)面形式。(4)權(quán)利效果。公民提出審查建議后,一般由地方人大常委會(huì)的工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究,必要時(shí),送有關(guān)專門(mén)委員會(huì)進(jìn)行審查,提出意見(jiàn)。相應(yīng)地,公民審查建議權(quán)的回復(fù)機(jī)制應(yīng)包括如下內(nèi)容:首先,公民認(rèn)為地方人民政府的規(guī)范性文件存在問(wèn)題時(shí),向備案機(jī)關(guān)提出審查建議請(qǐng)求并說(shuō)明理由。接受建議的備案機(jī)關(guān)必須予以受理,不得拒絕。經(jīng)初步審查,備案機(jī)關(guān)認(rèn)為審查建議理由不充分或不成立而認(rèn)為不得予以啟動(dòng)審查程序的,應(yīng)當(dāng)書(shū)面說(shuō)明理由并告知公民。其次,備案機(jī)關(guān)決定進(jìn)行審查的,可以要求專門(mén)委員會(huì)對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行審查,必要時(shí)可以委托相關(guān)的專家、學(xué)者參加審查。備案機(jī)關(guān)還可以責(zé)成制定規(guī)范性文件的地方人民政府對(duì)該建議進(jìn)行研究,作出相應(yīng)處理。再次,對(duì)規(guī)范性文件審查的處理結(jié)束后,備案機(jī)關(guān)應(yīng)在法定期限內(nèi)將處理結(jié)果書(shū)面告知建議人。最后,公民認(rèn)為備案機(jī)關(guān)未依法啟動(dòng)審查程序的,或者對(duì)審查處理結(jié)果不服的,可以向上一級(jí)人大常委會(huì)提出復(fù)審的救濟(jì)請(qǐng)求。

(三)建立健全備案審查程序,強(qiáng)化備案審查責(zé)任。

“程序問(wèn)題雖然是個(gè)形式問(wèn)題,但它卻直接體現(xiàn)和影響內(nèi)容,是內(nèi)容得以順利實(shí)現(xiàn)的保證”。⑥要進(jìn)行有效的規(guī)范性文件的備案監(jiān)督,必須設(shè)立一定的備案審查程序。為保證備案審查得以順利開(kāi)展,規(guī)范性文件的備案審查程序至少應(yīng)包括如下環(huán)節(jié):(1)備案文件的報(bào)送和接收;(2)審查程序的啟動(dòng);(3)審查意見(jiàn)的形成;(4)審查結(jié)果的公布。

此外,還需要強(qiáng)化備案審查的責(zé)任。具體而言,一方面,需要明確制定機(jī)關(guān)不報(bào)備、拖延報(bào)備或?qū)浒笝C(jī)關(guān)的處理意見(jiàn)拒不執(zhí)行或拖延執(zhí)行的法律責(zé)任。另一方面,如果備案機(jī)關(guān)對(duì)規(guī)范性文件不備案審查或拖延備案審查的,由上一級(jí)人大常委會(huì)責(zé)令其限期改正;拒不改正的,應(yīng)給予備案機(jī)關(guān)直接主管人員和其他直接責(zé)任人員給予行政處分。

(四)完善地方人大常委會(huì)的自身建設(shè),保障備案監(jiān)督能力。

為提高地方人大常委會(huì)的備案審查能力,一方面,要求進(jìn)入人大常委會(huì)工作的人員應(yīng)具備法律專業(yè)本科以上學(xué)歷,具有司法考試資格,有一定的法律執(zhí)業(yè)經(jīng)驗(yàn)的法學(xué)專才;另一方面,加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有工作人員的法律培訓(xùn),提高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的整體法律素質(zhì)。

本文是安徽省政府委托程雁雷教授主持的課題“地方政府立法權(quán)研究”的階段性成果。

(作者:安徽大學(xué)法學(xué)院講師,中國(guó)政法大學(xué)2008級(jí)行政法學(xué)博士生)

注釋:

①本文所稱“規(guī)范性文件”,均指地方各級(jí)人民政府根據(jù)法律、法規(guī)和其他上位法的規(guī)定,在其法定權(quán)限內(nèi)制定的,規(guī)范行政管理事務(wù)、公開(kāi)發(fā)布并反復(fù)適用的,具有普遍約束力的文件。此處的規(guī)范性文件,不包括地方政府規(guī)章。

②為行文方便,以下簡(jiǎn)稱公民的審查建議權(quán)。

③如《安徽省人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案規(guī)定》第9條、《浙江省人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案規(guī)定》第11條、《江蘇省各級(jí)人大常委會(huì)規(guī)范性文件備案審查條例》第8條等。

④王名揚(yáng).美國(guó)行政法.第41頁(yè).中國(guó)法制出版社,1995.

⑤課題組在對(duì)合肥、淮南、馬鞍山等地的調(diào)研數(shù)據(jù)顯示,地方人大常委會(huì)對(duì)行政規(guī)范性文件進(jìn)行監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的幾近為零。

⑥范沁芳、宋超.時(shí)代的強(qiáng)音:依法行政.法律科學(xué).1997(2).